论文总字数：7607字

摘 要

随着我国经济快速发展以及城市社区的不断发展壮大，城市社区的外来流动人口数量也在不断增加，随之而来的外来流动人口的养老保险问题也在不断凸显。其中的养老保险制度以及转移接续问题成为阻碍外来流动人口养老保险事业发展的主要障碍。因此探讨外来流动人口在养老保险方的现状、问题，并提出简要的解决对策是当前社会的重要内容。

关键词：流动人口，养老保险，转移接续

The problem of pension insurance of city community floating population

Tu Gong you

（School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University, Huai’an Jiangsu, 223300

Abstract: With our country"s rapid development about economic and city community, city community floating population is also increased, the problem of pension insurance of floating population has been highlighted. The pension insurance system and the transfer problems become the main obstacle to the floating population old-age insurance development. So the discussion of floating population in the status quo, endowment insurance side of the problem, and proposes the solution countermeasure brief is an important content of current society

Key Words: City Community; the role of government; Transfer

外来人口是指现住地与户口登记地不一致的人，具体的讲就是指那些现居住在本市半年以上但其户口登记在外省市的人口。在城市社区内所进行的外来流动人口管理是在我国社会主义市场经济体制下，以服务为手段、法律法规为依据、统一的人口管理制度为基础、现代化的信息技术为支撑，符合全面建设小康社会目标新要求的城市流动人口管理，是对离开户籍所在地的县、市或者市辖区，以工作、生活为目的异地居住的成年育龄人员进行的人口数量，户籍，教育，治安与维护，社会保障以及医疗卫生等方面进行的管理。其中养老保险是是指国家依据相关法律法规规定，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限或因年老丧失劳动能力而退出劳动岗位后建立的一种保障期基本生活的社会保障制度。它有助于劳动力的再生产，社会的安定和繁荣，缩小城乡贫富差距，有利于迎接我国提前到来的人口老龄化社会，促进社会的公平公正。

一、我国城市社区外来流动人口养老保险现状

（一）城市社区外来人口养老保险参与率不高

城市社区中外来人口养老保险的参与程度以及参与积极性都不是很高。外来人口的参与积极性受到参与人群的性别,年龄，受教育程度，婚姻状况以及养老观念的影响。此外，工资和家庭因素的影响也是一个重要因素，工资的高低与参与观念呈正比，工资越高，越有可能参加养老保险。而外来人口是否依旧拥有土地，儿女数量，以及儿女是否同在城市社区等因素也会影响对养老保险的参与程度。各个地区的不同社会养老政策的对其也有影响。2010 年全国流动人口的总量已达到2.21 亿，其中流动人口较大的城市上海已经超过 900 万。在参保方面30 岁以下的人员占了 39.4%，高中以上学历的人员占 54.3%，24.7%的人员没有在工作地参加任何的养老保险^[1]。

（二）现代城市社区外来人口养老保险的类型

我国现阶段的养老保险分几种，包括农村社会养老保险，城镇职工基本养老保险，商业养老保险以及其他类型的养老保险。其中持有农村户口的外来人口参与的大多数是农村社会养老保险，而非农业户口持有的基本是城镇职工基本养老保险。^[1]

表一：流动人口中不同户口参与养老保险类型分布（百分比）^[2]

户口归属	农村社会养老保险	城镇职工基本养老保险	商业养老保险	其他	合计
农业户口	38.0	26.1	15.5	20.4	100
非农业户口	0	78.6	7.7	13.7	100
总体	32.6	34.2	14.0	19.2	100

（三）城市社区流动人口养老保险退保率高

现在的城市社区外来流动人口养老保险参与情况不理想，与此同时，养老保险的退保比例也是居高不下。根据调查显示，外来人口中产生退保的情况相当普遍。现行的养老保险政策是必须要达到缴费年满15年并且达到法定退休年龄才具备养老保险金的领取资格。而外来人口由于具有极强的人口流动性，很难保持在一个地点缴费满15年。而养老保险政策与法律体系不健全，交接转续政策无法满足外来人口养老保险账户的转移。而企业也会处于自身经济利益也会想方设法减少为外来流动人口缴纳保险，外来人口出于自身经济因素等，潜意识中选择退保的概率也会变大。

