论文总字数：11108字

摘 要

在完善社会主义市场经济体制、全面建成小康社会的新要求下 ,强化政府公共服务职能已成为政府职能转变的重要问题。我国服务型政府的建立经历了曲折的历程，目前，还存在着公共产品供给总量和服务质量低、供给结构失调、机制体制不健全、公共参与度较低等问题。为了适应社会经济发展需要，进一步促进市场经济的发展，政府需要加快职能转变，简政放权，加大对公共服务的投入，结合我国国情建立公共服务的模式和体系，充分发挥政府在市场化中的作用。

关键词:市场经济；政府职能转变；公共服务

The reflection of the government public service under the condition of market economy

Chen Yueming

(Politics and public administration College ,Huaiyin Normal University,Huai’an, Jiangsu, 223300)

Abstract: Under the new requirements of improving the socialist market economic system and building a well-off society in an all-round way, strengthening the government"s public service function has become an important problem to the transition of government function. It has experienced a tortuous course to build a service-oriented government in our country. At present, there are some problems, such as the low quality of service, supply structure imbalance, mechanism is not sound, public participation is low. In order to meet the needs of social and economic development, to further promote the development of market economy, the government needs to speed up the functional transformation, decentralization, increase spending on public services, combined with China"s national conditions to establish a public service mode and system and give full play to the role of government in market.

Key words: market economy; the transformation of government functions; public service

党的十八大的召开为中国未来在政治、经济、文化、社会、生态等方面指明了改革发展的方向，并对重点领域和关键环节的改革作出部署，对经济社会发展和政府改革提出了新要求，特别是在加快政府公共服务职能建设方面提出了新的更高要求。本文就此作一些探索和反思。

一、政府公共服务是社会主义市场经济的内在要求

（一）处理好政府与市场关系是我国在市场化建设中的重大问题

在经济发展和市场化建设中，单一依靠市场调节或是政府控制是不可行的，市场调节与政府干预、自由竞争与宏观调控，是两个相互联系、缺一不可的组成部分。

在强调市场在资源配置中起着决定性作用，应进一步加大对市场的监管。市场机制可以导致更高的效率和更加充分的有效性，通过将那些由市场化供给不会损害社会公平正义的公共服务项目的供给权转交给市场，扩大发挥市场在公共服务领域的优势作用。市场中各主体必须遵从市场规则，并且在相互之间的竞争压力下，各主体通常会自主的寻求技术改进、管理水平和服务者素质的提高。但是，这只“无形的手”也会因其自发性、盲目性产生失灵。市场失灵往往源于市场的一些固然的弊端，如垄断、规模报酬递增现象、宏观经济领域资源配置效率背离、经济外部效应等，此时，就需要政府这只“有形之手”来发挥作用，采取干预的手段来提高资源配置效率。

　政府干预在某些时候是非常必要的，同时政府也需要制定相应的中性的、全面的政策调节工具，但应把握好“度”。在市场经济下，政府的主要职责是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序。然而，如果政府干预过度，则会对市场发展产生相当大的危害。比如，在自由定价的情况下，供需关系决定了不同产品的不同价格，而政府限价则可能导致劣质产品驱逐优质产品的逆向选择的市场。因为公司越是生产高质量的产品，损失越大，所以会有更多的公司转向低质量的产品的生产，最终损害消费者的利益。在企业的整体经营发展中，政府过度干预市场也是不利的。市场经济是一个消费者主权经济，如果始终政府一锤定音，资源配置就会扭曲，对产业升级也会产生负面影响。

因此，必须正确处理政府与市场的关系，必须在尊重市场规律的基础上更好发挥政府作用，加强二者的有机协调和配合，努力使二者合理互动，推动社会可持续发展，促进共同繁荣。

（二）建设服务型政府是我国深化改革的必然要求

服务型政府是在社会和公民本位理念指导下，按着公民意志组建起来的政府，是民主法治、积极承担责任的政府。实现从投资型政府向服务型政府的转变，是保证我国经济、社会协调发展的必然要求。唐铁汉也认为，建设公共服务型政府是提高党的执政能力、完善社会主义市场经济体制、深化行政体制改革的必然要求。¹政府工作中种种不良现状，如服务意识的缺失、职能上的“越位”、“错位”、“缺位”和“不到位”，机构设置的臃肿、官僚主义、形式主义的作风等，完全与十八大下强调市场经济决定性作用和政府改革的指导思想相背离。随着市场经济发展，我们必须不断适应经济社会发展需求，建立一个公共服务型政府。吴玉宗认为，“国有企业、民营企业、外资企业和乡镇企业已经成为我国市场经济的主题，成为我国经济建设和经济发展的主体力量”，“他们不再需要政府对他们指挥了，他们需要的是政府服务”。 ²

