论文总字数：10527字

摘 要

政府职能转变有利于社会主义市场经济体制的完善和和谐社会的构建以及党执政能力的提升。然而，目前政府在职能定位和履行过程中仍存在着一定程度的缺位和越位现象。因此，有必要深层次剖析政府转变职能的难点,从准确定位政府职能、优化政府组织结构、简政放权等方面入手，实现政府职能的根本转变。

关键词: 社会主义；市场经济；政府职能；转变

The Thinking of the Government Functions Transformation Under the Socialist Market Economy

Yang Wen-ting

(Politics and Public Administration College ,Huaiyin Normal University,Huai’an, Jiangsu, 223200)

Abstract: Transformation of the government functions is beneficial to the improvement of the socialist market economic system and the construction of a harmonious society as well as the ascension of the ability of administration of the party. However, there are still absence and offside in the function orientation and performance. So it is necessary to analyze the difficulties of government functions in deep, then achieving the fundamental shift of government functions from the following three aspects: accurate positioning of government functions, optimizing the structure of government organization, including streamlining administration and delegating power.

Key words: socialism; market economy; government functions; transformation

经过三十多年的改革开放，我国经济高速增长，社会发展水平有了极大的提高，这些都有赖于逐步实现由计划经济体制向市场经济体制的转变。经济基础决定上层建筑，为此，在计划经济发展变化为市场经济这一过程中，我国的行政体制也应进行合理的变革。而行政体制改革的关键在于：转变政府职能。中共十八大及其三中全会更加坚定了我国经济体制的市场化改革方向不动摇，市场在资源配制中要起决定作用。这就要求，在现代市场瞬息万变的新格局下，政府不但要履行好经济职能，更加把发挥好社会管理和公共服务职能划入自己的基本职责范围内，从而进一步缩短实现有限型、服务型和法治型政府目标的距离。

一、市场经济条件下转变政府职能的重大意义

(一)转变政府职能有利于完善社会主义市场经济体制

自由市场经济是指20世纪以前的古典市场经济，它在带来可观的经济效果的同时，也会引发周期性的经济危机。这为引入政府干预，国家垄断型市场经济发展提供了必要的条件。然而，政府介入并非是解决市场在配置资源方面存在的问题的万能金钥匙。政府过度干涉市场经济也会带来许多预想不到的弊端，市场经济体制下我国经济发展的困境便是很好的证明。当前市场经济发展的最大问题之一便是政府的职权之手过多且直接地伸向市场经济的微观领域，政府凭借其经济职能仍然在许多重要资源的配置中起着主导作用，包揽了许多本应该由市场来接手的事情，尤以水电、火电、风电、电网、油气管道等项目繁多的层层审批最为明显。政府有能力有责任扭转市场失灵的局面，但必须把握一定的度，一旦对微观市场主体管的过死，必然会导致与市场失灵同样的后果，即政府失败。因此，就当前我国市场经济的实际来看，为了解决政府在配置资源中存在的种种问题，促使市场经济更好的适应社会主义这一大环境，必须加快转变政府职能，推动政府逐步退出微观经济领域。

(二)转变政府职能有助于构建社会主义和谐社会

中国自古就十分追崇社会和谐，特别强调以和为美，以和为贵，例如中庸之道、天人合一等等。人与人、人与自然、人与社会之间的恰到好处的相处之态便是和谐的真谛所在。现如今，虽然和平与发展仍是时代的潮流、世界的主题，但我们仍然会感到我们的社会并不和谐，并不安全。我国社会不和谐表现在：人与人之间的收入分配不均逐渐拉大贫富差距；二元结构的城乡发展模式导致城市和乡村发展之间的极大不平衡；地区发展差异性、不平衡性使得地区间的冲突加剧；精神文明的发展远远落后于物质文明的发展致使道德滑坡现象日渐凸显与严重。这些不和谐现象是我国经济转型期不可避免会出现的，而且更重要的是这些问题的解决均离不开政府的管理和服务两大职能的有效发挥。

