表2 项目关键风险识别

项目

风险事件名称

风险事件描述

风险识别

项目A

RE-A1

由于技术不成熟和项目可行性研究不当，焚烧炉无法同当地的城市固体废弃物的种类相适应。导致4年内经营亏损累计达1500万元。

技术风险

RE-A2

作为补充燃料的煤炭使用量超过国家的限制，导致焚化炉排放大量温室气体。

环境风险

RE-A3

当地政府机构违反合约，未按照合同来支付补贴。

政府信用风险

RE-A4

没有法律和政策来对违约行为进行处理。

法律和政策风险

RE-A5

私人承包商退出项目。

合同变更风险

项目B

RE-B1

项目的位置距京杭运河100米，距离平旺镇1公里，距太湖15公里。环境影响评估报告受到社会公众的质疑。

政府决策风险

RE-B2

由于当地居民的反对，尽管该项目投资了3.2亿元人民币（其中银行资金超过2亿元），且工厂也已基本建成，但该项目还是面临终止。

公众反对风险

项目C

RE-C1

缺少运输城市固体废物的人员和车辆导致城市固体废物供应短缺。

MSN供应风险

RE-C2

该厂位于邢阳市，工厂所需要的城市固体垃圾却来自郑州市。由于两个行政区划不同，所以涉及到一些额外且低效率的行政程序。

政府决策风险

RE-C3

工厂和城市固体废弃物源之间建立了一个额外的收费站，导致运营成本增加（70-80元/卡）。

收益风险

项目D

RE-D1

由于交通基础设施不完善，政府机构不得不使用拖拉机或普通卡车运输城市固体废物。结果导致城市固体垃圾供应无法满足两台焚化炉运行需求。

MSN供应风险

RE-D2

运营成本（例如，车载燃油费用、车费费用）增加。

收益风险

RE-D3

按照政府机构的规定，城市固体废弃物应由城市的五个地区提供。但是，实际上大多数只来自一个地区。

政府信用风险

RE-D4

没有法律和政策来对违约行为进行处罚。

法律和政策风险

RE-D5

由于城市固体废物和污水处理设施不完善，附近的环境遭到严重污染。

环境风险

项目E

RE-E1

美国进口的技术与当地城市固体废物处理不相匹配。

技术风险

RE-E2

很难向当地居民收取城市固体垃圾的处理费。

支付风险

RE-E3

来自美国的初始投资者退出建设。结果，合同中的投资者变成了一家中国公司。该项目在2年后才重建并重启。

合同变更风险

RE-E4

缺乏激励居民支付处理费和支持PPP项目的政策。

法律和政策风险

项目F

RE-F1

进口废气处理设备由于局部电压不稳定而无法正常运行。

技术风险

RE-F2

有毒排放物未经处理直接排入空气。

环境风险

RE-F3

对焚烧厂延迟支付处理补助和发电收入。

支付风险

表3 关键风险统计分析

项目A

项目B

项目C

项目D

项目E

项目F

频率

政府决策风险

X

X

2

政府信用风险

X

X

2

法律和政策风险

X

X

X

3

技术风险

X

X

X

3

合同变更风险

X

X

2

环境风险

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中国垃圾焚烧发电PPP项目风险识别

摘要

城市固体垃圾（MSW）被视为可再生能源。在中国，随着城市固体垃圾的急剧增加，垃圾焚烧发电厂的数量也在快速增多。通过政府和社会资本合作（PPP）模式，社会资本正逐渐进入了垃圾焚烧发电行业。由于施工成本较高，建设周期较长，垃圾焚烧发电PPP项目也出现了许多失败的案例。本文的目的在于识别中国垃圾焚烧发电PPP项目的主要风险，研究相应的风险管理策略，并从这些项目中吸取经验教训。首先，我们分析了城市固体垃圾管理的实际情况，相关法律和政策，以及中国垃圾焚烧发电PPP项目目前的发展状况。二是通过对某些特定项目的调查研究，确定了十大关键风险，并对这些风险进行了详细分析。最后，我们从政府和社会资本的角度制定了相关的风险应对策略。

关键词：政府和社会资本合作；垃圾焚烧发电；风险识别

1.引言

由于常规能源储量的不断减少，能源安全问题频繁出现，公众环境意识日益增加，为了有效地提高可再生能源的发电量，世界各国正不断研究解决方案（欧洲共同体委员会，2008；Martins等，2011）。城市固体垃圾（MSW）作为一种可再生能源，广泛存在于全球的各个城市。为了能够大量生产电力以及处理因城市固体垃圾造成的日益严重的环境问题，垃圾发电（WTE）行业正在中国等诸多国家中迅速发展。