（三）建设服务型政府是我国应对发展失衡的内在需要

目前，我国社会发展还存在许多失衡问题，除了城乡、地区、行业和贫富失衡等，社会失衡还表现在生态环境破坏和高消耗下实现发展的经济增长方式上。迟福林认为，我国长期的经济建设型政府有几个严重的误区:一是政府长期作为经济发展的主力；二是解决不了政府、国企与国有商业银行的结构性矛盾；三是重视经济建设的回报，忽视社会事业的投入；四是不恰当地把一些公共服务推向市场。³这些严重失衡问题产生，与政府的经济和社会发展战略、方针政策，管理方式和手段有关，也与政府的宏观经济调控能力和公共行政管理能力有关，他们甚至在问题产生中扮演决定性的作用，这些失误都源于政府公共服务的供给不足，因而，必须加快建设服务型政府，努力协调社会和谐发展。

（四）建设服务型政府是我国改进地方政府执政的核心要素

朱光磊认为，由于长期以来政府一直停留在管制型政府的官本位、权力本位的理念之下，由此导致的政府官僚主义、衙门作风使得政府与公众之间的关系渐行渐远。⁴此外，一些地方政府名义上的圈地发展经济和强行拆迁等现象，冲击着公共利益，这种不良状态阻碍了改革的进程，挑战着政府的合法性。与经济和社会的转型相伴，公众对基本公共产品和公共服务多样化的需求更加迫切，也越来越期望建设一个服务型政府。

二、自进入市场经济以来服务型政府建设的曲折历程

（一）1978—1994年间，经济体制改革使政府相对忽略了公共服务的供给，同时旧的服务体系开始瓦解

中共十一届三中全会确立的以经济建设为中心的指导思想，此后，经济建设的重要程度不断被强调，追求GDP的增长也成了各级政府的工作重心，生产性投资占据了政府财政的大部分，由于政府片面追求经济增长，一定程度上导致了政府公共服务职能的弱化，公共服务整体支出比例严重偏低。

20世纪80—90年代，政府为了适应经济体制和行政管理体制改革的双重需要，逐步推动了公共服务体系改革，，这次改革具有二元化、社会化、市场化和地方化的特征。⁵

这次公共服务体系改革最突出的特征就是二元化。在农村，家庭联产承包责任制使农村的集体经济的瓦解。80年代初，在实施农村合作医疗体系的大部分地区，它的医疗体系、集体养老功能、传统的家庭养老模式等都面临巨大挑战。1992年，中央政府开始试点建立农村社会养老保险，但由于缺乏资金支持，导致效益水平过低，几乎未起什么作用。在城市，计划经济时期的公共服务体系则一直延续到90年代初。

民政部于80年代中后期提出了“社会福利社会办”的具有“社会化”特征的改革举措以改革社会福利领域，积极鼓励社会组织的参与，希望共同解决传统模式下由国家包办带来的一系列问题，这一时期，社会组织在数量上急剧上升，但由于理论知识和发展经验的缺乏，它的发展相对滞后。

公共服务体系改革的市场化特征主要体现在卫生、教育等领域。但在90年代中后期的市场化过程中由于公共财政投入不足，服务价格一路上升，各种社会问题凸显，比如， “上学难、上学贵”、“看病难、看病贵”等等。

对这一时期的总体状态的影响，公共服务供给责任的地方化起着决定性的作用。80年代进行了行政管理体制和财政体制改革，这一举措提高了地方政府的财政能力和工作的自主性，导致地方的控制权过大，而中央的财政汲取能力则被大大减弱。

总的说来，这一时期的改革基本实现了从单一供给主体到多元主体的转变、从公共免费享受服务到付费享受的转变，供给的效率与质量明显提高。但由于意识形态的影响和属地化公共服务供给模式，造成了城乡间、区域间较大的差距，进一步激化了社会矛盾，对社会稳定和未来发展构成了挑战。

（二）1994—2002年间，随着国企改革的深化，政府开始在城市建立新型社会保障制度

随着国有企业改革的深化，政府开始建立新的城市公共服务体系。此时，改革还主要面向城市社会保障和社会福利服务，中心任务是要实现从传统的“企业办社会”模式向社会化和市场化的供给巨大转变。1992年，中央第一次提出了建立适应社会主义市场经济体制的社会保障制度，希望达到从 “企业保险”向“社会保险”的转变。21世纪初，在城市已基本建立和施行了包含养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险在内的社会保险体系，同时，政府也开始着手建立城镇低保制度来解决国企改制造成的贫困问题。

