论文总字数：10821字

摘 要

：《政府信息公开条例》公布实施后，“阳光政府”建设取得了一定的成效。但是，信息公开对各级政府尤其是对基层政府而言绝非易事。目前，一些基层政府在信息公开方面存在信息不对称，公民知情权缺失；基层政府公开的信息不真实、信息公开滞后等问题。这些问题主要是由政府的自利性及其扩张，传统政治文化观念根深蒂固与保守信息带来巨大好处的诱惑等原因造成的。因此，加强基层政府信息公开，要加强基层政府信息公开的法制建设，更新观念，提高公民权利与民主意识，加大公民民主参与力度，控制政府自利性扩张，提高基层政府信息公开技术水平，完善政府网站信息公开渠道。

关键词：基层政府；信息公开 ；阳光政府 ；问题；对策

Problems and Countermeasures of Basic Unit Government’s Information Disclosure

Chen Min

(Institute of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University, Huai’an, Jiangsu, 223300)

Abstract: After the implementation of the government information disclosure regulations, "sunshine government" construction has obtained the certain effect. At present, some basic unit governments in information disclosure have information asymmetry, lack of citizens" right to know, grass-roots government public information untrue and information lagging etc. These problems are mainly caused by the government"s self-interest and expansion and the entrenched traditional political culture concept and conservative information can bring great benefits to causes such as the temptation. Therefore, to strengthen the basic unit government information publicity, we must strengthen legal construction of basic unit government information publicity update ideas, improve the citizens" rights and democratic consciousness, strengthen citizens" democratic participation, control the government self-interesting expansion, enhance the technical levels of basic unit government information publicity, and perfect the government web site information channels.

Keywords：basic unit government ; information publicity ; sunshine government ; problems ; measures

我国推行“阳光政府”建设，自2008年《政府信息公开条例》颁布实施到现在已经取得了不错的成绩，在基层政府信息公开的实践方面也卓有成效，公民知情权因此获得了相对的保护，但还远远不够，达不到我国法治国家建设的标准。最近几年，突发事件发生频繁，社会稳定遭到不定期的破坏，造成这种现象的原因之一就是政府信息公开尤其是基层政府信息公开的程度不够。政府信息公开，其实也是一种信息传播活动，政府只有积极主动遵循传播的规律，才能缓解各种社会问题。

一、基层政府信息公开的重要性

基层政府信息公开，是指乡镇政府及其工作部门、派出机构以及其他依法行使行政职权的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，按照规定的标准、程序、形式和时限，主动将本机关、本单位办理政务和社会事务活动事项，利用信息载体向社会公众或依申请而向特定的个人或组织予以公开，允许用户通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听和观看等形式，依法利用其所控制的信息，并接受公民、法人、和其他组织参与民主管理和监督的一种制度。^[1]

政府信息公开作为政府履行相应职责的重要内容，对提高管理水平、服务能力，建设服务型政府都有十分重要的意义。

首先，可以促进基层政府依法执政，推动地方权力的阳光运行。通过政府信息公开，公民可以了解政府都做了什么，对政府的所作所为进行监督，促进政府必须依法进行执政，减少贪污腐败行为，使政府把自已手里的权利真正用于为百姓谋福利，造福社会上来。

其次，可以提升基层政府在基层人民心中的信誉度，促进政府与人民多多交流与合作。基层政府信息公开，解决了信息不对称问题，让公民对政府多一些了解，增加公民对政府的信任。随着信息化的发展，公众信息来源比较广泛，政府只有坦诚地面对公众才能提升自己的威信，维护自己的信誉形象。政府官员积极主动将信息公开，在做出决策前，广泛听取民众的意见，与公众交流，做出令公众满意的决策。

再次，可以加强地方经济的建设，促进全社会和谐发展。那些信息不公开的地区，社会一定不会稳定，社会不稳定经济就不会有所发展，所以要想搞好经济建设，就必须做好政府信息公开；信息公开可以让人民群众拥有充分的知情权，能最大限度的理解和支持基层政府的工作，从而会有效地促进社会和谐发展。同时，也只有经济发展了，人民生活水得到了改善，社会才会稳定与繁荣。

