论文总字数：11176字

摘 要

：服务型政府建设是一项长期而艰巨的任务，特别是进入21世纪的今天，网络的发展为服务型政府建设提供了新的手段与途径，具有多方面的意义，同时也提出了更大的挑战。网络发展为服务型政府建设提供了新机遇，公民参政议政的渠道得到拓宽，政府的运行机制更趋于透明，能更好更快实现向现代服务型政府转变。但总体来看，“官本位”的思想根深蒂固，公民的参政素养不高和无序网络问政的存在，造成了服务型政府的建设诸多困境。如何利用网络平台有效地突破服务型政府的困境，对于政府来说是一个需要长期探索研究的过程。

关键词：网络治理； 公民 ；服务型政府

Dilemma and Breakthrough of Service-oriented Government from the Perspective of Network Governance.

Miao Jun-hua

（School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University, Huai’an Jiangsu, 223300）

Abstract : Service government construction is a long-term and arduous task, especially in the 21st century today, the development of Internet provides a new method for service-oriented government construction and possesses many aspects of significance. At the same time, it proposes a bigger challenge. The development of Network provides a new opportunity for the service-oriented government construction, expands citizens" political participation channels, makes the operating mechanism of the government tend to be more transparent. .But overall, the bureaucratic thinking entrenched ,citizens" political quality is not high and the order to participate in political life is disordered. So, many difficulties about the construction of the service-types government were caused .It’s a long-term process of exploring study for government to effectively break through the dilemma for the government through network.

Key Words: Network governance; Citizens; Service government

服务型政府强调关注民生，是相对于管制型政府和管理型政府而提出的一种全新的政府管理模式，是全心全意为民服务的政府。服务型政府，以民生为本、以社会为本、以权利为本，将人民大众的利益作为行动的出发点与导向。

一、网络为服务型政府建设提供了新的发展机遇

21世纪是网络高速发展的时代，人们生活的方方面面都与网络息息相关，网络对人们衣食住行，尤其是参政议政、表达利益诉求、表达民意方面的影响十分深刻，在政治领域，网络的影响力不容小觑，服务型政府建设得到更好的发展。

1. 公民参政议政的渠道和途径得到进一步拓宽

传统模式下的公民政治参与途径存在许多限制，公民的利益表达方式单一且不通畅，导致公民参与政治生活的积极性不高。随着互联网的快速发展，人们的言论空间得到极大的拓展。网络成为公民发表意见和建议的重要平台，公民通过网络行使自己的民主权利，网络问政日益成为一种有效参政议政方式。参政议政渠道的多样化，极大地提高了公民参与政治生活的积极性。由此，公民作为国家的主人翁，能有效地参与到社会事务的管理中，行使国家赋予的各种权利。据此，有学者认为：“网络为分散的人民群众提供了意见表达新的更为便捷的渠道。”^[1]

借助互联网问政，正是国家民主政治不断进步、民主形式日益多样化的新表现。正如国务院新闻办所表示的：互联网已经成为民众自由表达诉求、参政议政的重要途径，是极其重要的话语平台。通过网络平台，公民政治参与的形式得到进一步丰富，参政议政的效率得到极大提高。而政府也可以通过门户网站及时发布各种政务信息，将政府的行为置于公众的监督之下，使得政府的决策更加科学民主。由于公民的民主权利得到有效行使，政府和公民间交流沟通加深，有利于政府的权威和公信力建设。

（二）政府运行机制趋于公开透明，信息公开正在普及

网络问政的出现，一方面便于政府及时收集公民的偏好信息并提供针对性的政策措施，另一方面也使公民更多地了解政务信息，积极参与到相关的政治管理中来。根据网络论坛和微博的数据显示，网民的参政议政正发挥着强大的作用，对政府信息公开的监督来说至关重要，推动着地方政府的信息公开透明化。