80年代的行政管理和财政体制改革造成了中央和地方在财权上的严重不协调，中央政府又于1994年再次推出分税制改革以强化中央权利。分税制确实明确界定了中央与地方的财权，但它对于相应事权的划分是缺失的。由于公共服务供给的“属地化”，地方财政必然承担了公共服务的支出，而中央相应的资金支持却不到位，财政转移支付体系也是失败的，最终地方政府在公共服务的供给上也是心有余而力不足。

中央政府为强化对地方的调控和引导，还设计了一种政治晋升治理机制，对地方政府工作考核和干部考核进行评价，而主要考核指标又落在了“GDP”上。这就导致地方政府在职能履行上是选择性的，它们积极投身于经济领域，将财政最大化的投入经济建设上，基本忽视了公共服务的供给。此外，地方政府缺乏公共服务的发展动力也源于这一时期的中央政府对于公共服务发展的重视也相当不够，基本未出台一些相关政策、项目。

（三）2002年至今，在新理念的指导下，政府试图建立一个更具普遍性和全面性的公共服务体系

进入21世纪后，以人为本、科学发展观、构建和谐社会等目标不断被提出、被强调，我国经济大力发展，逐步跻身于世界行列，中国迈入了经济建设与社会发展并重的新时代，在中央的带领下，各级地方政府开始将公共服务的建设作为工作的重要部分。

2002年，中共十六大报告首次界定了政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项基本职能，并突出强调了社会管理和公共服务职能。2006年，十届全国人大四次会议和中共十六届六中全会，先后将“基本公共服务均等化”作为推动科学发展、促进社会和谐的核心目标。2007年，十七大报告进一步突出强调要着力保障和改善民生、促进社会公平正义。2010年，中共十七届五中全会中，对“加强社会建设，建立健全基本公共服务体系，保障和改善民生”又进行了专题论述。2012年十八大报告中再次强调要加强和创新社会管理，改进政府服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能。2013年十八届三中全会也对全面深化改革做出系统部署，强调坚持和完善基本经济制度，加快转变政府职能。

三、当前政府服务型政府建设的攻坚难点及其根源

（一）政府公共服务供给总量不足、服务职能还较为薄弱

近年来，政府加大了在公共服务上的支出比例，但是其增速仍然赶不上城市居民对于公共服务需求的增长；其次，虽然近年来我国在公共服务供给方面取得了显著卓越的成效，但是与发达国家相比差距还很大，我国城市公共服务整体水平偏低；再次，我国公共服务发展的速度也赶不上城市整体的发展速度，在公共服务建设上的投资增长也远远赶不上财政收入增长的速度。

（二）政府公共服务供给的不公正导致供给结构失调

我国公共服务的供给现今还存在着一系列结构失调，显著表现为：一是地区失调。由于经济、社会发展的不平衡 ,东西部之间存在较大差距。以四川为例，2003年人均地方财政一般预算收入，四川仅396元，只及广东的22%、江苏的34%、浙江的24%、山东的47%，更是大大低于以城市为统计对象的天津、北京、上海。⁶二是城乡失衡。我国公共服务供给现状：重城市轻农村，这一歧视根源于我国传统的的城乡二元格局，这种不平衡具体体现在家庭转移性收入占纯收入的比重上。比如：2005年在城镇居民全部收入中，转移性收入占据23.4%，而农村的这一比例仅有4.13%。⁷三是在经济上与其他公共服务上的投入比例严重失调。在新时期，我国社会结构的调整相对落后于经济结构的调整，教育、医疗卫生等公共事业的发展落后于经济发展。四是权责不对等。中央政府只是将公共服务供给的任务目标分配给了地方政府，却没有为其提供充分而有效的保障资源，因此地方政府完成任务指标的能力大打折扣。

（三）公共服务供给主体单一导致服务质量低下、效率不高

在我国传统的公共服务供给体制中，服务提供者是单一的政府，政府通过强制力整合资源，提供各种公共物品。在公共服务提供上的垄断必然导致服务效率低下，服务水平、质量和态度差，“门难进 ,脸难看”一度成为相关政府部门的真实写照。虽然政府对公共服务的投入总量在逐年上升，但在资源使用上却存在巨大浪费现象，结构也很不合理。比如，政府机构臃肿、部门林立，导致相当一部份的经费被用于供养国家公务人员。中央政府监管不到位，往往又使得地方政府为了应付上级的工作考核而提供一些不适宜的公共服务，使供给流于形式。现今情况有所改变，我国的民航业最早实现了市场化准入的改革进程，铁路、电信也在积极寻求运营上的突破，但仍应进一步加强管制的破除，进一步鼓励市场竞争，不断提高公共服务的质量和效率。

