论文总字数：9407字

摘 要

我国公共政策制定整体改革是向着公众参与、专家论证、政府决策相结合进行的。在公众参与的基础上充分挖掘专家资源，实现公共政策制定的科学化、民主化。专家功能有不可忽视的作用，但是受一些主客观因素的影响导致专家参与作用未能得到充分有效地发挥。本文针对其中专家自身及环境等主要影响因素进行研究，并提出了消除其消极影响的措施，以实现专家参与公共政策制定功能的科学、有效发挥。

关键词：公共政策；专家参与；专家功能

The research on experts participate in public policy-making .

Cheng Cui-song

(School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University , Huai’an, Jiangsu, 223300)

Abstract: Combining public participation, expert argumentation with government decision-making is the basic direction of our public policy reform. Fully excavate the expert resources based on public participation, to realize public policy-making scientific and democratic. Expert function plays an important role but influenced by some subjective and objective factors that lead public participation effect failed to play fully and efficiently. This paper focused on the main influence factors and put forward some measures to eliminate the negative impact. In order to realize the experts participate in public policy-making plays scientifically and efficiently.

 

Key words: public policy; expert participation; The expert function

政策的科学化、合理化是目前世界各国政府制定公共政策所关注的基本方向。“政策制定主体引入公众参与, 特别是专家参与, 将政策制定过程中谋与断分开,是政府政策制定走向科学和民主的重要标志。”^[1] 在我国的政策制定过程中, 向来有个传统就是让专家学者参与到政策制定中来。近些年来我国政府制定政策在越来越多的领域都运用着这一传统。对政策制定过程中专家参与的作用、优缺点进行认真总结, 完善专家参与公共政策制定制度, 使公共政策制定更加民主化、合理化、科学化。

一、专家参与在公共政策制定中的作用

专家能够参与公共政策的制定是在于其具备优越的学科知识与先进的理论思想，所以专家参与公共政策制定的功能有下面几点。

（一）“政策制定正当化功能”^[2]

专家参与公共政策制定首先和主要的条件是具有对相关政策问题的专业性知识，正当化是公共政策制定当然的必备品格。专业的知识为政策方案的技术性、理论性问题提供支持。而事实上,当代社会中专业化政策问题复杂交错，以现象论观点为出发点，拒绝通过理性把握感觉材料的政策制定方法占据上风。所以各种制定主体日益倾向于凭借技术理性、专业能力来制定政策。在公共政策领域主要表现为对行政部门的专业知识、技术理性抱以较大的信任，由此可以在公共政策制定过程中导入专家的知识、经验、科学方法等，最终实现专家的科学理性与决策者的管理理性有机结合。从而达到政策制定进一步优化的效果，确保专家参与公共政策制定的正当性。这也符合专家制定公共政策的正当性与合理性可以因其专业知识、科学方法和经验支撑而证实这一公共政策理念的推行。在我国行政中心为主的这一现状之下，专家参与政策制定对于促成专家功能的正当化意义尤为重要。

（二）民主控制权功能

权力的过于集中决定了必须对其行使权利的起始端予以监控。否则，权利就有被利益集团滥用的危险。尤其是公共政策制定方面显得更加迫切。在政策制定中专家参与制定各环节，有助于将专家所涉及到的专业看法和科学认知融入进制定规则里面，防止行政机关滥用决策权，避免政策制定的随意性。专家参与的本质是为政策制定权的行使添加了一道程序控制机制，形成专家与制定决策主体之间的沟通，用科学理性阻止行政垄断，从而使专家参与对行政制定主体具有民主控制权的功能。当然，要确实完善能够体现民情、民愿、民智的政策制定机制，推进政策制定的科学化、合理化、民主化。政府各级机关及其相关部门都要完善社情民意反映制度，反映实际状况的同时也为专家提供了参考意见。改善专家咨询制度，实行政策之后的论证制度和追责制度，防止政策制定太过随意。