政府信息公开普及的实现，网络问政起着十分关键作用。公民通过电子平台对政府做出的决策进行监督，不仅可以不合理的决策得到及时的纠正，还进一步维护社会公平和正义，增强了政府决策的透明度，促进进一步完善服务型政府。坚持信息公开、透明是服务型政府建设的重要原则。为了加快政府信息普及，越来越多的政府网站上设有明确具体的“申请公开政务信息”这一办事流程，甚至有的还专门设立了政府信息公开这一栏。通过网络这一新型的参政途径，公众参与越来越热情，参与度也越来越高。在公众的监督下，政府及时向公众公开政务信息，将政府的运作置于阳光之下，从而使政府的服务质量得到了极大的改善。政府信息公开的普及，可以让人民群众的参与权、决策权和监督权更好实现，从而促使政府更好更快实现从传统管制型政府向现代服务型政府转变。

（三）推进民主体制建设，加快政府职能的定位和转变

服务型政府在提供公共服务的过程中，必须遵循“服务”的精神理念，“要始终以被服务者即公众为中心，尽量使公众满意，达到服务价值层面内涵中所要求的惬意性。”^[2]网络为公民参政议政提供了新的渠道，对政府的服务行政更为关注。随着网络的发展，政府在网络上设置“市长信箱”、“政务访谈”、“市民论坛”、“调查问卷”等，通过这些方式收集民意，从而作出更为科学、更为准确的决策。同样，公民也可以通过以上方式和政府进行交流，积极建言献策这种双向互动沟通模式既有利于负责任政府形象的塑造也有利于公民的知情权保障，同时促进公民利益表达机制的成熟。政府要在与民众沟通协商的情况下决定政策决议，充分尊重民意，这样的民主体制才是大众所期望的。公民通过在线咨询、网上投票、政务互动等形式，督促政府办实事办好事，提高政府的行政效率，促进了行政体制从封闭型向开放型体制转变，从而推进民主体制建设。

一直以来，政府的职能定位不够准确，不是管得太宽就是管得太窄。从政府管得过宽看，政府什么都想管，可什么也管不好。因此，党中央、国务院提出坚决打好政府职能转变攻坚战，做出加快转变政府职能、深化行政体制改革的重要决策。在十八届三中全会议上，党中央提出要加快转变政府职能，这对全面深化改革是至关重要的。通过网络问政，民众的参政能力得到了提高，政府可以将自身管不好的事务交由社会自主管理。政府要转变职能，就要将重心放到提供公共服务和改善社会管理上来，切实改善和加强宏观管理。只有这样，才能打造高效的服务型政府。

（四）有利于推动社会主义和谐社会的建设

我国现阶段正处于社会主义初级阶段，各方面条件尚不完全具备，许多潜在的因素易于激化社会上的各种矛盾，从而影响社会主义和谐社会的建设。而社会主体间的矛盾是当前存在的主要问题，其中最为核心的问题是政府与其他社会主体间的矛盾。政府与其他社会主体间矛盾的解决主要依靠以人为本的服务型政府的建设和完善。政府门户网站、在线咨询、互动参与平台等举措紧密了政府与公民间的关系，公众对政府举措有了更深刻的理解，使得政府和公众间达成共识，政府在提供这些服务过程中产生的矛盾和阻力会大大减少。政府和公众间的关系得以缓和，公众对政府的信任感加强，这无疑为社会发展注入了一剂安定剂，推动了社会主义和谐社会的建设。

实现民主形式的多样化，保证好选举、决策、管理、监督每一过程公平地进行，为人民更好地行使民主权利创造最佳条件，是社会主义和谐社会建设必不可少的环节。随着网络技术的快速发展，公民参政议政的渠道更为多样化，管理社会事务的能力有所提高，为服务型政府建设提供了坚实的群众基础。人民当家做主的意识加强，就会对社会公平和正义更加关注，从而为社会和谐稳定贡献自己的一份力量。从这个层面上讲，构建社会主义和谐社会与建立服务型政府的目的是一致的，都是为了促进社会的公平正义，改善人民的生活质量。因而服务型政府的建设对社会主义和谐社会的建设必定会起到推进作用。

二、网络治理视角下服务型政府的困境

目前，我国网络治理形式下的服务型政府取得了一定成效，为公民参政议政提供了更为畅通的渠道，但总体来看，服务型政府的建设还是存在诸多困境。这些困境主要表现在以下几个方面：

