摘 要

我国经济快速发展，已经进入了新的阶段，但许多矛盾也随之而来，财政收入的增速有所减慢，政府承受负担越来越重，为了缓解这一状况，政府需要做出改变，于是PPP模式顺应而生。在PPP模式下，项目设计、运营、维护由政府和社会资本方共同进行，社会投资方通过政府和使用者付费获得收益。PPP模式建设项目与国家建设项目相比，参与主体，管理层级和项目流程均发生了变化，PPP建设项目的审计中存在一些问题，因此，分析并解决PPP建设项目的审计问题是本文的重要课题。

本文共分为五部分，第一部分说明选题的目的及意义、国内外研究现状、研究内容和研究方法。第二部分从PPP模式建设项目的特点出发，阐述PPP模式建设项目的定义、特殊性以及研究PPP模式建设项目审计的内容和价值。第三部分对现阶段PPP模式建设项目审计中存在的问题进行分析，并探讨存在问题的成因。第四部分针对我国PPP模式建设项目中存在的问题及成因，提出完善我国PPP模式建设项目审计的具体策略。第五部分以北京市兴延高速公路PPP项目为例，分析PPP模式建设项目审计的方式以及其经验与启示。

研究结果表明：我国PPP模式建设项目审计存在审计主体不明确，审计内容片面，审计方式不合理，法律体系不健全和中介机构参与审计不够规范等问题，可以从明确审计主体，调整审计重心，改进审计方式，完善相关法律体系，提升中介机构审计质量以及建立PPP项目审计相关系统等方面进行解决。

本文的特色：综合运用文献分析、比较分析、案例分析等研究方法研究我国PPP模式建设项目审计的不足，并以北京市兴延高速公路PPP项目为例，分析其审计思路与方法。

关键词：PPP模式；建设项目；审计；对策

Abstract

China's rapid economic development has entered a new stage, but many contradictions have also followed. The growth rate of fiscal revenue has slowed down, and the government has to bear more and more heavy burdens. In order to alleviate this situation, the government needs to make changes. Under the PPP model, the project design, operation and maintenance are jointly carried out by the government and social capital, and the social investors get benefits through the government and user fees. Compared with national construction projects, PPP model construction projects have undergone changes in participants, management levels and project processes. There are some problems in the audit of PPP construction projects. Therefore, it is an important topic of this paper to analyze and solve the audit problems of PPP construction projects.

This paper is divided into five parts. The first part explains the purpose and significance of the topic, research status at home and abroad, research content and research methods. The second part starts from the characteristics of PPP mode construction projects, elaborates the definition and particularity of PPP mode construction projects, and studies the content and value of PPP mode construction project audit. The third part analyzes the existing problems in the current PPP mode construction projects and discusses the causes of the existing problems. The fourth part, aiming at the problems and causes existing in China's PPP mode construction projects, puts forward specific strategies to improve the audit of China's PPP mode construction projects. The fifth part takes the PPP project of xingyan expressway in Beijing as an example to analyze the way of PPP mode construction project audit and its experience and enlightenment.

The results show that the PPP model in our country construction project audit is the audit main body, the audit content one-sided, unreasonable audit mode, the legal system is not sound and intermediary institutions to participate in the audit problems such as insufficient standard, can make clear from the audit main body, adjust the audit focus, improve the methods of auditing, perfect the relevant legal system, improve intermediary institutions audit quality and establish the PPP project audit related system and so on to solve.

The characteristics of this paper: comprehensively using literature analysis, comparative

analysis, case analysis and other research methods to study the insufficiency of PPP mode construction project audit in China, and taking the PPP project of xingyan expressway in Beijing as an example to analyze its audit ideas and methods.

Key Words：PPP mode; Construction projects; Audit; Countermeasures

目 录

第1章 绪论 1

1.1 选题的目的及意义 1

1.2 国内外研究现状 1

1.3 研究内容与研究方法 3

第2章 PPP模式建设项目审计概述 4

2.1 PPP模式的含义 4

2.2 PPP模式建设项目与国家建设项目比较分析 4

2.3 PPP模式建设项目审计的内容 6

2.4 PPP模式建设项目审计的价值 7

第3章 PPP模式建设项目审计存在的问题 9

3.1 审计主体不明确 9

3.2 审计内容片面 9

3.3 审计方式不合理 10

3.4 相关法律体系不健全 11

3.5 中介机构参与PPP项目审计不够规范 12

第4章 完善PPP模式建设项目审计的对策 13

4.1 明确审计主体 13

4.2 调整审计重心 13

4.3 改进审计方式 15

4.4 完善相关法律体系 15

4.5 提升社会中介机构审计质量 16

4.6 建立PPP项目审计相关系统 18

第5章 PPP模式建设项目审计案例分析 19

5.1 北京兴延高速PPP项目简介 19

5.2 北京兴延高速公路PPP项目审计 20

5.3 北京兴延高速公路PPP项目审计的经验与启示 20

结束语 22

参考文献 23

致 谢 24

第1章 绪论

1.1 选题的目的及意义

政府和社会资本合作（PPP，Public-Private-Partnership），指的是政府和私人组织以特权协议为基础，两者共同建设公共基础设施或提供公共物品和服务而形成的合作伙伴关系，两者通过签订合同来规定双方的权利和义务，以此来保证项目的正常运行并取得比双方预期单独行动更为有利的结果。