（三）利益平衡功能

现代民主法制社会面临的一个基本事实就是利益与价值的多元化。公共政策制定的主要目的就是尽量协调各方利益、平衡不同价值之间的冲突。公共政策制定的有效性很大程度上取决于不同诉求的利益主体的有效参与程度，取决于政策制定过程中是否存在合理的民主对话条件和氛围，专家参与公共政策制定一定程度上可以发挥桥梁和纽带的作用。专家参与政策制定，就其角色而言，不仅是具有专业知识和科学理性的学者，同时，他们也是社会公众的一份子，代表着社会民众的利益。在政策制定中，作为学者更作为一名普通公民，专家对于专业技术知识以外的问题也可以根据自己的社会经验发表意见、给予判断。如果完全由政府部门单方面制定，基于专业知识的缺乏、政府工作内部的压力、个人偏好以及一刀切决策等行为因素，政策制定利益相关各方并不能积极有效地沟通和协调。作为社会大众的一员，专家参与政策制定必然会促进政策在分配社会公共利益、集合民愿和维护民意的过程中实现政府权力与公共利益和公民权利的平衡。

（四）风险防御功能

公共政策制定活动的过程是主客观相统一，它受到主客观方面多种因素的影响。在政策制定过程中，不仅有机制不完善、政策信息表达不充分等客观方面的因素而且有政策制定者自身的能力、价值观念、个人偏好等主观因素的局限，从而使公共政策制定面临诸多阻力和风险，往往导致政策制定结果不能达到预期目的甚至会偏离公共利益。专家参与公共政策制定能成为共识正是因为其能够在防范政策制定风险、化解政策争议上起到化学作用，让专家参与到政策制定的制度设计中去，正是为不同的主体、不同客体进行民主交流提供了一个场所。民主政治下的政策制定必然是一个利益角逐与协调的过程，将专家的专业知识的介入到有争议的政策中去，是有效化解各方矛盾的共识性方案，专家也更加会以一个政策制定受众增加对公共政策的期待。从而将政策制定的模式达成一种体现民主精神的共识。这种建立在专家由参与到关切自我基础上的政策制定一定程度上体现了参与机制的正当性。提升了政策制定的社会认同感。从而在最终决策及其实施的过程中必然会减少一些潜在的矛盾与冲突。

二、公共政策制定中专家参与存在的问题

（一）专家具有经济人特性

经济人这一人性假设最早是由英国古典经济学家亚当斯密针对市场主体提出的。“所谓经济人就是指作为一个人，无论他处在什么地位，其人的本性都是以追求个人利益，使个人的满足程度最大化为基本的动机。”^[3]经济人的假设与中国传统的儒家文化相背, 建立在性本善这一道德基础之上的政治理论开始受到质疑。尤其是在市场经济的当下,越来越多的学者带上了经济人的面具，其在参与公共政策制定过程中也不排除会存在某些追求个人利益的行为。而现实中专家学者出于自身利益的考虑做出有违客观实际和科学道德的论证行为也不在少数，这便正是反映专家经济人特性的现实。但需要说明的是,专家具有经济人特性并不能说明专家学者永远无法代表公共利益, 同样的经济人的假设并没有对专家参与公共政策制定的作用彻底地否认。因为马斯洛的需要层次理论,指出人们的追求金钱的行为只是在最起始的阶段，专家自然也想要在自己的领域有所斩获，以实现自我精神需要和自我发展。事实也证明，在政策制定参与过程中不为金钱所惑、恪守职业道德、敢于说实话的专家学者也大有人在。但是就 “专家失灵”而言，专家的经济人特性的确还是不容忽视。

（二）专家为利益集团所绑架

专家被一些利益集团所绑架是专家参与政策制定功能实现目前所面临的又一大问题，政策制定过程本是一个社会资源重新分配与社会利益相互协调的过程，制定过程引入专家论证的主要目的在于实现社会各方利益主体的利益体现与公正分配。然而，从实践来看，对于政策制定所涉及的各方利益主体而言，能否获得有利的政策制定结果，往往取决于各自对制定者的左右能力。因而一些拥有较高组织化程度的利益集团为了获得有利于自己的政策结果，凭借其地位优势利用各种手段对参与政策制定的专家施加影响。参与政策制定的专家学者往往成为他们绑架的对象，这样致使参与政策制定的专家在体现角色价值时发生了严重错位，背离了专家参与政策制定的角色期待。由一个本应为决策者提供专业知识支持的角色变成一个被利益集团指挥的角色。

