Why Do Private Governance Organizations Not Converge? A Political–Institutional Analysis of Transnational Labor Standards Regulationgove

Why Do Private Governance Organizations Not Converge? A Political–Institutional Analysis of Transnational Labor Standards Regulationgove

LUC FRANSEN*

Voluntary governance arrangements focusing on responsible business

behavior have proliferated over the past decades, and in many sectors of industry, different governance organizations now compete for business participation. This private governance competition has negative consequences for the effective functioning of these arrangements.

In the literature up until now, optimism prevails on how a process of policy convergence between organizations may come about that would solve some of the problems that arise because of this competition. It is remarkable, however, that in one of the key industries referred to in this literature, the garments industry, convergence is virtually absent. This article explains why this is so and suggests that next to three existing approaches to the evolution and possible convergence of private governance organizations, actually a fourth, pessimistic type should be introduced, taking into account the evolution and perseverance of political difference between interest groups creating and supporting private governance arrangements.

For over a decade now, private governance has received attention as a way of achieving corporate responsibility in social and environmental matters related to production. In many sectors of industry, different organizations governing responsible business behavior now compete for business participation and provide for different policy approaches (Cashore 2002). It seems that this private governance competition has significant negative consequences for the effective functioning of these arrangements. It complicates the work that industry players have to do to implement policies; contributes to a sense of confusion among an external audience of consumers, governments, and activist groups; and increases the risk of a regulatory race to the bottom.

In the literature, optimism prevails on how a process of policy convergence between organizations may come about that would solve some of the problems that arise because of this competition (Bernstein and Cashore 2007; Elliott and Freeman 2003; Fung, Orsquo;Rourke, and Sabel 2000).

But notably, in one of the key industries often referred to in this literature,the garments industry, convergence of the kind that could counter the mentioned problems to date is virtually absent. This despite explicit attempts by policy practitioners and pressures from key stakeholders to bring different parties closer together. It can therefore be inferred that perhaps something is missing in current approaches predicting and explaining private governance convergence.

Building on the existing literature, this study presents three ideal typical approaches that rehearse an understanding of the evolution and convergence of private governance organizations: two optimistic approaches and one pessimistic approach, all grounded in some form of institutional theory.

It then shows how all these approaches fail to explain proceedings in the private governance of labor standards. Building on both theory and inductive research of private governance evolution and competition in the garments industry, the study then proposes a fourth, pessimistic approach that takes into account the evolution and perseverance of political difference between interest groups creating and supporting private governance arrangements. The article argues that this approach complements the previous three by offering important added propositions on the political conditions for convergence between private governance organizations. It then shows through the story of private governance competition in the garments industry how both the differences in the political perspective of rule-making parties and the political implications of policy differences between governance approaches can lead to a fragmented and competitive governance field that hardly converges, despite the efforts of parties inside and outside the governance field to stimulate cooperation.

The article will first introduce the four perspectives on private governance convergence. Then it will analyze proceedings in the garments industry,looking at policy differences between private governance organizations,the evolution of competing governance approaches, and efforts at convergence. The article continues with a set of propositions on the conditions that make private governance convergence more or less likely,given the possibility of a more or less “politicized” governance field. Finally, it is established how the presented approach may inform both academic and policy perspectives on the conditions of private governance convergence.

Understanding Private Governance Convergence Existing Approaches to Understanding Convergence: Economic and Idealist Institutionalism

Economic–institutional approaches hold that private governance is a response to a collective action problem (compare Bartley 2007; Pattberg 2005). As competing firms organize their production across borders, they become invested in illegal and informal processes of manufacturing,farming, and extraction. These firms (individually and as industries at large) can thereby become targets for accusations of labor abuse and 360 LUC FRANSEN environmental degradation from consumers, nongovernmental organizations(NGOs), governments, and international organizations. If a firm,however, invests individually in a program to deal with these illegal practices, it is in danger of losing out to competing firms (free riders) that pursue their business as usual. Private governance o

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为什么私人治理组织无法融合？跨国劳工标准法规的政治制度分析（节选）

在过去的几十年中，针对负责任的商业行为的自愿治理安排激增了，在许多行业中，不同的治理组织现在都在竞争企业参与。这种私人治理竞争对安排的有效运作产生了负面影响。直到现在，在文学上，对于组织之间的政策趋同过程将如何解决这种竞争所引起的一些问题的乐观态度仍占上风。然而，值得注意的是，在本文提到的关键行业之一，服装行业中，几乎没有融合。本文解释了为什么会这样，并建议在引入现有的三种治理方式和私有治理组织可能趋同的方法之后，实际上应该引入第四种悲观类型，同时要考虑到利益集团在建立和支持私人治理安排方面的政治差异的发展和毅力。