（一）服务型政府建设的服务行政理念还未真正形成

在当今中国，“网络治理主要指一种全新的通过公私部门合作，非营利组织、盈利公司等广泛参与提供公共服务的治理模式。”^[3]在这种模式下，公民可以通过网络这一平台进行政治参与，自由表达利益诉求，更好地行使人民当家作主的权利。近年来党中央很重视服务型政府在网络下的建设，因此在党中央的号召下，各级地方政府积极建设网络服务型政府，在网络上设置各自的政府官方网站，搭建起了公众与政府的对话平台。

相较之而言，“官方网站”和“服务大厅”比较容易建，而政府的服务理念要得以真正确立还需很长一段时间。长期以来，我国的“官本位”的思想根深蒂固，观念中政府就是管理的唯一主体，对于政府的命令百姓只有服从，不可以反抗。因此，政府的服务只是形式上的，缺少真正的实质。近年来发生了不少群体突发性事件，都是政府一味追求政府绩效而忽视民意引起的。最近闹得沸沸扬扬的PX项目事件对政府公信力和社会稳定造成了无法估量的损失。PX(芳烃)项目对当地政府来说有着重大的经济效益，能有效增加当地的经济收入，同时也在一定程度上改善当地群众生活质量。尽管有着诱人的经济价值，但同时危害性也是不容小觑的。PX这种化学物质对人的身体健康和当地的自然环境都有着极强的危害性，事实上这种危害程度是可以通过科学合理的途径予以降低。但是当地政府似乎并没有做好项目公关，并未在向社会发布任何消息，当地群众对这一项目毫不知情。在信息化时代，政府通过网站向社会公布这一消息是十分便捷的，但政府并没有发挥好电子政务这一平台的作用。在群众不了解的情况下，PX项目的突然实施，自然会引起民怨，这在很大的程度上侵犯了公民的知情权。而且在实施此项目前，相关政府部门也并没有对当地环境和人体健康做好应有的预防和保护措施。当地政府的这种不尊重民意的行为，挑战了广大人民群众的忍耐性和触犯了社会良知的底线。这种做法归根结底是“官本位”思想的表现，一切以官的利益为重而不是民的利益，缺乏服务理念。服务型政府是一种全新的现代公共管理模式 ，这是一种从管理理念到管理方式、管理手段，从行政决策到行政执行、行政监督的全方面革新的公共管理活动。

因此，不能简单地将“官方网站”与“服务大厅”的建立与服务型政府建设等同起来。只有观念改变，才能提高政府的行政效率，服务的质量和水平也才会得到根本的改善。显然，当地政府对于PX项目在当地所造成的负面影响缺少全面的考虑，没有正确认识到群众的不满情绪的力量，这次事件对政府形象是一次严重的打击。因此，各级政府部门在实施一项政策或一个项目时，需要把群众作为根本出发点，走群众路线，在与群众切身利益密切相关的事情上要三思而后行。要真正贯彻政府行政服务理念，建立长期有效的服务机制，就要让群众广泛的参与到社会事务的管理中来，积极进行沟通协商并征求和听取群众的意见，保证广大群众的利益不受损，真正做到一切为民。

（二）公民网络参政素养和能力仍待进一步提高

随着网络技术的发展，公民参与政治生活的渠道得到极大地扩展，公民参政的热情也不断高涨。但是，公众参政的过程中仍存在许多问题，尤其是网络参与的意识与能力还有待加强。一些公众的主体意识不强，认为服务型政府仅仅是政府内部的改革问题，与自己关系不大，服务型政府建设的好坏完全是政府的责任与义务，因而缺乏主动参与的意识。即便有参与，也并不是出于参政的责任意识，而是往往是因为自身的权益受损不得不积极主动参与进去，从而维护好自身的合法权益。这种参与，只是暂时的，也具有偶然性，对于服务型政府的长期建设而言，无法起到根本性的推动作用。

尽管网络已经遍及生活的方方面面，但是仍然不乏一些不具备信息技术能力的公民，尤其是在一些经济较落后的偏远地区。这些地区由于经济落后，缺少相应的现代化设备，因而公民无法掌握现代化技术，很少有机会接触网络。这也是造成公民网络参政素养不高的重大原因。公民参政素质不高，另一方面也与政府的回应缓慢甚至不回应有很大关系。很多政府的官方网站上的新闻已经长期不更新，论坛上也鲜有消息。在这样的状态下，即使一些平时参与热情高的公民也会失去原来的积极性，不再通过用这一参政渠道去管理社会事务。