（三）专家参与存在其固有的局限性

首先, 邀请专家学者参与公共政策制定的大部分都来自科研院所或高等学校，他们往往注重的基本理论问题。所以专家支持的优势体现在理念先进、理论完善，而同时也存在着操作实践性偏弱、对于现实状况和民众利益考察不足等弊端。

其次, 专家个体在知识结构上专注于自己所研究的一面、非本专业方面的知识有限、加之观点建立于个人偏好等不足。面对同一个方案,不同专业的学者有着不同的着重方向，例如经济学家注重的是成本与收益之间的最大化，而环境学家则关注人与自然的和平共处等。在公共政策制定的参与过程中, 专家或多或少的都会在政策制定的某一方面偏向自己所熟知的领域和观点，这并不表示说这是专家的不够全面，反而是专家希望在自己所擅长的一角提供自己最成熟的观点。在这一问题上并没有得到一些政府的足够重视，在被邀请专家学者参与公共政策制定的活动时不能太过单一,这在目前经济社会发展中在人与自然方面的不和谐是最好的体现，所以充分考虑多方面的设计因素，才能避免不必要的偏差。

最后专家对于信息掌握的不充分。因为现行体制下, 是政府机关提供机会让专家学者参与到政策制定中来的, 一是政府部门由于自身专业技术所限对信息的收集不一定做到完备, 另外有时政府部门会出于各种考虑而隐瞒部分信息,或对关键信息进行有意识的修改之后再将其交给专家。专家参与制定很大一部分受此已有条件的影响和制约。不夸张的说在某些时候失真的信息甚至会导致专家制定的政策严重偏远于原先既定的方向。

（四）专家参与被参与者荣誉化

专家参与公共政策制定的必要性源于制定方案的不确定性与制定者相关知识的有限性的矛盾，一方面，政策制定方案的科学性与有效性取决于决策者对影响制定效果的各项不确定因素的全面掌握程度。另一方面，政策制定者的政策制定知识却具有有限性，为了克服政策制定者知识的有限性，发挥专家的专业特长弥补政策制定主体的专业缺陷，减少风险。在公共政策制定中，尤其是在科技决策领域，引入专家参与机制显得尤为必要。然而，在实践中，专家往往将这种参与看成是一种荣誉。看成一种获取学术或政治资本的机会。并没有认识到作为参与者应尽的学术和社会责任。或者虽认识到但没有认真对待这种责任。致使在政策制定过程中专家成为领导意志的代言人。

（五）传统文化的负面作用

专家与政策制定决策者的关系模式类似于委托人与代理人之间的关系。即专家接受政府机关的委托对有关政策问题进行论证。这样的关系使政府看上去更类似于一个客户，客户委托代理参与一项政策的制定，为客户提供专业知识支持，客户的意愿在很大程度上会左右代理人的行为，如果单从委托与代理的模式来看，合乎情理，就如同西方发达国家的咨询机构一样, 进行研究分析并为此提供比较客观、公平的咨询和服务给委托人。

然而, 由于我国的国情，自计划经济起形成了高度集权的行政文化，长官意志的存在，使得行政决策文化出现了偏向个人喜好、个人权威和封闭决策的文化。而现如今这些文化依然在现行的行政队伍中根深蒂固。所以说这种委托代理关系模式建立在中国特有的国情之上则极可能导致专家参与结果的偏移。如此便显而易见,缺乏制度的单纯文化氛围, 专家在公共政策参与中就只能扮演配角, 专家作用就不会得到充分的体现。