表二：外来人口未参加养老保险原因 ^[3]

未参保原因	百分比（%）
不知道怎么办	48.6
参保费用高	24.9
单位不给办	15.5
觉得不划算	4.3
不能异地转移	3.8
怕到时不兑现	2.3
缴费年限长	0.6
总计	100.0

二、城市社区外来人口养老保险问题及原因

随着我国经济水平的不断发展，国家的经济实力增长使得国家有资本去进行社会保障水平的提高。养老保险覆盖面的不断扩大，人均养老保险收益水平的不断提高，养老保险权责的不断强化，都在推进着社会保障体制的发展，但是外来流动人口养老保险仍然存在很多问题。

（一）外来流动人口养老保险制度缺乏政策及法律制度的保障与监管

由于城市社区中的外来流动人口因为其工作的不确定性，住所的不确定性，其极强的流动性已经成为了外来流动人口办理养老保险最大的障碍.国家与此同时也出台了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》和《农民工参加基本养老保险办法》，这在一定程度上缓解了城市社区外来人口养老问题的转移接续问题。在我国目前针对养老保险的法律法规中，基本上只有《社会保险法》，《劳动法》以及《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(法规性文件)，这些法律都没有针对外来流动人口的养老保险进行详细的阐述与规定。除此之外并无其他专门针对外来流动人口的全国性的基础性法律法规。2009年12月29日国务院办公厅发出通知，转发人力资源和社会保障部、财政部《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，但这并未涉及到城市社区中外来流动人口的养老保险方面。在此基础下，为了外来流动人口养老保险工作的顺利进行，各个城市社区的地方政府就只能依据各地不同的实际情况制定地方性的法律法规，这就在各个地方形成了一个个单独的法律体系。这就无形中增加全国外来流动人口养老保险关系转移接续的难度。

但是在执行监督等工作上，国家仍然缺乏详细的完整的制度保障，细节处理上仍然不到位。对于外来流动人口的养老保险关系的转移过程中，由于涉及到城市社区流出地和流入地两个地方政府，那么执行过程中就难免会出现漏洞，而这种漏洞目前难以监管，也缺乏相应的法律法规来进行约束。同时，养老保险资金的管理，养老金的发放都缺乏一定的制度监管。在缺乏有效的监管和全国性的统筹导致这一现象已经成为外来流动养老保险转移的一大障碍。企业为职工缴纳一定比例的养老保险是国家法律明文规定的，但是这之中却由于缺乏有效的监管体系出现了大量的逃缴现象。

（二）城市社区外来流动人口的养老保险存在利益博弈

养老保险的费用缴纳主要由根据国家规定的标准向社会保险经办机构缴纳的基本养老保险费，以及根据企业年金计划向企业年金基金相关管理人缴纳的补充养老保险费组成。而这个养老保险费用在我国任何地方都是必须缴纳年满十五年的，而这十五年的过程中，外来流动人口包括城市户籍居民所缴纳的养老保险费用都拿来用于支付当年的养老保险金，但经济发达的地区由于退保人员积淀下来的资金数额较大，每年都会有一定的结余，这也就间接成为当地政府的额外收益。而在进行养老保险的转移接续过程中，个人养老保险账户中的钱是会随着人口的流动进行转移，在进行社会养老保险关系转移接续的过程中，养老保险中的个人账户是随着申请人的转移进行转移的，而养老保险中单位缴纳的部分由百分之十二也是会随之转移的，剩下的则留在原来缴纳养老保险的城市社区，这涉及到两个地方政府的财政问题，这就导致了一定的利益博弈存在。人口流出地政府会很乐意外来人口的转出，因为可以避免以后还需要利用自身的财政去为其发放养老金。而对于人口流入地的政府来说，由于之前流动人口所缴纳的养老保险金中的一部分停留在流出地政府，并未能完全转移到流入地的养老保险证账户，但是却需要负责流动人口整个养老保险金的发放。两者就会从各自利益角度出发设立各自的地方性法律法规来限制约束外来流动人口养老保险关系的转移接续。