(三)加强党的执政能力建设需要转变政府职能

“党的执政能力，就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。”^[1] 从这则定义中不难看出全面履行政府职能是加强执政能力建设的重要方面之一。政府处于执政党和公众的夹层之间，起到至关重要的桥梁、纽带的作用，既自上而下传达党的路线、方针、政策，又自下而上反映人民群众的意见和建议。为此，要从促进政府职能的合理科学地转变和加强公务员制度建设和作风建设方面入手，更好地贯彻实施我党的方针、政策，以期进一步加强我党的执政能力建设和进一步巩固我党的执政地位。

二、我国政府职能转变存在的问题

我国在继党的十四大提出建立社会主义市场经济体制之后，一直在探索不同于西方资本主义环境，社会主义市场经济条件下，政府职能应如何合理定位这一问题。目前，在新时代新形势下，政府的主要职责是摆正姿态，科学合理定位其肩负的职能，以适应千变万化的社会主义市场经济。然而，从转变政府职能的实践来看，我国政府仍然存在职能定位不准确，在职能发挥过程中仍然出现相当严重的越位和缺位问题。

(一)政府职能定位不准确，出现越位现象

所谓越位就是指政府依然在做市场应该做而且可以做的事，目前，政府在职能履行过程中仍存在如下越位问题：

1. 直接插手微观经济活动。由于市场经济的诱发投资和产业重组两大功能，因此，企业完全可以拥有投融资的自主权，政府无须为企业可能无法能够承担由此产生的风险而买单。然而，我国政府却更多扮演着市场主体的角色，直接干涉企业的投资经营决策，甚至直接代替企业在招商引资时的投资决策。这必然会造成企业立项难度大，从而导致企业失去较多的市场机会。另外，政府通过行政型垄断，如许可证制度和地方保护主义等方式对市场优质发展产生了极大的危害：阻隔了各地区之间和各个产业之间的信息资源共享渠道，妨碍了资金、技术、产品以及劳动力的自由流动；许多重要资源因较多的价格管制，其稀缺性无法反映出来；不同市场主体的行为在统一的市场规则下没有受到平等地规范和约束，从而造成市场运行的紊乱。

2. 行政审批过度。正是因为政府对经济事务握有过度的审批权，政府才会按其意愿轻易地将市场中的大多优质资源审批给国有企业，而将民营企业拒之门外。这种过度的行政审批已经不再是促进经济高速增长的动力，反而成了经济良性运行的阻力。最近几年，企业对政府的依赖程度更深了，一旦政府停止对企业的资金、技术和政策等方面的大力扶持，很多企业将无法自主运营，致使政府对企业的扶持越发难以脱身。此外，更值得关注的是，行政审批的过度泛滥为政府内部一些拥权者提供了寻租腐败的契机。总之，这种“高效审批”实质上反映了行政权力的过度集中，其结果是政府控制着社会经济的运行。

3. 包办社会事务。社会事务的主体主要是政府，但企业在社会事务的管理过程中也需承担相应的责任。也就是说，政府不能将企业排除在共同管理社会事务的大门之外而独自包揽全部的社会事务。然而，当前政府的社会管理模式仍未摆脱传统全能型社会模式的影响，政府包办一切，干涉许多应该由市场和社会承担的社会事务。具体表现为：有的政事不分，以行政方式管理划归于事业单位下的公共事业；有的政社不分，政府不注重对社会组织的支持和引导，而是直接干预社会组织应该且可以做的事务，从而导致社会组织发育不足，功能有限；有的擅用行政职权插手社区事务的管理，包办许多交由社区组织则可以更好地施行的事务，致使社区组织这一角色越发的官办化和行政化。

(二)政府职能转变不到位，出现缺位现象

所谓缺位是指政府未能真正做政府应该做而且可以做、市场却无法做到的事。当前，我国政府职能仍不健全，表现为以下几个方面：

1. 政府宏观调控和市场监管明显缺位。当前，我国经济社会发展正处于关键阶段，政府更要认真履行宏观调控职能，保证宏观调控的质量。因而，我们要看到政府宏观调控在实现经济的平稳快速增长方面取得的成效同时，也不能忽视政府在宏观调控过程中存在的不足之处。“具体表现是以间接手段为主的宏观调控体系尚未完全形成，有的宏观调控措施缺乏预见性、有效性，一轮轮基础投资热、房地产开发热、开发区热，往往要借助行政手段，才能得到有效抑制；市场监管体系不完善，现有市场监督机构不可谓不多、权力不可谓不大，但由于存在着职能交叉、责任不清、执法不严、问责不力等问题，政府市场监管往往无法到位，大量市场违规行为得不到有效治理，以至市场分割、假冒伪劣商品泛滥、信用环境恶化、区域行政垄断、低水平重复建设等问题，屡禁不止。”^[2]