二、基层政府信息公开的现状、问题及原因

（一）基层政府信息公开的现状

我国开始重视政府信息公开是最近几十年的事情，发展起步比西方要晚。直到十一届三中全会后，我国逐渐将政府信息公开提上议事日程。而且相关的法律也比较少，立法起步相对西方来说也比较迟，有关的条款也只是分散于国家相关的单行法律规定中，直到2002年5月，《政府信息公开条例》才开始起草，2008 年才得以公布实施。

我国至今还没有明确的颁布有关基层政府信息公开的法律文献，但从1991年开始，我国中共中央和国务院在有关农村工作问题上，已经开始十分重视村务公开，并将之作为一项制度给确定了下来。到1998年，中央政府开始在全国范围内推广村务公开。而到了2000年12月，基层政府的政务公开在我国已经全面推行开来。

并且随着市场经济体制的逐步确立、民主制度和民主社会的不断完善和建立，广大基层人民群众对于获知政府的关于自己切身利益的意识普遍提高。农民素质不断提高，开始意识到自己主人翁的地位，要求必须获得自己应该知道的信息，以此来保障自己的权利，提高自己的生活质量。任何政府都必须将信息公开作为人民政府为人民服务必须做的事情，而不是对人民的恩赐，基层政府更应该如此。一些地区的地方政府注意到这一点，出台了一些有关政府信息公开的相关规定。2004年5 月1 日， 《上海市政府信息公开规定》开始实施，“以公开为原则，以不公开为例外”，在国内省级政府中，上海第一个推行政府信息公开制度。^[2] 2009年，上海市政府又颁布了新的方案，即“三定方案”，这个方案明确指出了信息公开的职责，并且增加了‘政府信息公开处’为专门的机构。重庆市江北区人民政府利用微博等网络，主动将工作中遇到的问题公开，其效果显著。等等。

由此可见我国政府越来越重视信息公开，日益关注政府信息公开问题以及鼓励广大公众积极踊跃参与，基层政府对相关的立法工作也逐渐活跃，在实践上已经取得不错的成就。但是，从某种意义上来说的话，对于信息公开，我国政府尤其是基层政府的发展才刚刚起步，公民还没有获取政府公开的信息的渠道，《政府信息公开法》也还未在全国统一制定，政府信息公开仍存在一些问题。例如，有关基层政府信息公开方面的具体法律更没有出台，而已经颁布实施的《政府信息公开条例》还存在一些盲区，另外，某些官员在执行时总是考虑一己之私等等问题。所以，为了加强基层政府信息的公开度必须采取一些有效的对策。

（二）基层政府信息公开存在的问题

1．信息不对称，公民知情权缺失

信息不对称理论是用来说明在不完全信息市场上，相关信息在交易双方的不对称分布对市场交易行为的影响，以及由此而产生的市场运行效率问题；信息不对称理论的基本假设有两点：①相关信息在交易双方之间的分布是不对称的，即一方比另一方占有较多的相关信息；②交易双方对各自在信息占有上的相对地位都是清楚的。^[3]

在基层政府信息公开上，政府与公民存在明显的信息不对称，政府掌握大量的信息，公民对于那些信息知之甚少，对于政府发放的信息的真实与否，并不知情，公民的知情权显然没有得到保障。一般说来，对于国家所做的重要决策、政府所做的重大事务以及当前社会上所发生的与广大公民的权利和利益密切相关的重要事件，公民都有权了解和知道。然而，基层地区，公民知情权严重缺失，对于那些公民应该了解的信息，政府总是想方设法掩盖，给公民看到的只是政府好的一面。而政府的财政信息，公民根本不知道政府如何支出的，又有多少用于为民服务。