（三）无序网络问政对民主型服务型政府建设产生不良影响

虚拟的网络世界在一定程度上不仅让网民摆脱了现实的制约，而且也让网民的真实身份有了很强的隐蔽性。因而在网络治理中，相应地其政治行为也缺乏现实政治制度的制约。由于网络的虚拟性和匿名性造成网络治理过程中失去主体责任，有些网民随意地发表观点，甚至是一些恶意中伤的观点，只是把这些地方当做是发泄不满的地方，构成了表面化的民意。在此情况下，政府所获得的民意往往不能反映真实情况且带有片面性，做出的决策很有可能不利于广大人民群众利益，会带来公众对政府的不满和反抗力，公众对政府的信任减弱，不利于政府威信的树立。而一些政府对于网上信息有排斥，武断认为网上传达的信息不可靠，造成政府和网民之间的信任就会陷于恶性循环。

目前，网络中的无序和非理性行为较为突出，其中年轻一代的不理性行为居多，需要对此加以引导和规范。另外，网络还会被一些别有用心的网民用来炒作，以达到煽动其他网民的目的，意图控制舆论导向，制造虚假民意。这些伪民意会误导政府，从而导致制定出的方针政策与民众的真实需求有偏差，严重影响到政府的威信和公信力。一些不了解真相的民众容易被这些信息牵着鼻子走，对政府的行为产生不满情绪，从而引发更大的网络群体行为。在网络上一度很热的“秦火火”就是通过网络谣言煽动民意的一个典型代表。“秦火火”原名秦志晖，在北京结识“立二拆四”，两人一拍即合创立了北京尔玛公司，成为网络幕后推手，通过策划在网络上传播热点事件。他们组织网络“水军”长期在网上制造传播谣言，恶意炒作引人注意，达到他们从中谋取私利的目的。据二人称，网络炒作必须要学会“忽悠”，要让网民他们觉得自己所处的社会处处充满不公平，只有这样才能煽动网民反社会、反体制、反国家。“秦火火”在“7·23”甬温特大铁路事故发生后，在网上恶意造谣，大肆传播中国政府花2亿元巨额赔偿外籍旅客的谣言，仅两小时的时间这条微博的转载量就有上万条，民众怨声载道，使政府的后期处理陷入消极被动。此类谣言恶意中伤政府，煽动群众对政府的不满情绪，极大地影响到了公众对政府、社会和民主制度的信任，造成严重的社会秩序混乱，一定程度上限制了经济的发展。

如今是一个互联网的时代，没有一个国家可以排除在外，网络全球化随之而来。随着互联网发展的步伐加快，网络的不规范性问题也日益突出。网络不再仅仅是社会组织和个人用来宣传理论和思想的阵地，越来越多的政治团体和组织将网络视为抨击对手的有力手段。因而，一些敌对势力利用网络传播速度快、范围广的特点不断散播一些虚假性消息，编造对政府不利的政治谣言，企图破坏社会安定、动摇民心，造成社会秩序紊乱。

（四）服务型政府的门户网站建设亟待深入挖掘

网络作为服务型政府建设的新渠道和平台，促进了政府体制从传统封闭的管制型迈向公众广泛参与的民主型，正发挥着越来越重要的作用。从公众广泛参与的角度来看，政府门户网站上所发布的众多信息和政策措施，在一定程度上可以反映服务型政府的电子政务建设所取得的成效。因而，服务型政府建设的优劣程度与门户网站的建设水平密切相关。从另一个角度来说，门户网站建设得越完善，服务型政府建设得也就越彻底。