迄今为止，在实现与生产有关的社会和环境事务中的企业责任方面，人们一直对私人治理表示关注。在许多行业中，管理负责任的商业行为的不同组织现在竞争企业参与并提供不同的政策方法（Cashore 2002）。看来，这种私人治理竞争对这些安排的有效运作具有重大的负面影响。它使行业参与者为执行政策而必须做的工作变得复杂；导致消费者，政府和激进团体的外部受众之间产生混淆感；并增加了监管机构竞相触底的风险。在文献中，人们对组织之间的政策融合过程如何解决将解决由于竞争而引起的一些问题持乐观态度（Bernstein和Cashore2007； ElliottandFreeman 2003； Fung，Orsquo;Rourke和Sabel2000）。但是值得注意的是，在该文献中经常提到的关键行业之一，成衣行业中，几乎没有可以解决上述问题的融合。尽管政策从业者做出了明确的尝试，并且主要利益相关者施加了压力，要求各方团结起来。因此，可以推断出，在目前的预测和解释私人治理趋同的方法中可能缺少某些东西。

在现有文献的基础上，本研究提出了三种理想的典型方法，这些方法是对私人治理组织的发展和趋同的认识：两种乐观的方法和一种悲观的方法，以某种形式的制度理论为基础。然后，它显示了所有这些方法如何无法解释劳动标准私人治理中的程序。在服装业私人治理演变和竞争的理论和归纳研究的基础上，研究提出了第四种，悲观的方法，其中考虑了利益集团在建立和支持私人治理安排之间的政治差异的演变和坚持性。本文认为，这种方法通过提供关于私有治理组织之间趋同的政治条件的重要补充主张，对前三种方法进行了补充。然后，它通过服装行业的私人治理竞争的故事来说明，规则制定方的政治观点上的差异以及治理方法之间的政策差异所产生的政治含义如何导致难以融合的，竞争性的治理领域，尽管在治理领域内外各方为促进合作做出了努力。1首先将介绍私人治理融合的四种观点。然后，它将分析服装行业的诉讼程序，研究私人治理组织之间的政策差异，竞争性治理方法的演变以及趋同的努力。鉴于存在可能或多或少“政治化”的治理领域的可能性，本文继续提出了一系列条件，这些条件使私人治理或多或少地趋同。最后，确定了所提出的方法如何在私人治理趋同的条件下为学术和政策观点提供参考。

了解私有治理的融合现有了解融合的方法：经济和唯心主义制度主义经济-制度方法认为，私有治理是对集体行动问题的回应（比较Bartley 2007； Pattberg 2005）。随着竞争性企业跨界组织其生产，它们成为投资于非法，非正式的生产，养殖和开采过程。这些公司（无论是个人还是整个行业）都可以成为指控消费者，非政府组织（NGOs），政府和国际组织滥用劳工和破坏环境的对象。但是，如果公司单独投资用于处理这些非法行为的程序，就有可能输给那些照常营业的竞争公司（搭便车）。私有治理通过集体赎回社会和环境问题或让行业参与者（可能与主要利益相关者团体）参与制定解决这一问题的计划，从而为企业和行业提供了解决方案（Hau fl er 2001； Spar 1998）。

经济制度的观点为对私人治理趋同的可能性提供了乐观和悲观的解释空间。乐观的论点是，对治理组织的经济压力可能导致政策趋同，特别是来自消费者，供应商和政府（尤其是其作为共同出资者的角色）的政策趋同。对陷入困境的恐惧会淹没现有的方法，这可能会进一步刺激集体干预（Elliott和Freeman，2003，52-60）。悲观论点认为，私营治理组织通过提供特定的政策途径和不情愿的放任自流，将注意力集中在治理市场上的特定利基市场上。他们的业务成员支持他们抵制融合，因为转移到不同的策略意味着额外的成本（有关这种解释的痕迹，请参见Auld 2008）。这种观点基于以下假设，即私人治理组织可以分别向参与者成员提供某种类型的公共物品（Potoski and Prakash 2009）。这既可以是改善供应链中工作条件的合理有效的系统，也可以是组织的成员减少活动家团体通过公开竞选活动而声誉受损的可能性的期望。私人治理的理想主义-制度方法补充了私人治理演变的经济-制度观点。它的治理不是将社会和环境问题作为负面的外部性，而是将其作为僵化的表现和对全球人权和环境权利规范扩散的手段（Ruggie and Kell，1999）。关于私人治理的趋同，理想主义者-制度主义方法对经济解释私人治理趋同的条件构成了挑战。它不关注经济属性，而是强调可能导致特定收敛结果的过程动态。有人认为，通过政策行为者之间的社会互动的有益影响，基于理性的，基于利益的，基于后果的，导致政策行动的逻辑可以逐渐被基于规则的适当性逻辑所取代。这可能会刺激学习过程，从而导致对适当和合法私人治理的共识。通过零碎的策略调整和对最佳实践策略的承诺进行融合