2．基层政府官员缺乏信息公开的主动性，公民对于信息公开的需求较低

在我国，基层地区的政府很多都不主动公开信息，那儿官员很多都是一些知识水平不高，法律观念不强的人，而且不去公开信息可以给他们带来很多好处。再加上，基层政府里面的官员相互间大多都是亲缘关系，如果将信息公开势必会影响某些人的利益，得罪自己的亲戚。所以，基层政府官员不去主动公开信息，不到万不得以是不会去主动公开。最终，公众信息需求得不到满足。

基层公民一般知识较低，缺乏维权的意识。对于本应该是自己该知道的信息的需求也不会主动申请提出，对政府信息公开也没什么要求，得过且过，导致了基层政府腐败现象特别严重。

3．基层政府公开的信息不真实、信息公开滞后

某些基层政府为了炫耀功绩，或者为了所谓的面子，或者逃避责任，而发布一些不真实的、虚假的信息，使得本来就较复杂的问题更加复杂化。例如，2011年6月16日，有一则名为 《会理县高标准建设通乡公路》的新闻引起网友们的热议，因为上面的照片明显是合成的，被网友们戏称为“悬浮视察照”，而此照片却是发布在四川凉山自治州会理县政府的网站上的。在那合成照片中，三位县领导竟是“飘浮”在一条公路的上空，图片下方的文字内容说这几位领导是在“检查新建成的通乡公路”。这是典型的发布不真实的信息的例子，使用合成的照片，来谎称做过那些没做过的事情。一些基层政府在公布信息时总是滞后，甚至等事情已经出来了，并造成严重的后果，且被媒体曝光的时候，才把信息公开，明显的滞后。

4．基层政府信息公开缺乏有效的监督机制

政府信息公开关键靠政府主动，但并不是所有政府官员都愿意积极主动去公开信息，尤其是基层政府，某些官员为了自身的利益总会作出掩盖信息的举动。我国的政府信息公开一直都是中央政府在大力倡导，广大人民群众基本没有能参与进来，所以缺少外界的推动。基层政府信息公开主要取决于政府的自觉，政府公布了多少信息，人们才能看到多少，这主要是因为缺乏有效的监督。基层政府信息公开存在普遍的形式主义，只做表面功夫，不能真正为民众办实事。缺乏有效的监督机制，使得政府做事没有效率，拖拉，并不把真实的信息公开让民众知晓，这样，使得政府的公信力逐渐下降，信誉严重受损，不利于社会主义和谐社会的建设与发展。

﹙三﹚产生这些问题的现实原因

1．政府的自利性及其扩张

政府自利就是政府人员追求自身利益，而政府为了追求自身的利益便想方设法的去掩藏对自己不利的信息，不会对公民公开所有应该公开的信息，他只会公开对自己不会造成损失的或带来好处的信息。根据布坎南“经济人假设”理论，政府人员在行使行政权力的时候，总是会追求自身利益最大化，如果没有合理的组织机构，没有监督部门，再加上他自身的法律意识不高，那么政府的行政效率就不会很高，浪费了大量的人力、物力、财力。正是由于政府的自利性，政府才会不把应当公开的信息公开，并且进行“寻租活动”，谋求私利。

政府扩张是政府及其组成人员为了追求更高的权力与获得更多的金钱而做出的行为，一般包括规模扩张、财政扩张和权利扩张。规模扩张一般表现为机构的臃肿，机构臃肿带来的好处就是官位提升或者权力增大，这样，掌握的资源就会比其他人多得多。政府及其成员为了获得一己私利，满足自己的私欲，就会做出使行政权力的失衡的事情，而行政权力失去制约，就会导致政府自利的产生。