通过对PPP模式的应用，中国已经发展了一大批WTE电厂，这不仅有利于吸引社会资本向基础设施和公共服务提供资金，而且能够有效地提高项目的实施效率（例如，缩短施工期限、降低施工成本、降低运行和维护成本）。在发达国家和发展中国家，PPP项目正变得越来越常见。因为PPP模式可以利用社会资本为公众提供所需的产品和服务（Chang等，2003），所以对发展中国家而言，其就具有特别的吸引力。在中国，社会资本在为基础设施和公共服务提供资金等方面发挥了重要作用（Chan等，2010； Chen等，2010；等，2010）。

然而，由于PPP模式施工成本较高，建设周期较长，因此其存在各种风险和不确定性。政府部门和社会资本风险识别和风险分配的可靠性对于PPP项目的成功至关重要（Jin and Doloi，2008；Li等，2005；Zhang，2005a）。一些常见种类的风险已经被基本归纳确定。例如，（1）政治风险（Wang等，2000b），其中包括着政府腐败（Maslyukivska和Sohail，2007）、政府违约（Chan等，2011）和政府决策力不足（Li等，2005）等风险；（2）金融风险，其中包含着汇率变动(Wang 等, 2000a)、利率变动（Kumaraswamy和Zhang，2001）和通货膨胀（Estache等，2007）；（3）法律效力风险（Zhang，2005b）；（4）运营风险，包含有运营成本超支（Grimsey和Lewis，2002）、关税/通行费变化（Ng和Loosemore，2007）和费用支付风险（Shen等，2006）；（5）市场需求变化（Ke等，2010）；（6）环境风险（Darrin和Mervyn，2002）。风险分配的过程固然是复杂且灵活（Xu 等，2011），但风险分配机制的公平性是必须要得到保证（Jin，2010）。

对于垃圾焚烧发电PPP项目而言，环境问题（Chen and Lin，2008；Mills 等，2006）和技术缺陷（Menard等，2006；Belevi and Moench，2000）是表现较为突出的问题。例如，为焚烧城市固体垃圾而大量使用煤，或对燃烧产生气体的排放不加以控制都有可能会严重恶化国家、地区甚至全球的环境（亚洲开发银行，2007年）。同时项目运行效率低下和技术水平不足正严重阻碍项目的实施（亚洲开发银行，2009年），而且中国城市固体垃圾的组成使得焚烧在中国的适用性遭到质疑（亚洲开发银行，2010年）。

在本文中，我们将识别中国垃圾焚烧发电PPP项目在项目开发、项目运营和项目管理过程当中的主要风险，并针对每种风险制定相应的风险策略，以逐步促进可再生能源发电的发展。

1. 关键风险因素识别

通过关键风险因素识别这一步骤，可以总结出在项目开发、运营和管理过程中造成每个选定的WTE焚烧项目产生严重问题的风险事件。根据这些风险事件，可以识别确定出主要的风险因素。表2列出了关键风险因素的识别过程。例如，在项目A中发生了五个风险事件。第一个风险事件（RE-A1）是焚化炉的使用技术不够成熟，以及焚化炉同当地产生的MSW种类不相适应。RE-A1导致了在四年内累计的运营亏损达到约1500万元。 RE-A1可以被认为是技术风险。第二个风险事件（RE-A2）是工厂使用的煤炭量超过国家的规定。RE-A2可能会导致更多的温室气体被排放。RE-A2可以被认为是环境风险。第三个风险事件（RE-A3）是地方政府机构违反合同的规定，不履行向项目提供补贴的约定。RE-A3直接造成了项目在面临沉重的经济负担时，无法真正得到政府的扶持。RE-A3可以被认定为政府信用风险。第四个风险事件（RE-A4）是缺乏处理政府违约行为的法律和政策。RE-A4可以被认定为法律和政策风险。第五个风险事件（RE-A5）是因私人承包商退出该项目而引起的项目合同变化。RE-A5可能会导致该项目的运营出现问题。RE-A5可以被认定为合同变更风险。

通过对上述项目的关键风险进行统计分析，总共确定了10个主要风险，包括政府决策风险、政府信用风险、法律和政策风险、技术风险、合同变更风险、环境风险、公众反对风险、MSW供应风险、支付风险和收益风险。这些风险将在以下部分进行分析。如下表3所示。