虽然我国政府门户网站的建设已经取得了一定的成果，但是由于我国各地社会经济发展层次不齐的现状，导致电子政务建设的过程中遇到相当多的难题。近些年，在政府的广泛宣传下，公众对网络问政这一方式有了一定的认知，但是仍然不够详细全面，在其性质、特点、方式上定位不明确。目前我国的电子政务发展存在许多问题，缺乏长期的规划和统一的标准，发展的水平和层次也参差不齐。由此可见，我国现有电子政务的发展水平有待提高和完善，其各项指标与服务型政府的要求还有很大差距，政府的门户网站的建设还需要不断地深入挖掘。

三、网络治理视角下服务型政府困境的有效突破

（一）政府应该树立正确的行政服务理念

服务型政府的服务内涵主要体现在理念、制度和行为三个层面上。单从理念层面看，“服务型政府应以‘服务于民’为价值取向，围绕公共利益开展活动”^[4]。其中服务理念是服务型政府建设最重要的、最核心的行政观念。服务型政府是一切以社会利益为目标，以社会公众的基本需求为出发点的政府，其执政理念是全心全意为人民服务，实施惠民政策。公民广泛参与社会事务管理不仅提高了政府部门的行政效率，而且促使政府行政权力逐步向地方转移和下放，使得公民的民主权利得到进一步实现。

长期以来，政府就一直沿用专制独裁的治理理念，认为政府是社会管理的主宰者，观念中一直是官贵民贱，因而在短时间内难以接受普通民众在社会事务的管理时与自己地位平等。可随着民主化的深入，传统的政府单一管理模式已经逐渐不能适应社会的发展，遇到了许多棘手的问题。要解决这些问题，政府必须要下定决心改革，首先要做的就是树立正确的行政服务理念。

要建设出人民满意的服务型政府，政府的治理理念必须转变。过去管制型的政府，不利于政府的主动性、积极性和创造性的提高，也无法有效改善政府的管理效能。因而以民生为导向的政府必须树立以人为本、为人民服务的行政理念，引导公众积极参与政治管理，扩大公众参与度。政府应培养服务精神和公仆精神，积极营造“民生至上，服务优先”的管理氛围，并在政府的管理模式和职能定位及其工作方式等行政行为的全部环节和过程之中渗透这种为民服务的理念，增强地方政府提供公共服务的能力，以最终维护和实现公民的公共意志和利益。

（二）大力提高公民网上参政议政的能力和素质

由于各地区的经济和社会发展不平衡，各地公民的网络信息技术水平也参差不齐。一些经济较落后的地区，信息基础设施和信息资源极其匮乏，公民也对于信息技术知识缺乏了解。因此，对于这些地区的公民，网络问政这一渠道缺乏实质意义。尤其对于中老年人来说，网络还是比较陌生，不贴近他们的生活，通过网络这一途径问政显然行不通。要想切实提高这些地区公民的信息技术水平，必须通过信息化的平台，在网络技术的环境下，接受与经济发达地区同样的优质教育资源。在一些偏远地区，政府投入资金建设信息基础设施，为这些地区的人民学习信息技术提供物质条件。

在公民网上参政情况来看，公民主动参与的意识有待加强。很多情况下，即便有了参与，也更多地是为了维护好自身的合法权益。而超脱自身利益进行政治参与的公民相对较少，很少有出于关怀弱势群体、抨击政治丑恶现象而网上问政的公民。从网络政治参与的心理机制来看，通过网络进行学习、交流、互动，容易强化网民的政治心理，最终形成“群体极化”现象。群体极化是指群体在一开始就有某种偏向，在交流沟通后，人们的行为更具偏向性，从而形成一种极端的观点，正如凯斯.桑斯坦指出:“在网络和新的传播技术的领域里，志同道合的团体会彼此进行沟通讨论，到最后他们的想法和原先一样，只是形式上变得更极端了。”^[5]网络“群体极化”现象蕴含着不安定的因子，会影响到社会稳定。这种心理容易被一些别有用心的网民利用，这些别有用心的网民在网络上散布一些虚假消息，形成虚假民意，引起公众对政府的不满，严重损害政府的形象。一些不明真相的网民容易被这些信息误导，问责政府，不利于社会主义和谐社会的建设。另外，网络中的无序和非理性行为在年轻的网民身上表现较为突出，他们网上参政的方式存在不合理的地方，需要及时加以引导和规范。网民在网络上表达诉求时，要保持理性持中的态度，理性地分析看待问题。作为网络空间的主体，网民应认真履行法律规定的义务，承担起自己的道德责任，提高网上参政议政的能力和素质。