2. 公共服务供给不足。公共服务因其公共属性而具有非排他性和非竞争性，因而市场主体均不愿介入该领域，只能由政府来为社会公众提供公共产品与服务。但是，就目前情况来看，政府在公共服务领域内其职能的发挥仍存在许多不足之处。首先，在教育、医疗卫生、社会保障等公共服务的财政投入方面，比重仍然不高，政府供给与社会公众需求之间的矛盾日益突出；其次，政府公共服务覆盖区域比例严重失衡，大中城市往往能有优先获得的数目众多、质量上乘的公共服务，而欠发达地区和贫穷落后地区实际能够享有的公共服务却比较有限，甚至有少数极度贫困区域仍未被纳入享受政府提供的公共服务范围内。

3. 环境保护不力。虽然，环境遭到严重破坏是长期以来我国粗放式的经济发展方式，不合理的产业结构和布局，居高不下的污染物排放总量等方面直接造成的，但是政府作为国家的代理，享有国有资产所有权同时也应承担相应的义务。因此，在环境资源保护问题上也不容忽视的责任。然而，现实中，政府却未能把环境保护提高一定的高度，常常出现监管不实的现象，致使环境污染越发严重，对农产品质量安全和人体健康构成了严重威胁。放任排放不达标的企业，致使生存和发展的环境不断恶化；故意放宽获降低国家环保标准，导致许多不符生态要求的项目产生；不重视空气污染问题的解决，酸雨、雾霾等严重空气污染现象层出不穷。

三、我国市场化进程中政府职能转变的难点分析

(一) 转变政府职能难在打破既得利益格局

“政府部门自利性的事实存在,是阻碍政府职能转变的深层次根源。”^[3]政府既是职能改革的主体，组织和发动政府职能的转变；同时因职能转变的目标是逐渐推动政府退出微观市场领域，放宽对市场的管制，政府又成了职能改革的客体。职能转变意味着政府权力的重新划分与归类，从某种意义上来说政府权力会被弱化，这势必会触碰到生甚至于会损害到一些部门及其人员的既得利益。因而，许多地区和部门对于有可能损害本部门利益和自身利益的改革举措，往往只是做足表面文章而已。

(二) 转变政府职能难在理清政府职能关系

尽管我国从理论上对政府职能定位作出日渐精确的解释，但在具体贯彻执行过程中，各级政府仍未捋顺各项职能之间的区别与联系，主要表现为在日常工作中仍然出现严重的职能交叉和职能分散的现象，当问题出现时，部门之间互相扯皮，相互推诿的现象非常普遍。一是职能内容上，对教育科学、文化、卫生等社会职能统得过死，市场监督职能薄弱；二是职能关系上，既有依附于政府各行政部门的中介组织和事业单位，更有行政部门成为新的行政性公司，其原行政职能转移不到位；三是职能配套上，忽视了职能的整体分解和局部转接，造成转变中一方面应转的转不出，转出的无处接；四是在职能转变成效上，对转变职能的过程跟踪落实不够，使简政放权的实际成效受到影响。

（三）转变政府职能难在转变根深蒂固的传统观念

一方面，受长期传统计划经济体制的惯性影响，一些行政人员思想观念十分保守、陈旧。权力本位观念和统治观占据重要的地位，而民本思想却很淡薄，与现代行政相适应的依法行政思想也比较欠缺。甚至部分行政人员仍坚信政府是全能的，坚持政府通过行政权力来主导市场，直接促进地方经济增长；把政府作为社会各系统的组织领导者，习惯于随意干涉经济领域等等。另一方面，行政人员整体素质现状也阻碍着政府职能转变。首先，部分公职人员一味地从狭隘的自身利益出发来审视政府职能的转变，全然不顾政府职能有效转变之后的益处。其次，有些行政具有转变政府职能的清醒的认识，但却不知从何处转变，在那些方面需要转变以及如何更有效的转变。

