文 献 综 述

一、研究背景及选题意义

在我国,法律法规明确规定地方政府不能举债。如《中华人民共和国预算》第二十条明文规定,地方各级政府预算按量人为出、收支平衡的原则编制,不列赤字;第二十八条规定,除法律和国务院文件另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。^[1]但是,这并不意味着地方政府不存在债务,多年以来各级地方政府以各种名义举借了债务,地方政府的债务风险在某些局部早已有所表现,潜在的风险不可忽视,如不及时防范和化解,将会向中央转嫁,给中央财政带来极大风险,并会威胁国民经济健康发展和社会稳定。^[2]因而对我国地方政府的债务防范与研究开始受到各专家学者的关注。怎样才能解决我国地方政府债务问题，构建预警、防范财政风险等机制，这是当前我国很多地方政府在制定各种解决方案时考虑的问题。所以对我国地方政府债务的防范与研究对于我国化解地方债务、预防财政风险的思路和对策具有理论指导意义。

二、我国地方政府债务的发展状况及结构

常世凤（2013）在”我国地方政府债务研究”一文中认为：从总体上来看，我国各级地方政府的债务余额分布情况差异，地市级政府债务余额占总债务余额的总数最多；省级地方政府的债务余额占债务总额的和县级地方政府的债务余额占债务总额的数额两者基本相当；从举债的主体看，通过地方政府融资平台进行的融资规模最大；从地方政府筹资的来源看，通过金融机构来源最多。政府债务主要来自银行贷款，金融机构对地方政府融资平台的支持力度之大，同时政府的信用也接受着考验，那么金融风险的存在也是不可小觑的。^[3]

王正宇（2012）在”我国地方政府债务的风险分析及其预警系统研究”一文中认为一方面，中央政府转贷和地方自行借款等已到期但没有如期归还债务；另一方面，随着国家明确对房地产市场的调控, 地方政府用土地出让收入来偿还地方政府债务的风险加大。部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大。^[4]

三、我国地方政府债务的成因

叶昭华（2012）在”现阶段我国地方政府债务风险问题研究”认为我国地方政府债务风险的成因在于事权下移与财权上收是债务风险问题；经济高速发展与地区不平衡是地方政府债务不断扩大地方；官员行为不道德；地方政府债务的粗放式管理。^[5]

黄芳娜（2011）在”中国地方政府债务管理研究”从三个方面分析了我国地方政府债务的成因，她认为，第一，体制因素：我国现行的财政体制呈现出三个鲜明的特征: 一是以行政命令加政绩考核为基础的集权下的放权模式; 二是在制度安排上一直遵循中央财政优先的安排; 三是财力向上 ,事权向下。相对于拥有强大集权力量的中央政府,处于弱势的地方政府不得不采用非规范的收支方式来消除自身的财政压力和政治压力。第二，政府职能因素：政府的行政管理体制改革进展缓慢, 政府职能转换不到位。第三，政府治理机制因素：政府宫员的考核和轮换机制。由于对官员的考核主要看这个地区的经济发展状况,这就使地方政府官员将精力主要集中在抓项目、促发展方面,片面追求 GDP 的增长; 地方政府有着强烈的投资冲动，竭尽全力招商引资,举政府之力投资上项目, 往往存在着投资论证不科学,项目决策不科学,应有效益打折扣。^[6]

张成（2011）在《基于化解我国地方政府债务风险的研究》一书中认为地方政府债务风险形成因素是债务管理机构不健全，管理基础薄弱。 尽管地方财政部门被赋予全面管理政府债务的职能，但事实上地方财政部门只对部分直接由财政部门偿还的债务进行管理（如专项借款、财政周转金等），对间接的由地方政府提供担保的企业举债或项目融资尚未进行监督管理，地方政府缺乏一个统一的组织机构来全面管理地方政府债务。^[7]

四、解决我国地方政府债务风险的对策