（三）加强政府门户网站建设，强化政府的服务者角色

我国政府将建设服务型政府作为当前重中之重的任务，为了实现这一任务实施了进行政府体制改革、建设电子政务平台，实现政府信息化的一系列措施。随着互联网的快速发展，我国的电子政务建设也取得了不错的成绩，在推动政府职能转变和廉政建设，加强对企事业单位和公众的服务，起到了不可替代的作用。但是电子政府建设是一个动态的、缓慢的、渐进的过程，要保持与时俱进，电子政府建设正面临更高的要求和挑战。

尽管随着网络技术的普及，政府创新其服务方式，建设了政府网站“市长信箱”、“市长电话”、“市民论坛”、“调查问卷”等，使政府服务更快捷、更方便、更直接、更公平。政府机构应当及时更新政府网站，及时发布相关政策、法规及信息，让公众可以通过网络快捷、及时、准确了解政府的最新动向。

在电子政府环境下，服务型政府的行政理念可以通过网络渠道在现实世界中得以落实。一方面，政府通过网络公布最新消息，可以节约时间和开支，提高行政效率；另一方面，政府在网络上设有更有效率的办事流程，便民利民，简化了办事程序，从而强化政府在社会管理中服务者的角色。政府在门户网站所提供的信息和服务越多，民众对政府就会有更深的了解，有利于密切民众和政府的关系。因此，要完善服务型政府建设必须要加强门户网站建设，为公民和政府间架起良好的沟通桥梁。

（四）加快完善网络立法，规范网络政治参与秩序

虚拟的网络世界在一定程度上不仅让网民摆脱了现实的制约，而且也让网民的真实身份有了很强的隐蔽性。因此，摆脱了现实法律的制约，一些网民在参政议政时，随意地发表带有攻击性的观点，给社会带来不好的影响。网络参政的秩序对于电子政务发展的重要性是不容质疑的。目前，网络政治参与的无序化对政府、公民社会的发展起阻碍作用。宪法和法律是网络有序问政的根本保障，公民在网上参政议政时有法可依，有法必依。

目前，关于网络方面的立法不够成熟，应当加快网络立法，规范网络政治参与秩序。一方面，政府有关部门要保持高压严打的姿态，不放过任何网络违法事件。完善相关网络立法，加大对网络恶意造谣案件的整治力度，以法律手段给其当头一棒，严惩造谣者。另一方面，我国目前的网络安全系统在预防、处理、恢复能力方面有待加强，相应政策法规和网络发展需要不一致，对于网络突发事件的解决存在漏洞。政府结合我国网络建设的实际情况，制订了一系列的法律和政策法规，但是依然有很多问题得不到解决：第一.现有法律法规多是政策法规， 系统性和权威性不够；第二.法律法规杂乱无章，缺少协调性和一致性。第三.现行法律法规过于理论化，可行性不强。因此，完善网络立法迫在眉睫。

（五）加强网络教育，健全网络规范体系

我国目前对网络伦理规范建设还处于起步阶段，还存在很多漏洞，需要重点关注网络伦理规范的缺失，网络道德规范的问题的方面。当前网民在自由发表意见时，对自身的网络伦理道德认识不足，发表的一些内容不符合当前的主流道德伦理观。一些网民故意在网络上散布对政府不利的谣言，恶意攻击政府，以宣泄对政府不满的个人感情。因此，应当对网民加强网络教育，引导他们在法律道德的范围内参政议政。

健全网络规范体系对于加强网络道德伦理观有重大作用，可以规范和制约人们的信息行为，是网络政治有序参与必须要重视的问题。构建网络规范体系应当要重点关注网络环境建设、制度建设、网络道德建设和技术完善四方面，网民在参政议政时给网民提供一个健康的环境。引导网民在不违法道德法律的情况下，积极为政府议题建言献策，从而使政府制定出科学合理的政策，促进服务型政府的建设。

参考文献

[1]朱光磊．当代中国政府过程[M].天津:天津人民出版社,2002：218.

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