我国PPP项目有多种类型，数量较多且投资金额大，但政府参与方式不够规范，由此造成的诸多问题急需加强PPP建设项目审计监督来进行管理。再者虽然目前我国PPP模式建设项目的审计为国家审计，但由于PPP模式的特殊性使得PPP模式建设项目与传统国家项目产生了一定的差别，因此PPP模式建设项目是否由国家作为审计主体还有待研究。另外，在PPP模式建设项目的实际审计工作中也出现了一些相关问题，在此环境下，优化PPP模式建设项目审计是就是十分必要的了。

通过对PPP模式建设项目审计主体、审计内容和审计方式等方面的研究，对PPP模式建设项目中审计主体不明确、审计内容片面及审计方式不合理等问题进行分析，从而提出优化目前PPP模式建设项目审计工作的有效解决方法，将有利于提高政府与社会资本的合作效率，使得项目能保质保量地完成，让公众的利益能够得到更有效的保证。

本文拟分析PPP模式建设项目的特征，将PPP模式建设项目与国家建设项目对比论述其不同，进而分析PPP模式对建设项目审计的主体、内容及方式上的影响及影响带来的问题，认识PPP模式建设项目审计优化的必要性并优化我国PPP模式建设项目的审计路径，为PPP模式在我国更好的发展提供一定的参考。

1.2 国内外研究现状

现有针对PPP模式建设项目审计的文献研究较少，主要研究集中于PPP模式或国家建设项目审计，学者们讨论的热点为跟踪审计、绩效审计、审计质量控制与风险管理等方面。谭劲松，赵黎明（2013）在《体系构建与案例分析》一文中认为，跟踪审计的实施是为了维护广大人民的利益。朱恒金、宋坤（2010）在《建设项目跟踪审计分业经营的思考》一文中认为，跟踪审计对于提升审计绩效有一定的帮助。梁海燕（2012）在《基于国家治理的政府投资项目跟踪审计研究》一文中基于国家治理需要，提出了建设项目跟踪审计的理论依据以及实施的具体措施。张勇（2010）在《公共受托责任论下政府跟踪审计有关问题探讨》一文中肯定了跟踪审计这种审计模式，并认为这种审计模式在未来的建设项目审计中会成为主要审计模式。钱水祥（2014）在《政府投资项目生命周期绩效审计评价模型研究》一文中构建了绩效审计评价的模型，论述了政府投资项目绩效审计的内容以及评价体系。宋常、赵懿清（2011）在《投资项目绩效审计评价指标体系与框架设计研究》一文中分析了投资项目绩效审计评价指标体系和内容框架。包建华、方世建（2012）在《城市公共工程公私合作项目绩效审计创新模式研究》一文中认为对于公私合作的建设项目，其审计应该以绩效对其进行综合系统的评价。曹宁（2014）在《政府投资建设项目审计监督研究》一文中认为在“5E”的基础上，政府投资项目的绩效审计应更加突出审计的合规性、合理性、系统性和长期性。

从整个国际上来讲，PPP模式发展时间较短，不过二十几年，学者们关注的重点在于PPP模式下的法律法规、风险应付、模式选择、政府监督等方面。蔡今思（2014）在《借鉴国际PPP运用经验，支持公共基础设施建设》一文中认为，PPP项目的成功与否在于它的利益分配、风险分担、监督管理、项目融资等核心方面。林超英（2014）在《城市基础设施建设项目投融资模式研究》一文中等认为，融资市场不够完善导致私人企业的融资问题会限制其余资金融入PPP项目。王东波、王薇（2013）在《基础设施项目PPP模式选择应用研究述评》一文中认为，现在急需要建立一个基于风险分担的PPP模式选择模型。李兆明、孙伟成（2014）在《基于演化博弈的PPP项目监管行为研究》一文中认为各利益相关方应共同努力，营造一个良好的法律法规监管环境。亚洲开发银行认为，中国具有发展PPP的能力，但首先需要解决四个问题：一是改善制度环境，二是拓宽融资渠道，三是PPP模式多样化，四是提高PPP项目质量。还有一些以案例方式研究PPP模式的运营的，Christopher Stoney, Tamara Krawchenko（2011）在《Public Private Partnerships and the Public Interest: A Case Study of Ottawa’s Lansdowne Park Development》中以Ottawa’s Lansdowne Park为案例分析私营部门的商业地位与商业需求与公共利益、利益和承诺之间的关系。Kriesberg, Adam M（2015）在《The Changing Landscape of Digital Access: Public-Private Partnerships in US State and Territorial Archives》一文中以档案馆为例，研究政府档案与私营部门之间的联系方式。Tatiana S. Cheremnaya（2015）在《Public-Private Partnership in BRICS Countries: Experience and Prospects of Implementation》一文中主要讨论了扩大公私伙伴关系在金砖四国实施联合项目中的可行性。