在人口流动过程中，外来人口的转移方向大多是从经济较弱的地区转移到经济较强的地区，这就会在一定程度上缓解流入地的财政问题，同时也为人口流出地留下了一定的养老金支持当地的养老保险。对于养老保险申请人来说，在进行养老保险关系转移接续过程中，有相当比例的人选择退出养老保险。

（三）城市社区外来流动人口缺乏对养老保险的收益预判能力

从养老保险的实质来说，养老保险实际上是一种政府政策上支持经济上扶持的养老保险申请人的投资行为。作为对老年生活得到保障的一种投资行为，养老保险的领取必须要达到两个条件：一个是达到法定的退休年龄；另一个就是按照缴纳标准进行为期十五年的养老保险费用缴纳。其中第二个条件，对于城市社区外来流动人口来说具有一定的困难。外来流动人口极强的人口流动性会导致其很难在同一个城市居住工作满十五年，缴纳年满十五年。当养老保险保险申请人认识到其无法再同一地区缴纳十五年的养老保险金的时候，或者说其养老保险账户无法随着工作单位的转移而得到转移，那么这部分的外来流动人口的养老保险参与积极性就会受到很大的打击。而且他们无法承受城市社区当地指定的养老保险缴纳额度，很多人就会出于经济利益选择不参加城市社区养老保险或者直接选择退保。

（四）城市社区外来流动人口养老保险资金筹集体系不健全

现行我国的城市社区养老保险金的缺口很大，而养老保险资金主要来自于国家财政的拨款，企业的缴纳以及个人的缴纳。在我国现行的养老保险体制下，政府责任依旧不明确，在针对社会养老保险资金的规划使用上并不健全，并未形成一套相应的成熟机制，这就在一定程度上导致了政府的职责不明确。同时，中央与地方政府之间的养老保险责任在财权关系，财权，事权都不均等，中央承担的责任偏少，地方承担的责任偏多，且地方政府过于依赖中央政府的财政拨款来支持当地的养老保险事业的发展。此外，养老保险的筹资渠道也相对的单一，所筹集的资金并不足以养老保险资金的发放，这就导致社会保险资金的空账问题越来越严重。而在养老保险费用的缴纳过程中，存在着养老保险费率过高以及缴纳方式不规范等问题。高缴费率容易导致企业想方设法不替外来流动人口缴纳养老保险，影响社会公平，侵害外来流动人口的合法权益。缴纳方式不规范则容易滋生腐败，造成养老保险资金的流失。

三、城市社区外来人口养老保险问题解决对策

（一）加强外来流动人口养老保险政策法律体系建设

现在需要针对外来流动人口的实际情况，立足国家大背景，积极制定一系列的法律法规，不仅要保证外来流动人口养老保险体制可以做到有法可依，还要做到执法必严，违法必究。要在提升全国的基础性养老保险法律法规的立法数量，立法水平以及立法覆盖面的同时，更多的涉及城市社区外来流动人口的养老保险层面。同时在针对地方性养老保险的法律法规的制定上，需要更多的结合当地的实际情况，量体裁衣。

国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》明确规定：“在完善市级统筹的基础上，尽快提高统筹层次，实现省级统筹，为构建全国统一的劳动力市场和促进人员合理流动创造条件”。时至今日，仅有5个地区实行了比较规范意义上的省级统筹（其中还包括3个直辖市），有104个市实行市级统筹，还有1017个县仍在实行县级统筹。^[5]但社会养老保险的统筹层次和风险成反比。在社会风险得到有效分散之后，养老保险申请人的养老保险权益才能得到有效保障。因此要争取在更大层次上实行统一的基本养老制度和基本养老政策，理顺被扭曲的资金补助机制，实现各级政府的责任分担。同时在做好预算管理为统筹基础，明确各级政府的资金管理权限，划定各级政府的工作责任。^[5]

