论文总字数：8294字

摘 要

城市灾害预警系统对于及早消除灾害隐患，降低灾害损失，节约人力、物力和财力发挥了重要作用。当前，我国城市灾害预警系统虽已初具雏形，但客观上仍存在一些不容忽视的问题：城市灾害风险因素游离于城市发展规划之外、灾害预警系统组织机构不完善并缺乏科学有效的综合应急救援体系、高新技术应用基础不稳固、应用水平不高、对于灾害预警系统意义及作用认知不到位、信息预警机制不健全。解决之要务在于：建立综合性、全功能的灾害预警系统、实现高科技与预警信息的有机结合、完善灾害预警的组织保障、提高社会成员的灾害意识。

关键词：城市；城市灾害；灾害预警系统

On the Problems of Urban Disaster Warning System and Countermeasures

Yuan daxue

(School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University , Huai’an, Jiangsu, 223300)

Abstract: As to eliminating the hazard as soon as possible, reducing disaster losses, saving manpower and material resources and financial resources, urban disaster warning system has played an important role. Recently, although urban disaster warning system has begun to take shape, there are still some problems that can’t be ignored: lack of the consideration about the plan of urban development to disaster risk factors, imperfection of the disaster warning system organization and lack of scientific and effective comprehensive emergency rescue system, the base of high-technology is shaky and application is not high, the awareness of disaster warning system is weak, the information of warning system is not perfect. So, the solutions are these: set up a comprehensive, full-featured disaster warning system, combine high-technology with warning system, improve the organizational guarantee of disaster warning, raise people’s awareness of the disaster.

Keywords:urban ; urban disaster ; disaster warning system

引言

“城市是以人为主体，由社会、经济、资源、环境与灾害等要素之间通过相互作用、相互依赖、相互制约所构成的复杂动态空间地域系统。”^[1]近些年来，全球气候逐渐变暖，环境遭受严重破坏，加上城市建设步伐的加快、城市规模与数量的不断增加以及城市人口的急剧攀升等，导致各城市面临的灾害不断，风险日益严峻：从2013年11月22日山东青岛的油罐爆炸，2014年3月30日，广东多地遭到暴雨袭击，东莞内涝水深达1.5米，至2014年4月10日，兰州自来水苯超标事件，面对如此频繁的自然灾害及其造成的难以修复的后果，如何防患于未然，保障人们的物质安全和身心健康，已经成为不容忽视的课题。

“城市灾害预警系统，顾名思义是指一个集预报、监控和早期警告发布为一体的对灾害进行预警的系统。”^[2]综合性的城市灾害预警系统是集灾害监测、预警、预备方案和事后评估为一体的预警系统。另外，一个良性的灾害预警系统会覆盖地震、旱涝、火灾、气象灾害等重大自然灾害预警的内容。城市灾害预警系统参与主体的范围较为广泛。不仅包括类似于政府以及非政府组织的应对主体，还包括广泛的社会公众。公众对于灾害的批判力、风险的认知能力、良好的心理素质以及自救与互救技能等，都不同程度地参与到预警系统建设的过程中去，并对灾害结果起到至关重要的影响作用。

近几年，城市灾害频频发生，从政府与社会公众面对灾害所做出的应对措施来看，我国城市灾害预警系统在构建方面尚存在一些问题，需要学者及管理主体的深入研究，以降低灾害带来的损失。

一、城市灾害预警系统存在的问题

1. 国外灾害预警系统的建设经验

近年来，从城市灾害预警系统的发展状况来看，无论国内外，都对城市灾害预警系统及其建设给予了必要的关注，并在社会各个阶层获得了广泛的支持。由于各个国家的经济发展状况、政治环境、地理特征的不同，其灾害的频发性也不同，从而有关灾害预警系统建设方面的研究、实施及进展也存在较大差异。尽管如此，梳理一些发达国家城市灾害预警系统建设的做法与经验，对于完善我国城市灾害预警系统将是不无裨益的。