然后进行追踪（Bernstein和Cashore，2007年； Fung，ORourke和Sabel，2000年； Ruggie和Kell，1999年）。对这种互动过程的解释与政策制定者尝试建立新的私人治理方法或通过政策工具调整重点私人政策有关，该政策工具侧重于边做边学和试点研究（问责制和工人权利联合倡议2006b；可持续农业的社会问责制2004）。2揭示是否存在任何因此，对于私人治理趋同的理想主义者-制度观点的准确性具有学术和政治意义，因为它可能涉及此类政策工具的有效性问题。

服装业的治理和现有观点的局限性服装的组织是全球化和零散的。作为一个依赖季节性和时尚变化的行业，不断有适应产品供应的压力。因此，采购公司依赖于众多差异化的供应商，这些供应商定期在紧迫的期限内收到大量订单。研究强调，这些特定的工业特征可能会刺激过度的加班，滥用和压制劳动代表权（Chen，Sebestad和OConnell，1999年）。由于这些工厂中的大多数位于劳动法和劳动法执法薄弱的发展中国家，因此工人面临双重挑战反对他们的上级和地方政府的反对派，以减轻他们的工作条件。跨国激进组织认识到了这一弱势地位，并在行业中解决了这些问题（Bartley 2007； Merk 2007）。商业与公民社会之间相互作用的结果是在欧洲和北美出现了一系列相互竞争的私人治理组织。成衣业的私人治理标准在制衣业的事件经常在关于私人治理趋同的文献中提及，但几乎没有人意识到最后的一般程序十年实际上挑战了现有的私有治理融合方法的大部分前提（Bernstein和Cashore 2007； Elliott和Freeman 2003； Fung，ORourke和Sabel 2000）。首先，自从首次写有关于趋同可能性的论述以来，采用不同的劳工标准方法的治理组织的数量已从五个增加到七个（最著名的是Fung，ORourke和Sabel，2000年）。其次，迄今为止，还没有采取总体上可观察到的步骤来通过达成共识，以达成共同的劳工标准，发布工厂审核或相互认可监督和救助工作来减少治理竞争的“不良”影响（比较ORourke 2006，911）。 。这一观察结果使人们对经济制度论点趋同的乐观观点产生怀疑。领先企业对私人治理参与的下游影响的研究进一步显示了各个治理组织的实施困难以及劳动法之间的竞争所引起的问题（Ethical Trading Initiative 2006； Kocer and Fransen 2009）。努力表明，治理组织的成员并未受到激进主义者的定期公开批评的掩护（Clean Clothes Campaign 2005； Label Behind the Label 2007； Oxfam 2002）。因此，是否存在趋同性存在疑问，是否可以参照私营治理组织将公共物品自己向企业参与者提供公共物品的能力来解释，正如经济制度论题的悲观版本所描绘的那样。最后，服装行业的私人治理组织，问责制和工人权利联合倡议（JO-IN）已在实施中进行了为期三年的雄心勃勃的学习计划，但该计划对服装政策的差异没有实质性影响参与组织。对于致力于乐观的唯心主义-制度主义观点的学者和政策制定者来说，这是一个坏消息。尽管针对政策扩散的研究重点显示了私营治理组织之间的某种融合，但这只是针对相对无争议的政策特征，而这并不能弥补治理竞争的后果（Dingwerth和Pattberg 2009）。

解释缺乏融合：政治制度主义不需要（从零开始）构建了解（不存在）私人治理融合的另一种方法，而是可以从政治-制度的角度对私人治理的最初演变进行推进（Bartley 2007； Graz和Nouml;lke2007）。从这个角度来看，私人治理是由具有不同和相互对立的问题定义，对解决方案的观点以及组织议程的群体形成的。政治体制的方法强调了治理的私人性质所具有的更广泛的政治含义。首先，它关注私人治理的谈判过程。第二，通过协商建立的私人治理的制度设置可能会影响当事方之间的权力平衡；第三，工业吸收的模式及其对政策制定过程中涉及的群体以及受政策影响的群体的后果。总而言之，私人治理组织是政治谈判的产物，其运作会影响利益集团之间的权力分配，其竞争也会产生政治后果。按照这种思路，私人治理组织之间的融合可能具有与所讨论的经济和理想主义-制度方法的支持者所描述的性质不同的性质。两位治理代表都可能将融合过程与战略计算混为一谈