四、在深化改革中努力推动政职能转变,构建服务型政府

“如果我们把政府职能从计划经济体制下的政府职能转变为市场经济体制下的政府职能，视为政府职能的第一次转变的话，那么，按照全面建设成小康社会的要求再一次转变政府职能，即可以认为是政府职能的第二次转变。”^[4]值得注意的是，政府第二次转变将更新政府的职能和角色,赋予新的内容，因而第二次职能转变的重要性并不低于第一次。然而，从实践中，我们可以看到政府就其角色定位和职能定位方面依然存在诸多问题，正如上面所提到的政府工作中大量缺位和越位现象。因此，社会主义市场经济条件下，为弥补政府失败，应努力从如下几个方面改善政府工作，加快服务型和法治型政府建设。

（一）重新定位政府角色，明确政府与市场、政府与社会的边界

党的十八大报告对政府职能又作了全新的总结，即：创造良好的发展环境；提供优质的公共服务；维护社会公平正义。

1. 要理顺政府与市场的关系。要切实转变政府职能，就必须要划分政府和企业各自的职责，彻底割裂政府与企业之间的行政隶属关系，做政府该做的事。一方面社会主义市场经济的人、财、物等资源的支配应交由市场来决定，以削弱政府对资源控制的主导作用。另一方面，政府应强化宏观调控，自觉退出微观市场经济，发挥市场在资源配置中的决定性作用，做到政企分开，真正实现企业自主经营和自负盈亏。

1. 理顺政府与社会的关系。政府的权力是取之于民的，那么政府权力也应用来为广大人民群众谋福利，主要表现在政府制定的决策要充分尊重人民群众利益诉求，政策的落实更离不开人民群众的广泛参与和监督。政府在涉及人民群众利益的重大事项的决策中，可以通过政务公开、社会公示、听证、信访等途径，广泛吸取民意，认真听取民众的建议，让权力在阳光下运行。同时，政府要放权于社会在组织，发挥其在社会管理中的积极作用，也是理顺政府与社会的关系的一项重大举措。

（二）调整政府组织结构，提高政府经济调节和社会管理效率

在新一轮的机构改革中，科学合理地调整政府组织结构仍然是完善改革机制和有效转变政府职能以提升政府执政能力的必不可少的内容。当然，改革进入新的阶段也对政府组织结构的调整提出了新的要求，也就是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所提出了的统筹党政群机构改革、优化行政区划设置、严格控制机构编制三方面的要求。

1. 理顺部门职责关系。一方面，理顺部门职责关系就是要理清中央政府和地方政府之间的职责的联系与区别。在履行好中央和地方共有职能基础上，中央应侧重于宏观经济调控、国防外交、国家安全等，而地方则应倾向于地方经济社会发展、地方社会事务管理、地方治安等。另一方面，理顺部门职责关系则是要遵循科学的分工原则，明确政府上下级部门间及同级部门间的职责侧重点，权力的上下限，健全如健全行政问责制度、过错责任追究制度等制度，防止一刀切。

2. 优化行政区域设置。具体来说，一是坚持以科学发展观为理论指导，坚持一切从实际出发，合理有序地将具备条件的县改为市。“二是按照分步实施、先易后难、成熟先行的原则，在一些人口规模、面积大小、管理幅度适合的地方，依法有序探索省直接管理县（市）体制改革。”^[5] 三是综合考虑改革所涉及的人事、财政、司法等方面的体制调整。

3. 严格绩效管理。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为全面推进绩效管理指明了方向，即严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。因而既要确保绩效评估的指标体系和权重科学合理，使绩效管理符合科学的标准，又要因地制宜，针对不同地区、不同部门、不同层级政府职能特点设定与其相适应的绩效标准和考核重点，使绩效管理有效。同时，还要完善绩效评估机制。