三、改善公共政策制定中专家参与效果的对策建议

实践中专家具有经纪人特性、专家为利益集团所绑架、专家参与被形式化、荣誉化以及其个人因素都有其内在原因。

一个很重要的原因在于专家独立性的缺失制约着专家参与公共政策制定，从目前现状来看，这一掣肘与我国特有的政治体制不无关系，不管是体制内还是体制外的都受到政治这股力量的左右，目前大多数参与的专家学者多是体制内的，而体制内就要受到地方行政与长官意志的驱使，以至于专家参与、专家论证就成了一种形式和摆设，走走过场，甚至因为是在体制内的制约和压力反而将政策制定的意义抛向一边，成为利益既得者的“左膀右臂”。而体制外的专家就会逃脱这一命运吗？答案当然是不会，因为专家的受邀参与是来自顶层设计的人，也就是行政机关人员，他们有主动的选择权，专家只有被动的接收邀请，而一些专家为了通过参与政策制定，过分荣誉这一参与行为或者以此作为自己成为学科带头人的基石为利益出发点，违背了自身背负的科学道德素养去做一些违背大众意愿的决策也不在少数，所以即使是来自体制外的专家也很难发表自己真正的真实意见。因此又引出另一个重要的原因，即缺乏刚性的政策制定规程以及风险责任机制。专家参与政策制定过程的最终实现需要一套科学化、民主化的机制确保政策制定有依据的执行，以及相应的法律责任等方面具体的制度约束。但是，在实践中仍然缺乏刚性的政策制定规程以及风险责任制机制约束，这样就使得专家参与缺乏责任心并伴随着随意性。涉及到具体的政策制定活动时，是否需要专家参与，由怎样的专家参与，以怎样的形式参与等完全取决于政府机关的主观意志。这是一些违背客观事实、违背社会意志的政策粉墨登场的条件，也使得专家参与的这个过程成为了一个形式和仪式。

因此，加强顶层设计，完善相关政策制度至关重要，从而实现由运动式参与向制度性参与转变，实现由专家刚性参与模式向韧性参与模式转变，实现专家由单一参与向综合参与转变。

（一）健全专家遴选制度

“事实上通过现行遴选制度选出的专家配备很不理想，表现在以下几个方面：专家的资质参差不齐；专家的专业结构不合理；专家的独立性大打折扣。”^[4]建立健全专家遴选制度重要性在于，它能确保专家的独立性。独立性则是专家功能的有效实现的坚实基础，首先，专家选择方式，专家选择制度，专家的个人修养和专业知识对政策论证效果起着至关重要的作用，为了避免主观决定，人为操控，专家的选择应从专业技能出发随机抽取。但也不能仅局限于经济学家、管理学家的参与, 应当更多地考虑自然科学家以及社会学家、公共政策专家、心理学家、生态专家、历史学家等更多人文学者的参与, 以改善政策制定因单一学科偏好而导致的不协调。其次，专家选择的要求，建立专家资源库变得尤其重要，各级政府部门应结合经济社会发展的实际需要利用大数据库组建专家库，在品德上专家必须要有坚定的政治立场、公平诚信的信念、较强的责任心。在学术上，专家必须在各自专业领域具有较高的学术见地和影响力，并且专家库应定期进行更新，建立专家优进劣汰的制度。最后，鼓励专家动态参与。现代的重大公共政策指定都需要将政治、经济、文化以及自然生态等各方面因素考虑进去。因此一项政策得以制定需要专家以及政府机关还有民众的集体参与才能有效完成，而政策在实施阶段可能会因为当初制定政策时的偏颇，或者随着各项问题的复杂性，环境的变化而变化，这就向政策制定参与的专家学者提出了动态参与要求，目前专家对公共政策制定的参与更多的是在制定截止后变结束了。所以专家的参与不能只停留在制定政策的起始端, 其实更应该在体现政策的运行环节。专家学者对政策执行过程中出现的各种新状况应不断地在结合实际再次论证以提出好的建议来帮助政策制定主体及时调整实施方案, 从而对提高公共政策质量也反哺于科学理论实践具有重要意义。

