摘 要

审计全覆盖主要是对国有资产、国家资源、公共资金的合理化配置与使用,对领导干部经济责任与权力运用实施审计监督。推进与实现审计全覆盖能够规范国家公共权力运行，促进国家经济稳定健康发展。因此，研究审计全覆盖的推进及实现方式问题有利于促进国家审计升级和转型，有效履行监督职能。

本文由四部分组成。论文第一部分主要说明选题的目的及意义、国内外对于审计全覆盖的研究现状和本文的研究内容与研究方法。第二部分梳理审计全覆盖的政策演进、分析中美政府审计差异并说明审计全覆盖的内容。第三部分从审计职责范围和对象、法律规范体系、审计资源、审计方法和技术、境外国有资产审计等五个方面分析审计全覆盖现阶段的障碍与存在的问题。第四部分根据第三部分分析的审计全覆盖现阶段的障碍与存在的问题提出实现审计全覆盖的推进与实现方式。

研究结果表明：由于较为宽泛的审计职责范围和对象、不完善的制度安排、稀缺的审计资源资源、较为落后的审计职业发展水平和比较复杂的审计所处外部环境等问题，导致审计全覆盖的广度和深度不能满足国家现代化治理的需求，无法履行监督职责，导致对国家经济的健康平稳发展产生不良影响。因此必须理解审计监督全覆盖的内容，并结合实际实现审计全覆盖中存在的问题与障碍，探索审计全覆盖的推进与实现方式，充分发挥国家审计的监督促进作用。

本文的特色：分析中美政府审计差异，梳理审计全覆盖的政策演进，研究审计全覆盖的障碍和存在的问题，提出审计全覆盖推进与实现方式。

关键词：国家审计；审计全覆盖；问题；实现方式

Abstract

The main contents of the full audit coverage are the reasonable allocation and use of state-owned assets, national resources and public funds, and the implementation of audit supervision over the economic responsibility and power utilization of leading cadres. Promoting and realizing full coverage of audit can regulate public power and promote stable and healthy development of national economy. Therefore, the research on the promotion and realization of the full coverage of audit is conducive to promoting the upgrading and transformation of national audit and earnestly performing the supervision function.

There are four parts in this paper. The first part mainly explains the purpose and significance of the theme, the research status of audit coverage at home and abroad, the research content and research methods of this paper. The second part expounds the development of government audit in new China, analyzes the differences between Chinese and American government audit, sorts out the policy evolution of full audit coverage, and explains the content of full audit coverage in combination with the characteristics of full audit coverage. The third part analyzes the obstacles and problems existing in the current stage of full coverage of audit from the aspects of audit responsibility scope, legal standard system, audit resources, audit technology and overseas state-owned assets audit. The fourth part according to the third part of the audit full coverage of the obstacles and problems at present put forward the corresponding way to promote and achieve.

The results show that due to the relatively backward level of auditing profession development, complex external auditing environment, imperfect system arrangement and scarce resources, lead to audit supervision coverage can not effectively meet the needs of national governance, unable to fulfill their duties of supervision and eventually lead to harmful effect on the healthy and stable development of the country's economy. Therefore, it is necessary to understand the policy evolution of full coverage of audit supervision and the content of full coverage of audit, and combined with the problems and obstacles existing in the actual full audit coverage, to explore the promotion and implementation of full coverage of audit, so as to promote national audit to play the role of supervision and promotion.

The characteristics of this paper: expound the development of government audit in new China, analyze the differences between Chinese and American government audit, explain the policy evolution of full audit coverage, analyze the obstacles and problems of full audit coverage, and put forward the ways to promote and realize full audit coverage.

Key Words: Government audit；Full audit coverage；Obstacles；Implementation

目 录

第1章 绪论 1

1.1选题目的及意义 1

1.2 国内外研究现状 1

1.3 研究内容与研究方法 3

第2章 审计全覆盖概述 4

2.1 审计全覆盖的内容 4

2.2 审计全覆盖政策的演进 4

2.3 中美政府审计差异分析 5

第3章 审计全覆盖的障碍与存在的问题分析 8

3.1 审计职责范围和对象较为宽泛 8

3.2 审计法律规范体系不完善 10

3.3 审计资源不足 11

3.4 审计方法和技术手段相对滞后 12

3.5 境外国有资产审计缺乏 13

第4章 审计全覆盖的推进与实现方式 15

4.1 科学确定审计全覆盖的内容 15

4.2 加快审计制度规范建设 15

4.3 创新审计资源整合模式 16

4.4 推进审计技术方法创新 17

4.5 建立境外审计全覆盖体系 18

结束语 20

参考文献 21

致 谢 23

第1章 绪论

1.1选题目的及意义

审计全覆盖的内容主要包括国有资产、国家资源、公共资金的合理化配置与利用、对领导干部经济责任与权力运行实施审计监督。推进与实现审计全覆盖能够规范国家公共权力运行，并且促进国家经济平稳持续健康发展。因此，审计全覆盖是目前和未来国家审计工作的重点。