日本，处于亚欧板块和太平洋板块交界处，其地壳活动较为活跃，因此多火山、地震等灾害。正是由于这样特殊的地理位置，为了减少灾害的发生并降低损失程度，日本建立起了较为周密和扎实的城市灾害预警系统。其对策主要包括建立并完善自然灾害预警信息的发布、共享和传播机制，提高公众的早期预警和减灾意识，发展“城镇监测”作为编制社区风险图的重要方法，并对以往自然灾害的发生和处理经验进行系统整理并绘制成图加以应用，同时进一步推动国际在应急领域的交流和合作等。通过这一系列举措，日本的预警系统得到高水平运作，并取得了令人瞩目的效果。

瑞士，为了提高普通民众的防灾意识和水平，减少灾害损失，采取多元的方式开展防灾减灾宣传活动，普及了灾害预防知识，并由联邦民防局制定全国民防教育计划，指导各州、区民防局和民防司令部，层层教育，深入民心。

韩国，每年由灾害造成的损失高达7亿美元。为降低各种自然灾害的发生机率，减少损失，韩国进一步深化了防灾减灾的工作，并建立起功能齐全、形式多样的预警发布系统，例如移动电话广播服务系统、自动语音通知系统、灾害警报电视广播系统等，在实际运用中起到了不可代替的作用。

综观日本、瑞士和韩国的灾害预警系统，日本建立了严密的灾情监测与预警制度，瑞士普及了居民的灾害防护知识，韩国建立了具有高技术含量的防灾减灾系统。虽然各自的着重点不同，但是他们都能根据自然灾害发生的实际情况，在不同程度上利用先进技术，不断巩固并完善灾害预警系统，以此改善城市灾害预警状况，减少城市灾害带来的损失。

1. 我国城市灾害预警系统存在的一般性问题

尽管各大城市在汶川地震发生以后就相继开始建设和完善城市灾害预警系统，但由于相关技术发展较为落后，专业制度设计相对薄弱，我国城市灾害预警系统建设还是存在诸多困难和问题。主要表现为：

（1）城市灾害风险因素游离于城市发展规划之外

我国正处于工业化发展阶段，尤其在一些大城市，人口高度密集，当灾害一旦产生，风险系数就会提高。在城市建设和发展过程中，城市规划始终占据重要地位。但是，城市存在的灾害风险，往往被城市规划所忽视，尤其是在人口密度高的城市，其结果是往往造成城市防灾规划的脚步与城市总体发展规划不一致的局面。对于城市灾害预警系统的建设，各城市需要因地制宜，具体情况具体分析，否则就与当地城市规划相脱离。

2013年4月20日四川雅安地震发生所造成的损失，与城市规划对灾害预警的忽视是分不开的。近12 万市民居住在狭小的环境中，人口较为密集，使得地震发生时的危险系数增加，外加城市规划对于地震未来发展方向的考虑欠缺，整个雅安市的布局尚需完善，预警信息系统相对滞后，严重忽视了城市灾害风险及其对策，从而导致了186人死亡，21人失踪，11393人受伤的严重后果。

（2）灾害预警系统组织机构不完善，缺乏科学有效的综合应急救援体系

各省市都有许多按灾种设置的应急处置部门，如消防、医疗急救、矿山救护、交通事故、防洪等指挥机构，尽管国务院是综合防灾减灾的协调机构，但由于缺乏完善统一的协调管理机构，导致灾害管理职责划分和部门设置方面存在较大问题，留下了多头指挥、缺乏统筹的弊病。另一方面，在灾害预警建设方面，我国尚没有统一的框架和规范，以致各个防灾部门各司其职，各自为战，最终形成了高投入、低效率的局面。

如今的防灾减灾指挥部存在很多职能相似的部门，如国家防汛抗旱总指挥部、减灾委办公室、抗震防火等可谓五花八门。而机构臃肿造成的部门林立、政出多门、职能交叉等，则严重浪费了人力物力财力，由此造成了很大的损失，更为严重的是，职责交叉不清的现实使救灾效率下降。