1. 严格控制机构编制。由于不存在一层不变、永久合理适应的机构编制，因而机构编制工作势必是一项经常性、长期性的工作。机构编制的合理与否直接关系到各级政府和政府个部门之间的职能的发挥，因此，当前阶段仍要严格控制机构编制：严格按照工作的需要合理分配领导职位数和非领导职位数，按照职位的数量确定政府公职人员的数目，使政府组织结构趋于扁平化、规范化、科学化。

（三）继续简政放权，深化行政审批制度改革

当前，国务院常务会议继续提出，把简政放权作为国务院的首要工作。简政放权就是要求政府放掉一些权力，卸下一些负担，然而，现实生活中，很多政府公职人员往往未能正确使用手中的权力，被权力蒙蔽了双眼，落马之后才明白身居高位，手握重权也是有益有害的。

1. 解决好思想认识问题。简政放权首先要破除“政府在市场经济中掌管一切”这一陈旧的思想观念的束缚，要充分认识到做好简政放权工作在转变政府职能中重要意义。其次，要从改革的大局出发，积极探索，勇于创新，科学放权，改变层层审批的现状。

2. 处理好放权和监管的关系。如果一方面在放权，另一方面又出现监管漏洞，无疑会给投机者以机会和口实，因此，有必要正确处理简政放权与加强监管之间的关系，重视规范主体活动和评估活动结果，实行宽准入的同时提升监管的力度，用制度管人、流程管事以改变过去重审批轻监管现象。

3. 建立科学合理有效的监督机制。是否科学高效不仅与政府自身是否真正做好简政放权的相关工作有关，还与简政放权工作是否受到合理有效的监督有关。当前，要建立一些监督机制，让广大的人民群众拥有正当的理由来监督政府简政放权工作，从而将权力关进制度的笼子里，让人民群众成为最终的受益者。

（四）努力建设法治政府

“所谓法治政府，就是行政主体自觉按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，管理国家事务、经济文化事业和社会事务，做到主体适格、行为法定、程序正当和权责一致。”^[6]具体应做好如下几方面的工作：

1. 加强行政立法工作。从内容上来看，要按照具体、明确且具可操作性的原则，加强财税、环保、土地、收入分配、就业、社会保障、教育、医疗等重点领域的立法工作。从立法机制上来看，则要在法定的权限和程序下进行，通过尽可能扩大公民参与政府立法工作的渠道，以增加公民参与政治生活的机会，从而确保行政立法工作在公开、公正的前提下开展。

2.提高行政人员整体素质，规范行政执法行为。理论和实践双管齐下，既要安排好公务人员继续学习与行政活动相关的法律，如《行政许可法》、《行政处罚法》和《行政诉讼法》等的继续学习，一方面提高行政主体熟知法律能力，改变过去权力本位观、统治观念等的状况，提高行政人员的民本思想，依法为民请命，心为民所系，利为民所谋；另一方面要提高政府公职人员在执法实践过程中准确运用法律的能力，从而保证行政主体沿着法治的轨道运行。

3. 做好司法监督工作。首先，在一系列的行政立法措施之后，为保证政府执法的低成本、高效率，则应对政府的行政行为进行合理的监督，完善行政执法监督机制是必须的。其次，认真实行行政复议制度。行政复议是通过监督行政机关依法行政来保障公民、法人和其他组织合法权益，因此，必须要依法受理行政复议，撤销或变更违法或者不当的行政决定。

五、结束语

改革开放至今，我国经历从计划经济到今天的社会主义市场经济。现如今，我国正处于社会主义初级阶段，市场经济正处于至关重要的转型期，党和国家一次、又一次地出台有关政府职能的相关法律法规及相应的文件政策，无不致力于深化行政体制改革，切实加快转变政府职能。因此，我们要坚持邓小平理论、三个代表重要思想和科学发展观的理论指导，既要加强政府宏观调控，弱化政府的微观调控，发挥市场在资源配置中的决定性作用，完善社会主义市场经济，又要优化政府组织结构，突出政府的公共服务职能，努力建设成为职能定位科学、组织结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

参考文献

[1]郭桢.中共中央关于加强党的执政能力建设的决定[N].人民日报,2004-09-27(1).

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