（二）建立重大政策强制论证制度和不当政策制定行政问责制

“实现公共政策制定与专家“结构平衡”的核心机制是从知识和利益双重角度来设计的。”^[5]并不是所有的政策都需要专家参与，过多的专家参与不仅不能发挥专家参与政策制定机制功能，反而会导致专家参与的过程成为一种形式并且浪费行政资源，甚至会成为政策执行过程中推卸责任的托词。在政策制定中引入专家参与机制的主要目的在于发挥专家的技术专长以弥补政策制定主体的专业缺陷，从而保障政策制定的科学化。所以只有在那些政策制定主体不借助专家的专业性不足以确保政策制定科学化的政策事项时才有引入专家参与的必要。明确专家参与公共政策制定的事项范围是实现专家参与政策制定功能的基本前提。目前并没有在政策制定专家参与的规范化方面，在政策制定程序法方面，对专家参与的组织实施，专家的权利义务，法律责任等作出统一规定。由此同时，实现专家参与政策制定的制度功能还必须建立不当政策制定行政问责制，涉及到具体的政策制定活动时，是否需要专家参与，由怎样的专家参与，以怎样的形式参与等完全取决于政府机关的主观意志。专家参与机制的本身的实质意义就在于充分发挥专家理性的作用，为政策制定的科学化、民主化、合理化提供智力支持。政策制定只是一系列措施的开端，而政策从制定到实施再到发展是一个延续的整体，所以专家的参与不仅仅只局限于政策制定一端，对整个过程的跟踪也尤其的关键。这就需要建立一套政策制定失误责任追究制度，根据政策制定的后续发展所造成的损失和社会影响的程度，规定政策制定机关及其领导干部的法律责任，一旦政策制定不当依法予以追究。这样便可以从源头上增强政策制定机关及其领导干部科学制定、民主制定的责任感。减少干预专家论证的多余因素，从而有法可追，有序可循。

（三）扩大公共政策制定的民主参与

“在大多数情况下，公民参与的动力通常来自于获取公民接受政策的需求，公民的接受是政策制定成功的先决条件。”^[6]在现实生活中, 专家虽然也代表了民意，但目前他们毕竟更偏重于学术理论研究方面，也有一些先进的理论并不能融入与当先的社会现状，在认识专家参与政策制定的积极效益的同时也要考虑到可能存在的缺陷。如常州市的垃圾焚烧项目，这是一个能解决城市一个区的全年垃圾处理能力的项目，结合了专家以及环境检测部门的检测过关且行政审批手续都齐全的工程，最终因为没有得到公众的认可而被叫停，这就要求行政决策主体在践行专家参与政策制定的同时不断扩大政策制定的民主参与,这样才能将各方面的声音都统一在一起，将各方的利益都考虑进来,把公共政策制定的不足尽可能降到最低，更确切的说，应该在民主参与的基础上引入专家参与，是以专家的专业知识和技能来反应平民百姓利益诉求的互补的关系，从而是在发挥专家职能的基础上对民众的进一步关切和对专家的反监督。

（四）利用现代技术搭建专家参与信息支持平台

专家作用的有效发挥需要信息的有效掌握这一内在要求。借助现代网络信息技术平台, 构建一个政策信息公开共享的生态圈，通过将相关信息进行整理、集合于网络平台，可以为专家提供获得比较全面的信息,也为专家参与政策制定中与行政决策主体进行更为方便的交流提供了可能和平台。因此大力推行电子政务, 由政府机构应用现代信息和通信技术,向全社会公开重大政策的全方位信息。让政策的每一个棱角就展现在公众面前，让更多的公众参与进来，对专家的决策分析也会起到催化作用。值得注意的是，在建立信息交互平台的一系列过程中，对于在公共政策制定过程中故意漏报相关重要信息的情况,更应当建立起直接负责人员和信息维护人员的追责制度, 以尽可能减少信息不对称所导致的“专家失灵”。

（五）大力弘扬学术道德, 加强学术规范与专家参与的激励机制相结合

知识分子是社会发展前进的基石，应该体现社会的良知，是当今经济社会发展的中流砥柱。但是“专家失灵”让我们留意到一些客观存在的事实就是仍然存在一些缺乏责任意识，缺乏道德观念的学者。所以需要我们营造一个公平公正的学术氛围，提倡独立严谨的学术态度，弘扬中华名族传统的道德规范，促使专家在更公平的环境中以专业学术为主，摈弃社会环境造成的不该有的虚荣心理，来恪尽职守，弘扬学术道德。

此外积极构建专家参与的激励机制，在目前的社会前景下，宣扬专家个体的自我约束还需要时间来磨砺。而且长久的坚持并不是所有人都能坚持的。政府可以设立公共政策专家论证专项基金，以奖励那些对公共政策有贡献的专家学者,为之提供开阔其视野和广泛交流学习的机会。激励机制是政府部门应该注重运用的一项管理方法，从而对克服专家经纪人特性，提高专家行为积极性方面进行一次主动性的尝试。

参考文献：

[1] 石亚洲.论民族政策制定专家参与制度的完善——以扶持人口较少民族发展政策为例[J].中央民族大学学报，2007（3）.

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