从上述研究成果可以看出，国内外主要是从两个方向研究政府投资审计和PPP项目管理问题的，但仅仅是对BOT项目审计的研究缺乏系统性和针对性且只是PPP项目审计的一部份。因此，本文拟从PPP模式建设项目审计的审计目标、对象、方法以及程序入手，找出PPP模式建设项目的审计问题并提出改进方案，一方面，从理论上分析PPP模式建设项目审计的优化路径，另一方面，运用实际案例分析出完善PPP项目审计的对策，为PPP模式建设项目在我国更好的发展提供一定的参考。

1.3 研究内容与研究方法

全文内容分为五个部分。第一部分为绪论，说明本文选题的目的及意义，国内外研究现状以及研究内容和研究方法。通过对国内外关于PPP和PPP项目审计文献的阅读和分析，明确目前研究的现状并提出PPP模式建设项目审计的研究问题。第二部分为PPP模式建设项目的概述，描述PPP模式建设项目及其审计的基本内容。第三部分阐述PPP模式建设项目审计存在的问题，通过上一章对PPP项目和国家建设项目的比较分析，进而分析出在PPP模式下审计主体，审计内容和审计方式等方面存在的问题。第四章为PPP模式建设项目审计优化路径，本部分主要从审计主体、审计内容、审计方式、社会中介机构及审计系统几方面进行论述。第五章为PPP模式建设项目审计案例分析，以北京兴延高速PPP项目审计作为案例。

本文采用会计学、审计学等相关理论，以理论论证为主，辅之以实例论证的方法论证PPP模式的含义、特殊性及PPP模式建设项目的审计内容，并用宏观分析与具体实际相结合的研究方法研究目前我国PPP模式建设项目审计存在的问题，用文献分析法与归纳总结法研究PPP模式的特殊性及对PPP模式建设项目审计的具体影响等内容，提出完善PPP模式建设项目审计的思路。

第2章 PPP模式建设项目审计概述

2.1 PPP模式的含义

PPP（Public—Private—Partnership）模式是一种融资和项目管理模式，以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。该术语起源于1982年的英国政府，指的是私营企业经过政府授权后代替政府对公共设施进行建设、运营或管理以及向公众提供服务。PPP可以分为广义和狭义，广义的PPP泛指为了提供公共产品或服务公共部门与私人部门建立的各种合作关系。狭义的PPP则是着重强调合作过程中的风险分担机制和项目的物有所值(Value For Money)原则。

PPP按私人部门投资程度具体可分为三大类^[1]：（1）外包类：私人部门不参与投资，整个项目投资由政府负责，私人部门经政府授权承包其中的一项或几项工作，一般为对公共设施进行建设、维护、管理，提供公共服务等，通过政府付费私人企业得以赚取收入。在此类项目中私人部门所承担的风险是相对较小的。（2）特许经营类：私人部门参与部分或全部的投资，并且与公共部门建立一定的合作机制达到风险共担，利益共享。一个特许经营项目的成功在很大程度上取决于相关政府部门的控制水平，根据项目的实际收入，公共部门可能会向授权的私人部门给予一定的补偿或收取一定的特许经营费，因为公共部门需要平衡私人部门的利润以及项目的收益。特许经营类项目结合了私人部门与政府部门两者的优势，能够节约整个项目的成本并提高公共服务的质量。合同结束后，会将项目资产移交给政府部门，政府拥有项目最终的所有权和经营权。（3）私有化类：在此类PPP项目中，私人部门负责全部的投资，通过在政府的监管下向用户收取费用来实现收入。私人部门在这类PPP项目中承担着最大的风险，因为私有化PPP项目的所有权永远归私人所有，且无有限追索的特性。

2.2 PPP模式建设项目与国家建设项目比较分析

PPP模式建设项目是由政府与社会资本共同投资的，其运营分为五个阶段：项目识别、项目准备、项目采购、项目实施、项目移交，如图2.1所示。在项目识别阶段，为保障后续项目的建设，在以政府为主的基础上政府和相关社会资本方将作为项目发起人对适合进行PPP模式的项目进行筛选；在项目准备阶段，由政府或指定职能部门负责准备等工作；在项目采购和项目实施阶段，由政府和社会资本投资成立的SPV（Special Purpose Vehicle）项目公司作为管理主体进行项目的采购、融资、建设及运营工作；项目移交阶段则是在PPP项目运营期满后，由SPV项目公司将PPP项目移交给政府。