论文总字数：8703字

摘 要

随着社会发展的现代化、多样化、复杂化趋势的加快，传统公共危机治理模式逐渐显现出许多的弊端，迫切需要对传统公共危机治理进行模式和方法上的改变和创新。二十世纪末，由于信息技术的飞速发展，整体性治理理论应运而生，从而为公共危机治理提供了新的思路和方法。整体性治理理论作为西方公共管理领域的一种管理范式，逐渐的引入我国公共危机治理领域，给我国的公共危机治理带来了新的研究方法的治理工具，并延伸了我国公共危机治理研究的领域和视野。

关键词：治理；公共危机；整体性

Research on the Fragmentation of Public Crisis Governance in China--Based on the Perspective of Holistic Governance

Zhang Jiayu

(School of Law, Politics and Public Administration, Huaiyin Teachers College, Huai"an 223001, China)

Abstract: With the acceleration of the modernization, diversification and complication of social development, the traditional public crisis governance model has gradually revealed many shortcomings.There is an urgent need for changes and innovations in the patterns and methods of traditional public crisis governance. At the end of the twentieth century, due to the rapid development of information technology, the theory of holistic governance came into being, which provided new ideas and methods for public crisis governance.Holistic governance theory as the western areas of public administration a management paradigm gradually into the field of public crisis in our country, to our public crisis management tools bring new research methods, research and extension of the public crisis of governance in our country field and vision.

Keywords: governance; public crisis; integrity

目 录

一、 我国公共危机治理碎片化与整体性治理模式的出现 1

（一） 我国公共危机治理碎片化现象 1

（二） 我国公共危机整体治理模式的出现 2

二、 整体性治理视角下处理我国公共危机治理碎片化的思考 2

（一） 整体性治理理论的起源及其解释 2

（二） 整体性治理理论适用于公共危机治理 3

三、 整体性治理视角下处理我国跨域公共危机治理碎片化问题的方法 4

（一） 加强对公共价值以及利益的认定 4

（二） 构建协同合作的公共危机治理体制 5

（三） 构建多元主体共同参与的治理网络 5

（四） 加强对信息技术的综合运用 5

四、 结语 6

参考文献 7

致 谢 8

改革开放以来，我国各方面的发展都令人瞩目。不仅经济上的发展迅速，政治、社会、文化、生活更是取得了巨大的成就，但随着社会、经济、文化、社会生活高速发展的同时，我国在发展中也面临了许多新问题。随着公共危机发生频率的增加以及危害程度的加深，加剧了我国公共危机治理的难度。这使得政府职能部门在维稳方面的投入不断增加，但令人奇怪的是，成本的增加并没有改变危机现状，政府治理反而陷入一种越是维稳越不稳的状态。这些现象充分反应了我国当前公共危机治理模式存在结构以及功能上的缺陷，由于社会现实问题发展的复杂性、跨域性、不确定性的不断增加，传统的公共危机治理模式已经不能很好的适应社会发展的要求了。因而需要对传统公共危机治理模式进行理论以及方法上的创新， 形成适合我国国情以及社会现实需要的公共危机治理模式。这是我国当前发展的一项至关重要的任务。随着二十世纪末网络信息技术的迅速发展，整体性治理理论在大环境下逐渐产生，并且在研究的加深以及技术的发展下被引入我国公共危机治理领域。为我国公共危机治理提供了一种全新的运行模式，使得我国对于公共危机治理的研究领域更加广泛，更加深入。

我国公共危机治理碎片化与整体性治理模式的出现

我国公共危机治理碎片化现象

“碎片化”一词广泛运用于管理学、政治学、微生物学、经济学、等多门不同的学科研究之中。在政府管理范围中，碎片化是指在专业分工和合理分权的基础上建立起来的政府体系。^[1]碎片化治理理论使得不同部门之间缺乏协调，政府各部门缺乏团队精神以及合作精神，从而导致了政府管理体系的混乱盲目、多头指挥、自我主义、各自为政、效率低下、治理分歧、互相推诿等弊端。政府各部门之间无法形成一个有机的整体来解决不同部门不同层级不同岗位之间所产生的带有公共利益的问题，这是造成政府职位越位以及缺位的根本原因。尽管碎片化的治理模式在解决单一性、简单性的公共危机时有着其独特的优势，然而社会科学技术以及经济社会的不断进步和发展，使社会结构及功能不断朝着多元化、复合化的方向发展，传统碎片化的治理模式几乎适应不了当代公共危机治理的现实需要，从而遭到越来越多相关学者的批判。其中以英国学者佩里 希克斯做出的批评最具代表性。他认为，碎片化治理在功能上存在着八个方面的不足，分别为将代价转嫁到其他机构头上的问题；彼此矛盾的项目；反复导致的虚耗同时使服务者感到消沉；背道而驰的目标；缺乏沟通；在需要做出反应时的各自为政；公众无法得到服务或对服务的获得感不强；服务提供或干预的遗漏和差距”。^[2]