2．传统政治文化观念根深蒂固

我国，是一个具有五千年历史的文明古国，封建思想也有两千多年，我国成为社会主义国家只有几十年的历史，还处在社会主义初级阶段，改革开放，也只有三十多年的时间，所以，传统的封建思想仍然根深蒂固，君为臣纲，民不与官斗等等思想，在老百姓心中仍旧深深扎根。当他们的权利，（比如，知情权），受到侵犯时，他们不会主动去寻求法律保护，维护自己的合法权益，而是采取隐忍的方式，默默承受。在他们的思维意识里，仍然觉得民是斗不过官的，“官官相护”。人们一般只把法律当成是制裁违法犯罪的手段，对于法律可以保障他们权利的功能却完全忽视。

同时，我国的法制建设时间还很短，法律在基层仍缺乏应有的权威，更谈不上法治社会所要求的法律至上了。毕竟，几千年来的封建人权至上的思想已在我国基层社会打下了深深的烙印。所以对于基层政府没有将应公开的信息公开，如果没有涉及到自己的利益就默不作声，如果涉及到自己的利益，也只是私下里抱怨几句，不会去寻求法律救济。

3．保守信息带来巨大好处的诱惑

对于政府组织而言，他们更愿意保守信息不将其公开，因为，保守信息不公开对于政府有着巨大的诱惑力，具体表现为：

（1）保守信息可以让政府免责。政府官员的权力是人民赋予的，他们只是公共权力的代理人，所以政府行为的结果会受到民众的监督与评判，而民众要评判就得对政务的执行过程与执行结果知晓，然后进行民意测评。如果信息公开的很少，公众对于政府的实际运行知之甚少，那么只能根据执行的结果来进行评判。但是当政府某项政策没有能够达到预期的效果时，为了免责或防止被民众公诉，政府官员通常会选择不公开信息而将信息保密，以掩盖自己所犯的错。所以，政府大多选择不公开相关信息以逃脱被指责的风险。

（2）保守信息可以让政府影响和控制特殊利益集团。信息的不对称性，使得政府有进行寻租的机会。政府及其官员通过进行寻租，能够得到数量可观的租金。政府通过运用自己手中的权力来干预和管制企业或个人的经济活动，使市场竞争失去应有的作用，从而使得某些有特权的人获得了超额收入，这就是美国经济学家布坎南所说的“租金”。由于信息的不对称性，政府通过保守信息影响和控制利益集团，从中获得这种超额收入。

4．行政组织本身存在的缺陷

我国的行政组织结构是采用马克斯•韦伯理论中的官僚制组织结构。这种组织结构，纵向上，政府信息自上而下或自下而上传递，因此都是单向流动的，在流动过程中，信息可能会被改动，最终，信息失去原来的价值。横向上，政府信息交流很少，平行组织之间基本上处于封闭状态。并且，官僚型组织按照严谨的规则行事，基本不与外界交流，导致公众根本不了解政府的信息。因此，官僚就会利用这种条件去谋取政治权力，进而谋取自己的经济利益。马克思一针见血地指出：“就单个的官僚来说，国家的目的变成了他的个人目的，变成了他升官发财、飞黄腾达的手段。”^[4]

5．基层政府信息公开技术水平有限

政务公开的技术很有研究价值，政府信息如何让公众知晓，公众从什么渠道能够及时了解政府已经公开的信息，这是政府必须要思考的事情，让公众及时知道政府公布的政务，充分了解政务，这不仅有利于政府开展工作，还有利于提高公众对政府的信任度。但是，在基层地区，经济水平不高，交通不是很便利，人们居住的比较松散，不能及时的获取政府公开的信息，也使得某些地方的政府做出投机取巧，掩盖事实真相的事情。因此基层政府信息公开的技术是当地政府必须要考虑和解决的事情，如果没有可行的信息公开技术，如何谈政府信息公开于民众，而且所选用的技术要具有操作性强、继承性、科学性和共同拥有性等特点。