组织，公司和社会利益集团。政策调整的每一个可能步骤以及政策从业者参与的一切努力都可能在政治战略之前进行，然后再考虑成败。这种动态很容易使收敛工作停滞不前。在上一节介绍的方法中，理想主义者-制度学派可能会质疑这种“令人沮丧的政治融合”的解释。它提供了一种制度性的观点，即由自我利益或短期决定的相互作用如何被共同的规范所影响的长期关注和行为所取代。但是，在詹姆斯·马奇和约翰·奥尔森（James March and Johan Olsen，1998，959–960）的认识中，很少有文献明确地认识到被认为导致融合的行为者之间的交往模式也可能导致负面的信任螺旋上升。对自己身份认同的承诺增加，与其他分歧相反；和可能的冲突。社会互动过程可以很好地增强而不是抵消通过研究利益冲突而发现的差异。它们可能导致已达成的共识，即最好不要收敛，同意不同意。因此，在竞争者和可能的敌对行为者与治理机构之间进行政治互动的过程中，关于私人治理趋同的政治制度观点对静态属性和过程动态都很敏感。表1总结了这四个方法的主要特征。重要的是要注意，政治体制的方法并没有完全排除私人治理融合的可能性。相反，它提供了一系列条件，使私人治理领域的关系或多或少地变得“政治化”。而且，如下文所述，由于政治化程度较低的治理领域的合并条件比政治化领域更多的合并条件不太可能发生，因此可以将这种观点标记为对融合观点持悲观态度。这些政治化的条件将在下一节的主题服装行业的私人治理竞争的故事的基础上介绍。他们将依次讨论工业动力动态，民间社会组织的特征，治理结构的政治特征以及治理组织周围的政治过程动态。

私人治理竞争演变的政治视角产业动态本文分析的治理组织所针对的部门从事北美和欧洲市场的服装生产。该行业由软性的企业和本地，国家，区域和全球性的公司组成，同时将价值链中的不同职能组合为不同的职能。学位：购买，营销，设计和零售。行业的横向组织分散在各个国家和地区之间，并且通常也位于一个国家内部，针对不同类型的公司的需要有不同的业务关联。对于最初从事其他商业活动（例如运动鞋和商品以及多产品零售）的公司来说，服装也是关键领域。在过去的几十年中，服装价值链的垂直生产组织已经全球化，生产过程本身也变得支离破碎。大多数北美公司的生产活动大部分来自世界其他地区。研究指出，买卖双方之间权力关系的惊人不对称性以及贯穿链条的向下的决定性压力（Kaplinsky and Morris 2001）。但是，根据公司在市场中的地位和策略，企业可能以不同的方式影响生产和劳动过程的组织。大型体育品牌，高街精品店，小型专业服装公司和低成本零售商在一定程度上都参与了这场运动（McCormick and Schmitz 2001）。与专注于零售的企业相比，专注于品牌战略以控制消费者市场的公司具有不同的观点。他们对制造过程的参与可能有所不同，因为品牌公司可能会对反映产品形象的设计和材料感兴趣，而零售商可能很乐意从贸易代理商那里购买全套包装供应商。零售商可能会对在其商店中拥有大型品牌感兴趣，因此试图满足拥有这些品牌的公司的需求。相反，小品牌Mayberelianton的零售商则可以吸引客户。目前，价值链研究学者一直在争论服装零售商是否会增加其手套市场和对品牌公司的实力（Saviolo和Ravasi，2007年）。私营治理组织在行业中的采用模式反映了这些行业紧张关系。如表4稍后所示（请参见第374页），零售商和品牌倾向于加入不同的私营治理组织。政策制定者在争论私人治理组织的成员身份是否可能成为品牌与零售商之间商业关系中的战略工具。特别是对于小品牌而言，与大型零售商不在同一个组织中，这意味着其强大的对手可以防止其供应链实践受到模仿或直接捕获（I. Zeldenrust，作者采访，阿姆斯特丹，2006年）。部门差异也往往很重要，例如运动服装品牌似乎更喜欢一个特定的组织（公平劳工协会[FLA]），多产品零售商（《企业社会责任倡议》 [BSCI]）也是如此。最后，还有治理的地域划分，特别是北美和欧洲产业之间。

民间社会组织在北美和西欧的全球工会，劳工激进主义者网络，全国工会，发展中的非政府组织以及消费者和/或股东运动中可以找到私人劳工标准的拥护者。这些小组在与当地工人的联系的深度和广度上以及在总体倡导目标，组织议程以及这些小组应负责的支持基础方面有很大不同。此外，其中一些团体可能会争夺政府机构的资金，媒体报道，成

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