随着全球性的公共管理模式的改革，中国相关学者也认识到公共危机治理领域存在的许多弊端，相关专家、学者纷纷开始研究整体性治理理论以解决我国公共危机问题。

我国公共危机整体治理模式的出现

我国从2010年起才开始对公共危机治理采取整体性的治理模式，虽然研究时间不是很长，但从整体性治理的概念来源、理论发展、理论内涵、基本性质等方面展开讨论与研究，并结合我国危机治理的弊端及现状，形成了符合我国基本国情的公共危机治理体系，其中台湾学者彭锦鹏最早提出了整体性治理模式并对其进行研究，这对我国跨域公共危机治理领域产生的影响是有目共睹的。《全观型治理：理论与制度化策略》一文是2005年发表的，该文对整体性治理理论的改革理念和政策主张做了充分的说明。^[3]同时他认为整体性治理理论不同于传统的官僚主义的治理，作为一种行政典范的转移的整体性治理，称之为行政学的第三个典范也是名之所至。学者廖俊松通过对西方整体性治理理论进行起源以及基本内涵的研究后，指出整体性治理能否给公共危机治理带来新的曙光有待于时间的检验。韩保中将整体性理论的发展历程和价值意义上升到理论的高度对其进行了说明，将重点放在研究整体性治理框架下的组织协调问题上。^[4]复旦大学竺乾威是大陆最早开始研究整体性治理的专家，在公共危机治理弊端的不断显现中，竺乾威教授对于整体性治理的认识也不断深刻，他的积极研究带动了学术界大量的学者加入其中，从而使得对公共危机整体性研究模式的认识更加清晰透彻，提出了大量切实有效的治理观点和策略。如曾维和对整体治理理论进行深刻全面的阐述，认为它是以跨界协作作为基本特征的系统化理论体系，其发展前景主要体现在宏观上的治理整合的整体治理与微观上管理协作的网络管理两个层面。^[5]曾凡军认为造成组织之间资源权利分配不均衡，组织利益不协调、部门各自为政的主要原因就是危机治理的碎片化。要处理上述问题，使得各部门能够团结协作、职责明确，高效迅速的解决公共危机问题就必须以整体性治理作为手段。除此以外，近年来我国在行政体制和人事体制改革、区域公共管理、社会管理、养老保险、教育管理、文化管理、公共财政以及卫生环境治理等领域均采用了整体性的治理模式，并取得了显著的成效，推动了我国科学技术的发展。

整体性治理视角下处理我国公共危机治理碎片化的思考

整体性治理理论的起源及其解释

作为治理理论创始人的詹姆斯N罗西瑙认为，治理是贯穿于规制空隙之间的那些制度安排，或许更迫切的是当两个或两个以上规制出现重叠、冲突时，或者在双方有利益冲突需要调解时才发挥作用的规则、规范、原则和决策程序。^[6]整体性概念在很早以前便出现，它是指政府内部不同组织不同层级之间的重新组合、重新拼接。英国学者佩里希克斯表示整体性治理理论的提出就是为了更好地适应公众的真实需要，利用新兴的信息技术从而达到不同组织不同部门之间的目标一致、利益一致、使得不同部门之间能够更加和谐的统一管理，使得问题的解决能够更加的高效便利。整体性治理使治理模式由单一走向多元、由局部走向整体，为公众提供全面完善的公共危机治理模式。新公共管理理论在时代的发展下逐渐对自身内涵进行更新发展，从而在演化中出现了整体性治理理论，新公共治理把推进全球一体化和提高工作效率作为背景，对政府管理的研究主要以经济和社会视角切入，随着西方现代工业化的发展，官僚体制的结构和功能在危机处理方面不断表现出其繁琐、低效的弊病，社会对公共服务也提出多元化的要求使新公共管理越来越不适应当时社会现实的需要。随着信息时代的来临，电子信息逐渐融入人们的日常生活，人们越来越依赖信息技术，并且政府内部的组织以及部门开始协同工作、合作治理。这使得整体性治理理论取得了迅速发展，逐渐对新公共管理进行创新和修正，是公共危机问题的到有效解决。