但是，由于较为宽泛的审计职责的范围和对象、不完善的制度安排、稀缺的审计资源、较为落后的审计职业发展水平和比较复杂的审计所处外部环境等问题，导致审计全覆盖的广度和深度还不能满足国家现代化治理的需求，无法履行监督职责，导致对国家经济的健康平稳发展产生不良影响。从目前审计全覆盖的实现情况来看，在审计人员完成审计报告的过程中，对被审计单位的财政收支、财务收支、绩效收益和重大政策落实情况发表总体的意见难度较大，依然存在较多的障碍和问题。新的发展时期和经济形势下，政府审计的定位和要求被重新定义，了解审计监督全覆盖的政策演进和内容并结合美国政府审计的优势研究审计全覆盖的推进与实现方式问题是促进我国政府审计快速升级、切实发挥监督促进功能的重要手段。

审计监督全覆盖包含监督时间和监督空间两个程序上的要求，同时还包含监督最终目的的要求，即国家治理中的决策系统能够从整体上把握公共资金、国有资产、国有资源的分配、管理、使用情况，以及领导干部履职尽责情况^[1]。因此，研究审计全覆盖的内涵并提出有效的实现和推进方式，将有利于科学确定审计全覆盖的内容、加快审计制度规范建设、创新审计资源整合模式和推进审计技术方法创新，从国家宏观层面优化设计，填补各类新型审计类型在国家审计体系中的空白。

本文拟分析我国政府审计全覆盖的障碍和存在的问题，提出推进与实现审计全覆盖的方案，推动审计全覆盖在重点方向和关键流程的根本性改革，服务全面制度性改革战略方针，推进国家治理的系统继续完善和国家治理能力大幅提高。

1.2 国内外研究现状

研究审计全覆盖推进和实现方式问题首先需要从对审计全覆盖内涵的认识出发。张雪菲、徐向真（2017）在《对审计全覆盖内涵的几点认识》一文中以刘家义审计长对审计全覆盖的解读和现有研究为基础，提出了基于覆盖内容、全面审计与审计重点、审计威慑功能三个方面的认识^[2]；晏维龙、韩峰、汤二子（2016）在《新常态下的国家审计变革与发展》一文中指出，国家审计范围的重点在“全覆盖”的概念下发生变化和发展，由财政财务收支审计已经转向全面的公共权力审计， 这是对“全覆盖”概念下关键审计内容的讨论 ，但它没有谈到国家审计在审计深入性和有效性方面的“全覆盖”^[3]；裴育、郑石桥（2016）在《政府审计业务基本逻辑:一个理论框架》一文中以公共财政责任为基本面，建立了一个对审计客体的审计主题实施审计功能的政府审计业务体系，并在理论上提出一个相对完整的政府审计业务体系框架，为“审计全覆盖”概念提供解释和支持^[4]。

关于推进和实现审计全覆盖的研究，徐薇（2015）将国家审计的现状与实施环境结合起来，在《国家审计监督全覆盖的实现路径研究》一文中进行了总结，通过对制约因素的深入剖析，实现国家审计监督的全面覆盖，要进一步创新审计资源整合模式，加快审计制度建设，探索审计“走出去”战略并优化审计项目管理方式方法^[5]；孟志华、李晓冬（2018）在《审计全覆盖政策的现实挑战与路径优化研究》一文中，通过分析审计全覆盖的政策演进和研究现状，阐述审计范围的内涵，指出了审计全覆盖在实践中面临的现实挑战。提出了优化审计全覆盖的实现途径^[6]；George Salijeni、Anna Samsonova-Taddei、Stuart Turley（2019）在《Big Data and changes in audit technology: contemplating a research agenda》一文中探究了大数据与数据分析在审计技术上的变化和改革^[7]。