（二）加强养老保险平台和账户建设

由于现行体制下各方的利益博弈强有力的存在，因此可以选择合并全国各地的养老保险平台，建立全国统一的养老保险平台，允许全国的外来流动人口其只拥有一个养老保险账户，并且允许实现全国范围内的账户转移接续。同时要完善市民保障卡信息，建立全国的共享信息平台，实现全国范围内的联网运行，保障全国的居民都可以在全国范围内的社会保障卡可以联网通用。

而养老保险平台上出现的个人账户“空账”问题也不断加重，2000年8月至2001年1月劳动与社会保障部和博时基金管理有限公司共同完成的“中国养老保险基金测算与管理”的报告指出，在未来50年里，城镇在职职工与退休职工的抚养比将由3.65:1提高到1.87:1；社会统筹基金总缺口将达到1.8万亿，平均717亿。^[6]现在养老保险账户不能得到顺利转移接续的一大原因就是因为养老保险大多处于一个空账运行的状态。因此要加大政府财政投入，增加资金的筹集渠道，如将养老保险资金交由专业的基金公司打理，通过进行一系列正确的市场运作，使养老保险资金保值增值。2012年3月20日，全国社保基金理事会宣布，经国务院批准，全国社会保障基金理事会受广东省政府委托，投资运营广东省城镇职工基本养老保险结存资金1000亿元。资金将分批到位，委托投资期限暂定两年。^[7]

同时扩大养老保险的覆盖范围，吸引更多的外来流动人口加入养老保险，吸收更多的养老保险资金。也可以采取将社会养老统筹基金和个人账户分开运行的方法，或者直接取消社会统筹账户，所有资金归入个人账户，在全国范围内施行自由流转，但在退休前个人账户基金上不得随意支取。

（三）加强外来流动人口养老保险方面的思想教育

外来流动人口现如今由于外来流动人口的参保率低，退保率高，所以政府以及社会主体要做好养老保险政策，目标，方针等的宣传，建立宣传人员的专业队伍，加强培训，实行一定的宣传激励制度，并依照宣传的主次轻重，针对外来流动人口的实际情况进行有针对性的实行宣传，增强外来流动人口的法制观念与参保意识。同时流动人口要提升自己的素质，增强在城市社区的生存能力和就业技能，不断充实自己，增强养老保险观念意识，积极维护自身合法的养老保险权益，积极参与城市社区养老保险。

（四）加强养老保险资金的筹集与监管力度

对于养老保险资金的筹集，首先最重要的就是明确政府的职责与责任，做好正确的财政预算，减少地方政府对中央政府的过分依赖，实现中央地方政府互补发挥各自的优势。其次可以在现行的养老保险基金的体系下，不断需要降低过高的养老保险缴费比率，增加外来流动人口缴纳养老费用人群范围，通过人口基数的增加一定程度上缓解当前的养老保险资金压力。要正确引导企业自觉分散风险互助共济，积极替外来流动人口缴纳养老保险的观念。最后需要寻求社会中的养老保险筹资方式，比如通过发行债券，发行彩票，以及设立社会捐助基金的方式等。同时需要加强监管力度，在制定的强有力的法律法规的约束下，对在养老保险资金的筹集过程中出现的各种违法行为进行相应处罚。要尽可能的规范各种养老保险的缴纳方式，减少资金链中的各种漏洞存在，避免养老保险工作人员在养老保险费用的收取过程中出现的各种贪污腐败。

参考文献

[1] 钱鲁斌.流动人口养老保险模式探析［J］.沿海企业与科技, 2011，(4)：14

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