（3）高新技术应用基础不稳固、应用水平不高

从发达国家建立的城市灾害预警系统的建设经验中不难看出，全球化的互联网平台、先进的信息通信技术和3S技术（遥感技术、地理信息系统和全球定位系统），在完善灾害预警方面发挥着重要作用。在一些欧美国家的城市综合防灾体系中，多极抗灾遥感计算机网络和抗灾救灾决策系统随处可见；在灾害形成、预警、减灾、灾害评估与管理中，欧盟已应用卫星遥感。然而，我国近年来的关于地质灾害的报道屡见不鲜，这些事例从侧面反映了滞后的实时监测预警系统和落后的灾害预警系统技术。不论是城市灾害的预警系统还是决策、指挥系统，都离不开信息的支持。“在灾害预警系统中，不仅需要先进的信息技术平台以实现灾情信息的收集、整理和分析，而且需要有充分的信息来源和畅通的信息渠道，以实现灾情信息传输的及时和准确。”^[3] 滞后的实时监测预警系统和落后的灾害预警系统技术，使我们难以获得必要的信息，其势必将影响预警结果。

日本，不仅是世界经济大国之一，其在地震、海啸、火山以及恶劣天气等方面的预警系统技术，也是遥遥领先的。例如在地震方面，日本拥有着高度灵敏的地震检波器和宽带地震检波器。地震一旦发生，日本就能通过这两种检波器在最短时间内发布一份较为详细的关于震源与地震震级的信息报告，并测量到相应的城市的地震强度。

在应用方面，由于我国幅员辽阔，监测设备往往不能提供较为详细的监测数据，也不能充分地满足灾害预警通信发布的需求；在技术方面，由于技术的相对滞后，监测部门的数据库一般是通过使用GIS提供的决策平台而建立的一种仅包含单一的城市个别灾种的监测信息，并非是全方位的分析数据和预测信息。可以肯定的是，一个理论扎实和实际经验丰富的专家小组对于城市灾害预警系统来说是必不可少的，然而我国这方面的专家却很少，对于一些突发事件的发生，往往不能给予较为科学的评估预测，无法制定出切实可行的方法。

（4）公众对于灾害预警系统意义及作用认知不到位

公众对于灾害预警系统意义及作用认知不到位。无论是政府、学校还是社区，都鲜有举办与城市灾害有关的教育活动。公众作为一个庞大的基本群体，在防灾、抗灾、恢复重建的过程中，对灾害的认知程度及其采取的措施成为制约公众响应行为与能力的重要因素。然而我国民众普遍地对预警的认知尚处于初级阶段，这使公民在面对突发的城市灾害时往往手足无措，心理承受能力不高，缺乏自救知识和方法，不能及时做出有效的减灾行为，甚至造成不必要的伤亡。

2013年5月，广东省受到特大暴雨袭击，广东多地遭受到不同程度的灾害。截至5月17日，受灾人口达到88.4万人，房屋倒塌3105间，造成经济损失4.4亿元人民币。我们设想，如若民众能够掌握基本的防灾方法，做出较为完备的防灾减灾措施，损失的程度则会降低很多。

（5）信息预警机制不健全

当前，我国的预警系统较为分散。尽管有时需要根据行业分工、技术特点对其进行划分，但由于各部门之间缺乏信息共享，部门分散冗杂，职能交叉，往往导致人力物力财力的严重浪费。无论是气象、水利还是地质等相关部门，都缺乏一个完善的信息共享平台，同时这些部门与民众的互动和沟通也很少。有些部门为了掩盖自己的错失，故意发布乐观信息，隐瞒真相。“隐瞒真相的做法，除了使得政府的形象遭到破坏以外，广大民众的生命财产也会由于得不到及时的预警信息而受到极大的损失。”^[4]

二、我国灾害预警系统建设的相关改进性建议

经过与日本等其他国家的灾害预警系统的比较，我们可以看出它们身上有许多值得我们借鉴和学习的地方。鉴于我国城市灾害预警系统存在的诸多不足，借鉴国外一些国家的成功经验，笔者认为改进我国城市灾害预警系统必要而紧迫。现试着对改进我国城市灾害预警系统提出如下建议：

1.建立综合性、全功能的灾害预警系统

我国的灾害预警系统大多是按照部门、灾种等方面设置的，这不利于高效救灾、及时救灾和统一协调。各门各户、政出多门是限制预警系统功能发挥的重要原因。因此，我国应借鉴并学习国外先进的灾害应急管理模式，结合我国实际情况，建立具有我国特色的强有力的综合性灾害管理机制。同时，还应该对相关防灾机构进行综合归类与整治，逐步形成全功能的灾害预警系统。