国外的研究主要以美国政府审计为主，研究美国政府最新修订的《美国政府审计准则》，寻找对我国政府审计的借鉴作用。余冬梅、胡智强（2019）在《转型的逻辑:美国政府审计准则的变化与镜鉴——以GAGAS 2018为背景》一文中，从新版《美国政府审计准则》入手，分析了美国审计制度立法变化及原因，并结合美国政府审计准则立法技术，提出了对我国审计立法的启示^[8]。王雪荣、庄建玲（2019）在《美国政府审计准则的最新修订分析与启示》一文中分析了2017年版美国政府审计准则征求意见稿的主要变化、修订的目的、变化趋势，以及对我国政府审计的启示，结合我国国家审计顶层设计要求及我国政府审计实践和理论研究现状，提出加强我国审计工作、提高审计质量的具体建议，旨在进一步完善新时期中国特色社会主义审计监督体制，更加充分高效地发挥审计监督作用^[9]。 Mort Dittenhofer（2001）在《Performance auditing in governments》一文中主要介绍了政府绩效审计^[10]。Kim K. Jeppesen（2018）在《The role of auditing in the fight against corruption》一文中分析了多样的审计类型如何防止腐败^[11]。

上述研究成果大多倾向于审计全覆盖的特征、影响因素与具体优化路径等方面，结合我国审计全覆盖的政策演进研究成果和美国政府审计差异分析较少。因此，本文拟从审计全覆盖的政策演进入手，对比借鉴美国的政府审计准则的实践与成果，分析审计全覆盖的障碍和存在的问题，提出推进与实现审计全覆盖的方式方法。

1.3 研究内容与研究方法

本文的研究内容包括四个部分，第一部分主要说明选题的目的及意义，国内外对于审计全覆盖的研究现状，研究内容及研究方法。第二部分分析中美政府审计差异，梳理审计全覆盖的政策演进，说明审计全覆盖的内容。第三部分从审计职责范围和对象、法律体系建设、审计资源、审计技术手段、境外审计等五个方面分析审计全覆盖现阶段的障碍与存在的问题。第四部分根据第三部分的审计全覆盖现阶段的障碍与存在的问题提出相应的推进与实现方式。

本文采用政府审计学、管理学、公共预算学等相关理论，以理论论证为主，辅之以实例论证的方法进行中美政府审计差异分析，阐述审计全覆盖的政策演进，分析审计全覆盖的内容，并用宏观分析与具体实际相结合的研究方法研究分析审计全覆盖现阶段存在的障碍与问题，用文献分析与归纳总结相结合的研究方法提出推进与实现审计全覆盖的思路。

第2章 审计全覆盖概述

2.1 审计全覆盖的内容

审计全覆盖涵盖了多种审计客体和主题，审计功能在各层面、各维度、各样式上具有多样性，理解审计全覆盖内容应从以下对象、深度和效果三个角度切入。

1. 审计对象全覆盖。在审计全覆盖理念下，政府审计不再仅仅局限于对财政和财务收支的真实性、合法性和效益性审计，在绩效审计逐渐广泛应用的趋势下，审计对象拓展至国有资产、国家资源、公共资金的合理化配置与利用，领导干部经济责任履行与权力运行情况，同时，审计对象还将涵盖重大政策措施的落实情况。另外，《实施意见》还首次把个人纳入审计对象，审计范围进一步扩大。
2. 审计深度全覆盖。《实施意见》提出以公共资金运行和重大政策措施落实情况为主线开展审计全覆盖，这意味着在时间维度方面，需要对资金从投入到分配使用的全过程全部列入审计范畴，同时不仅要对已使用的资金进行审计，还需要对长期未盘活的存量资金进行审计。另外，以往的审计注重事后的绩效评价，而重大政策措施落实情况的审计则要求不仅关注政策的执行过程，对相关政策的绩效评价也成为重要的审计内容，进而深度挖掘审计信息。
3. 审计效果全覆盖。《实施意见》提出，“要强化审计的监督作用，深化领导干部经济责任审计，着力检查领导干部守法守纪尽责情况，推进廉政建设”。在这一特殊历史时期，审计充分发挥了其在反腐倡廉建设体系中的重要作用。同时，相关文件还明确要求加强审计结果的运用机制，把审计结果与干部的监督、考察、任用相结合，这将使审计工作更具有威慑力，审计效果将在各个方面取得成果。

综上，审计全覆盖是指对审计监督对象动态意义上的全面覆盖，即各级审计机关依据有关法律法规和规章，按照一定的程序和标准，通过科学安排审计计划，合理选择审计方式，对政策执行过程中所涉及的项目、资金和人员等进行全过程、全方位、持续性的监督，使所有审计对象在一定时间内都能接受监督，不留盲区和死角，周期性、动态性的一种审计组织方式。

2.2 审计全覆盖政策的演进

首次有文献提出扩大审计覆盖面是在上世纪90年代。在相关法律中，政府审计覆盖面的要求也越来越广^[12]。《宪法》（1982年）第九十一条规定：国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。《审计法》(2006年修正) 第二条规定：“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。”

2013年新任中央政府成立之后，“审计全覆盖”的概念才真正出现在人们的视野中。“审计全覆盖”的提出和完善过程如下表2.1所示：