6．《政府信息公开条例》还不完善

党的十七大以来，党中央突出强调民主政治建设，积极建设阳光政府，充分保障人民的知情权、参与权、监督权^[5]。十八大更是注重政府的廉政建设，对于政府官员中存在的贪污腐败，一律依法查处，以确保政府的清正廉洁，真正成为为人民服务的政府。自从2008年《政府信息公开条例》实施后，我国政府在权利阳光运行方面已有显著成就，但在公开与保密的内容区分上还存在一些盲区。任何一个法律它都是庞大法律体系当中的一个，制定了《政府信息公开条例》，就需要有其他的法律跟它相配套。实际生活中，有一些信息政府是坚决不能公开的，这由《保密法》规定；有一些信息不是政府的信息，而是企业的“商业秘密”，这由《反不正当竞争法》及《专利法》等规定；还有一些私人信息是不愿让他人知道，即通常所说的“隐私权”问题，由民法当中的侵权规则予以处理。然而这些法律跟《政府信息公开条例》配套不够，衔接不上，是当前一个很大的问题。其中，尤为突出的是《政府信息公开条例》和《保密法》之间的矛盾。

三、完善基层政府信息公开的对策

构建阳光型政府，建设和谐社会，维护社会的稳定，是中国人民的心愿。而基层与老百姓的联系最为紧密，所以我们必须加强对县、乡政府信息公开建设所需的物质投入，以及加大法律知识教育力度，加强相关法律、制度的建设。具体内容如下：

（一）加强基层政府信息公开的法制建设

1．在公民的知情权方面

我们需要建立完善的、适合基层运行的政府信息公开的法律、法规，确保广大基层公民的知情权得以维护。所谓知情权，是指公民、法人及其他组织依法对国家机关要求公开某些情报的权利，和不受妨害地获得国家机关公开的情报的自由。^[6] 知情权是现代民主的主要体现，也是法律的必然要求。

我国从十五大以来一直致力于法治国家的建设，依法治国已经是我国的一项基本方略和国策。通过扩大社会主义民主，健全社会主义法制，实现方方面面的民主化与法治化。但是，目前我国的法制建设还不够完善，民主还不够健全，尤其是广大的基层地区，公民的基本权利得不到保障，信息的知情权更是被忽视。要想使公民的知情权能够真正实现，必须实行政府信息的公开。而只有加强基层政府信息公开的法制建设，公民的知情权才能有强有力的后盾。

2．在政府信息公开条例方面

《政府信息公开条例》颁布实施后，各省、市政府先后制定了《实施细则》，尽管如此，在具体操作上仍有不确定性，尤其是信息公开与信息安全的界限划分难度较大，而且《条例》规定信息公开的同时，要送有关部门进行保密审查。^[7] 这不仅造成了基层政府信息公开的困难，也为他们不公开信息找到了借口。所以要尽快对《保密法》中要保密的相关事项明确具体，同时，《反不正当竞争法》、《专利法》及《档案法》等相关的法律法规中与《条例》有冲突的内容尽快修改和完善。在颁布实施后，如有遇到没有制定或在实际生活中实行不合理的但和政府信息公开有非常重要的关系的，中央政府要及时的修改和制定，同时，中央政府也要及时的总结经验，尽快使《条例》上升为法律。

（二）更新观念，提高公民权利与民主意识

我国目前还处在社会主义初级阶段，几千年的封建专制思想至今还影响着人们的思想观念，这成为政府信息公开的一大阻碍。改革开放后，公民的权利意识有所觉醒，但仍不能满足法治国家建设的需求。所以必须加大对基层公民法律知识普及教育，更新他们的观念，让他们充分了解自己所拥有的权利与提高他们的民主意识，使他们知道要通过法律途径来维护自己合法权益。通过开展教育工作，基层地区公民的权利意识与民主意识有了一定的提高，开始逐渐的参与到社会事务管理工作中去。我国宪法明确的规定“一切权力属于人民”，人民是国家的主人，人民具有主人翁的地位，人民有权知道政府运作的相关信息。信息公开是政府对人民应尽的义务，因为法律赋予公民知情权，政府必须依法办事。如果全国民众都有较高的民主意识，那么充分的政务开放才能实现。

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