2.实现高科技与预警信息的有机结合

随着新世纪的到来，科技迅速发展，无论是手机、广播和电视等这些常用的成熟技术，还是GIS技术、卫星通信技术等前沿性的技术，都可以与预警管理结合起来，发挥它们应有的作用。以天气预报为例，天气过程是发展变化的过程，有效提高灾害性天气预警水平的关键在于气象监测和探测系统，若能结合利用地面观测、高空探测、卫星遥感这三大系统，那么天气预报的准确率就会提升，预警的精确率也会随之提高。另外，信息共享的加强，对于灾害事件发生或即将发生来说，是十分重要的。如果汶川大地震发生之前，那些受难的人民能够通过手机、电视和网络及时收到信息，那么结果就不会这么惨烈。

3.完善灾害预警的组织保障

美国是一个自然灾害频发的国家，东部经常遭受飓风和洪水的袭击，中部则属龙卷风最为频繁的地带。即使面对数量繁多的灾害，美国的联邦调查局和联邦紧急事态管理局等，往往能应付自如，其关键是什么？是他们有一套比较完善的预警机制，并成立常设的、专门性的管理部门。这些部门会实时的将气象资料发布在网络上，并且有效应用邮件、广播、手机的有机结合模式。他们的做法不仅可以使这些部门更有效的总结经验教训，制定预备方案，有效协调人力物力财力，而且还能够及时的将灾害信息通知民众，让民众做好心理准备。因此，加强其专业化水平建设，统一应急管理部门，完善灾害预警的组织保障是非常必要的。

4.提高社会成员的灾害意识

为提高政府内部管理人员和社会公众预防灾害的意识和应急能力，政府需要采取各式各样的宣传教育方式。不仅如此，政府还需要针对不同的人群，采取不同的方式，使宣传教育方式得到合理推进，达成最佳效果。为了让社会公众能够很好地配合并支持灾害预警系统建设，政府需要做好以下几项工作：

发挥互联网在宣传教育中的作用。互联网作为21世纪信息时代的重要标志，不仅为人类提供了无限的创造空间，也方便了社会成员及时的共享信息。因此，政府要尽可能的有效利用网络，让它成为宣传自然灾害预警的重要通道。“充分利用新闻出版、广播电视、互联网等公共媒体传播安全科学与防灾减灾知识和科学方法，^[5] 充分调动民众、政府、非政府和社会的积极性，传播自救、互救和公救技能，发展和完善各种主体互相合作的体系。

发挥学校主体的教育作用。作为有计划的、有组织的教育机构，学校在灾害意识的培养方面具有面对主体广（成千上万的学生）、组织机构健全、教育的经常性等优势。为此，学校需率先引入灾害预警知识，开展相关教育。同时，政府专业部门应当向学校提供一些关于灾害预警、准备、响应及恢复方面的知识，并努力将其写入学生课本，让学生从小培养危机意识，掌握处理灾害预警的应对经验，提高学生身心各方面的防御能力。

加强模拟演练，掌握科学方法。对于频繁发生的灾害，首先需要制定科学的模拟方案；其次是时常与民众进行模拟训练；最后，对于每次模拟训练的结果要进行分析与评价，总结经验教训，为下一次的模拟做好充分准备。“配备足够的人力、物力和财力，保证模拟演练的合理频率，使民众对灾害的防御，既不生疏也不过多。”^[6]由模拟带来的经验，将会促使民众掌握遇险的对策，并熟练运用这些方法，来大大降低自然灾害带给人们的损失。

结语

建立和完善适合中国国情的城市灾害预警系统是经济发展的必然要求。近几年，中国政府广泛借鉴发达国家的灾害管理机制，“因为国外相对而言有一些经验和技术比我们要成熟一些”^[7]结合中国自身特色，在城市灾害预警系统的教育宣传、构建完善等方面做出了不少的努力，许多专家学者对此也进行了广泛的论证调研，提出了许多具有建设性的对策建议。然而，完善的自然灾害预警系统的建立，是一个系统工程，因而也是个漫长的过程，目前该系统构建仍旧存在诸多的问题和缺陷，其提高和完善，需要各方的共同努力。

参考文献

[1] 徐志胜，冯凯，白国强等.关于城市公共安全可持续发展理论的初步研究[J].中国安全科学学报，2004（1）.

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