（四）政府公共服务体制和机制不健全导致许多市场化问题

目前，我国的公共服务体系和机制不健全，公共服务供给还不能满足需求，主要表现在：一是公共服务体系不健全。公共服务体系的建设是一个缓慢而渐进的过程，必须要结合我国国情稳步发展，又要借鉴国外的经验，需要我们从公共服务的指导思想、制度建设、中央与地方之间的权责等方面进行系统的研究。二是投入机制不健全。近年来对公共服务的投入有了很大提高，但是其缺乏相应法律和制度的保障，导致出现公共工程建设的质量问题等。此外，政府还放任一些公共部门从私利出发进行“部门立法”，对公共服务的规制不足。城乡、地区之间差异的凸显还要求政府在财政转移支付机制上进一步完善，加大对贫困的西部地区的倾斜。三是应急和保障机制不健全。国际、国内环境如今正在发生剧烈的变化，社会发展的各种矛盾进一步显现，在当前应急和保障机制不健全的情况下，政府公共服务的供给必须进入更高的一个台阶，以应对各种突发问题和矛盾。同时，对于人民群众关注的一些重大问题需要加强社会保障体系的建设，将保障和改善民生提至政府工作的重要位置。四是运行和监督机制不健全。公共服务的发展不仅需要政府的付出，还需要社会各界的力量的参与，需要合力共创一个社会各方协调配合，互利共赢的新局面。此外，建立和完善监督机制对于公共服务供给的良性运行也是必不可少的。

（五）公众参与度低

公众，是公共服务的直接享受者，对公共服务的信息反馈是必不可少的一种声音，但我国的公众参与的现状水平和热情并不高，主要原因可能是：一是参与意识缺乏。公众大多只是被动地接受而非主动的参与到公共服务的建设中，完全忽略了自身作为主体的角色作用；二是信息不对称。政府对相关信息的宣传不充分，使得公众很难对所享受的服务的具体情况有比较全面的了解，导致公众无法参与也没有积极性参与；三是沟通渠道不畅通。各地方政府与公众之间沟通大相径庭，有的地方，公众的意见建议能够及时有效的进入政府部门，使政府在决策时有所参考，而有的地方完全没有这种反馈沟通机制可言，沟通渠道不畅通会严重影响公众的积极性和自身作用的发挥。⁸

四、在完善社会主义市场经济中加快政府公共服务建设

（一）明确政府公共服务职能的基本原则，创建“公众导向”的公共服务文化

在进一步完善社会主义市场经济体制的背景之下，强化政府公共服务职能，已经成为各级政府的共识。

当前，强化公共服务供给、完善公共服务体系、加强政府公共服务职能的基本原则是:坚持从实际出发；坚持充分利用资源；坚持把加强基础设施、公益事业和公用事业建设同完善运行机制相结合；坚持借鉴国外经验做法，不断提高服务的质量和水平。⁹

此外，政府还应创建“公众导向”的服务文化，即“站在公众立场思考”，把追求公众满意作为政府服务的核心目标。公众导向的执行，可以迫使服务提供商增强责任感，使原来作为“主人”的政府部门回到“公仆”的位置上，和谐社会关系，更好的满足公众需求，提高政府效能。

（二）加快政府职能转变，进一步简政放权，提高公共服务质量

我国公共服务长期以来由政府单一提供，缺乏竞争压力,在供给上政府未能不断改进技术、提高管理水平、降低成本，也不是主动回应公众需求的积极变化，这往往导致低效率和低质量。为此，必须加快政府职能转变，引入竞争机制，培育一批中介组织的发展，进一步分权，以提高公共服务水平。

一是加快政府公共服务职能的市场化。新的政府管理体系的建立、政府功能的重组是公共服务市场化的有力保障。政府应在新形势下，结合国内国际市场，充分地保证公共服务的市场化，分离政策制定者与服务提供者，继续扩大服务提供者的选择范围, 并引入竞争机制，以竞争的压力促使公共服务质量的提高。

二是扩大公共服务市场化的范围。我们应在传统的政府垄断项目上逐步进行改革，先从边缘开始，慢慢触及基础设施、教育、卫生等领域。对有关部门的公司化改造，可以先撤销现有的主管部门，建立起新的监管机构，在制度上严格保证这些机构的与原机构的独立，然后进一步再次划分这些组织的结构，最终形成可以互相竞争的实体。

三是积极培育中介组织。发达国家十分注重培育中介组织，这些中介组织在一定程度上有效地分担了政府的的公共服务职能，协助了公共服务的供给，简化了政府的工作。而我国中介组织的情状与市场经济条件下的要求仍有较大落差。中介组织仍具备较浓的行政色彩，政府在监管上存在法规滞后的现象。我国政府应加强立法，积极培育和促使中介组织良好发展、良性运行，让其在公共服务的供给上最大化的发挥其具备的经济、效率、廉洁的特征。

（三）建立和健全公共财政体制，加大对公共服务的投入

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