整体性治理理论适用于公共危机治理

1. 在公共利益方面，整体性治理理论适用于公共危机治理

现代政府基本职能的合法性来源于公共性，公共危机治理作为公共管理的重要组成部分，以公共性作为其基本特征。在社会生活中，公共危机处理不得当往往会直接损害公众群体的利益，导致社会动荡不安，社会结构失调，从而对社会和谐稳定的发展造成损害。因而，政府必须采取整体性的治理政策，满足公众基本需要，使得公共危机能够得到高效便捷的解决。整体性治理以实现公众公共利益为基本出发点，通过对政府内部各部门、各层级在工作方式以及组织结构方面等方面的重新整合，来提高政府解决公共问题的效率，使得广大的人民群众能够得到平等、民主的对待。提高公众对政府的满意度、信任度。打造人民切实依赖的政府。同时，整体性治理模式作为一种对新公共管理政策的修正，有效的解决了政府治理碎片化的弊端，从根本上帮助政府解决职能回归公共性的问题。其本质特征体现了公共危机治理所追求的维护公共利益的精神。

1. 在结构关系方面，整体性治理理论适用于公共危机治理

随着社会的不断发展，公共危机问题的发生频率与日俱增，同时危机朝着复杂性、多向性、不确定性方向发展，政府“属地管理、分级负责，谁管理、谁负责”的传统管理模式已经不能适应公共危机发展的现状了，公共危机的治理不仅要增强政府内部各部门之间的协同合作，同时还要与社会组织、私营机构以及广大人民群众建立互利互惠，协同发展的友好合作关系。整体性治理着力改善新公共管理运动中政府部门分散性、竞争性的组织关系，推进政府结构的整体化和合作化。整体性治理不仅要求对政府部门以及政府内部各部门的职责进行整改，还强调构建政府、私营组织、其他社会组织以及人民群众等多元主体参与的公共危机治理网络。

1. 在运行方式方面，整体性治理理论适用于公共危机治理

公共危机问题具有突发性、混乱性、不可预测性、跨域性等多种特征。这使得对公共危机的治理在行政、功能、时间、管辖权等方面都存在问题，传统的行政部门各自为政、独立治理的方式明显不符合公共危机解决的条件。而整体性治理注重将公共危机中的各个环节、各个参与主体协调统一，建立整体性的运行方式，提供一站式的公共服务。使治理主体能够互相合作，互相信任，建立整体责任感，建立规范的治理制度，实现数据共享，确保治理的主体能够做出正确的判断和科学的决策。整体性治理模式打破了传统的政府治理边界，加强了政府各治理层级、治理部门与社会组织、私营机构以及公众之间相互信任，实现了治理跨部门、跨机构的整体性运行方式。

1. 在对信息技术的运用上，整体性治理理论适用于公共危机治理

登力维认为：“信息系统一直以来就是引起公共行政变革的重要因素，政府信息数字化成为当今公共服务系统理性化和现代化变革的核心。这不仅是因为数字化系统在这些变革中起到了至关重要的作用，还因为它占据了大多公共管理的中心位置。”^[7]信息化是人类生活朝着自由、互动、复杂方向发展，一方面，信息化的日益普及使得公共危机问题出现的频率大大增加，同时公共危机的治理难度也有较大增加。但另一方面，信息化也为公共危机治理提供了新型的，便捷有效的治理方向。因此，通过随着信息技术的发展，借助高端信息平台，建立公共危机治理网络，将政府、私营单位、社会组织以及公众至于其中，有效提高危机治理的效率。整体性治理把对信息技术的运用作为一种治理有效手段，通过对信息技术的运用来发挥政府治理的职能，推动政府治理方式朝着公开化，透明化方向发展。加强了不同参与主体之间的协作沟通，使得危机解决过程更加流畅，从而为公众提供便捷无缝隙的高效率服务。

整体性治理视角下处理我国跨域公共危机治理碎片化问题的方法

加强对公共价值以及利益的认定

不同地区政府的各个行政部门、行政层级对公共危机治理的政策价值认定不同，治理所取得的效果也不一样。就其根本还是因为政府各部门之间缺乏公共利益和公共责任意识，所以要在整体性治理的视角下，强化公共价值和理念。首先，要提高公共利益意识。我国奉行“维稳压倒一切”的理念，政府通过运动化管理以及组织化调控来解决公共危机，追求社会安定团结。这种方法在短期内有一定的可行性，但是从长远角度来看并不能从根本上解决问题。因此，政府在公共危机治理上应该树立共同的利益目标“公共利益”。以人民群众为本，加强人民群众的满足感，加大对基础设施的建设，改善人民的生活水平，从而使得社会能够和谐稳定的发展，从根源上杜绝公共危机的发生。其次，要提高公共责任意识。公共危机治理的主体在治理公共危机时要有整体责任感，能够从全局来考虑问题，打破部门，层级的狭隘限制，各部门之间要有团结协作的精神，不能在遇到问题是推卸责任，互相踢皮球，要形成以协作为目标的治理体系。

构建协同合作的公共危机治理体制

公共危机治理碎片化的主要原因是由于官僚化的政府治理以分割管理为基础，从而导致各部门不能统筹管理，各部门之间缺乏合作意识，而整体性治理理论就是将政府各部门紧密结合起来，加强组织之间的相互合作，使得危机治理能够更加迅速便捷的得到解决。因此，在整体性治理视角下，构建以协同为特征的组织机制是解决公共危机治理碎片化有效途径。首先，整合政府部门职能，构建统一的公共危机治理网络平台，将公共危机治理整体化，改变政府各部门利益分化，责任推诿、职责不清的弊端，使得各部门能够互相合作，统一管理。第二，建立资源信息共享平台，使得危机治理各部门能够及时获得相关部门的有效信息，及时对相关部门提供帮助。同时各部门能够定期的进行沟通交流，以此来保证对危机信息的及时共享，以便及时发现问题最新情况制定适合其特点的危机治理方案。

构建多元主体共同参与的治理网络

整体性治理要求政府、社会组织、私营机构以及公民都参与其中，主张社会各团体都能在面对公共危机时献计献策，主动参与解决。倡导建立政府、社会组织、私营部门以及公众多元参与的治理网络。一方面，治理网络的形成能够提供充足的信息来源，使危机治理各主体能够资源共享，信息互换，优化政府单一治理模式的不全面性。另一方面，治理主体多元化能够形成监督机制，加强对政府公务执行的监督，从而强化政府的公众意识以及政府部门的公众责任感，使得政府能够成为人民依赖信任的好政府。

加强对信息技术的综合运用

现代信息技术的发展不仅提高了人们的生活水平，更是渗透了我们生活的方方面面，同时信息技术的发展也给公共危机治理带来了可靠的保障。一方面，要不断深入探究网络信息技术的发展及其研究领域，为公共危机治理提供保障。另一方面，要加强各部门对网络信息技术运用的意识，增强各部门成员网络技术的专业知识，运用网络技术来解决日常问题的能力，使得网络技术贯穿于日常的公共危机解决进程中。同时加强政府各内部部门之间的信息共享，形成统一的公共危机治理信息平台。建立公共服务网络大力推行电子政务，提高公民参政议政的主动性，加强政府内部工作人员对网络信息技术运用的主动性，提高我国公共服务的质量和水平。加强公众对政府的满意度、信任度。

结语

整体性治理理论是我国建设和谐社会，实现中华名族伟大复兴的重要保障，同时也是解决碎片化治理的弊端的有效措施，现如今，随着社会政治、经济、文化的全面发展，公共危机发生的频率以及概率都有着不断上升的趋势，整体性治理理论不仅能有效解决公共危机，更能够提高广大人民群众的满足感和幸福感，让每一位群众都能享受到政府努力的优秀成果，让人民群众更加信任依赖我们的国家政府。

本文对当前我国公共危机治理碎片化的现象提出思考，将西方的整体性治理理论结合我国现状，提出适合我国公共危机治理的方法。虽然在整个研究中获得了一些进展，但由于本人的理论水平以及科研能力还有待提高，在整个研究中还有许多需要提升的部分，在今后的时间里，还需要对相关问题进行深入探究。

参考文献

张玉磊.整体性治理：当前我国公共危机治理的模式选择[J].中共浙江省委党校学报,2013(8).Perri Six:Towards Holistic Governmance:The New Rrform Agenda.New York:Palgrave,2002.彭锦鹏.全观型治理:理论与制度化策略[J].政治科学论丛（中国台湾），2005（23）.

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