论文总字数：10088字

摘 要

行政决策是行政管理的核心环节，行政决策的成败深刻影响着国家政治、经济、文化和社会生活各个方面。然而，在行政管理实践中利己主义、封闭主义、主观主义、绝对主义等决策观念误区屡见不鲜，其产生既有从政道德淡薄、明哲保身思想过度，又有信息资源的不当利用。通过加强思想道德教育，加强业务学习，充分吸取社会各界意见等途径，增强规避和防范决策误区的自觉性，是提高行政官员决策能力和水平的必然要求。

关键词：行政官员；决策观念误区；超越

Erroneous Zone On The Sense Of Administrative Decision-making And About How To Correct It

Pan Ze-yu

(School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University , Huai’an, Jiangsu, 223300)

Abstract: Administration decision-making is the core tache of public management ,and it has great influence on such fields as politics,economics and cultural of the country. However,individualism .blocklism.subjectivism and absolutivism are nothing new for instance, they were produced not only by moral deficiency in the politics and heavy sense to be worldly-wise and play safe,but also improper use of imformation resources Strengthen the consciousness to hedge and take precautions against the policy-making enrroneous zone by reforcing idcological and moral education,enhancing the study of vocational work and fully absorbing agreements from all sectors of the community because they are necessary demands to improve the ability and standard of adminstrative decisions.

Keywords: administrator;erroneous zone on the sense of decision-making;span

行政官员决策，是指在国家行政机关中处于领导地位的个人或集体，依据法定的职权在其管辖范围内，解决行政管理过程中出现的问题的活动，行政官员的作用和地位在很大程度上就是通过决策体现出来的，他们需要对自己所管辖的部门、组织的各种问题进行处理，做出决定。^[1]行政官员的决策实质是一个过程，一般情况而言，是由决策主体、决策信息、决策方案、决策执行、决策监控这五个要素组成。在这当中，行政决策观念正确与否直接关系到决策效果。

一、行政官员决策观念常见误区

进行决策是每一个行政官员的基本职能，无论其所处层级高低，所属系统或行业的差异，论其本质，都是不同层次或范围的决策者，都在一定程度上参与或执行着各种决策。行政管理中何为先导？答案一定是行政决策。因为行政管理的方向、内容及其最终结果都取决于行政决策本身，行政决策一直贯穿于行政管理的始终。行政决策的作用日趋明显，特别是对于社会阶层和利益诉求多元化、社会矛盾非常复杂化的当今社会。受制于一系列主客观因素的影响，行政官员往往容易在实践中陷入不同程度的决策误区。在我看来，主要有如下几个方面：

（一）利己主义

决策者只顾及自己所处小团体的影响因素和单一目标，系统意识和整体观念都很淡薄，这是利己主义思维的一贯表现。

“现代民主政府的本质属性是代表公共利益，以管理社会公共事务，提供公共产品作为体现其职能的形式之一，”^[2] 这是传统政治理论的观点。而现代西方经济学家却假定：“人是自私的、理性的、效用最大化者。”^[3]所以，关于“经济人”这一概念的定义范围不再仅仅是每个独立的社会个体。地方政府也是其中的一分子。“以本团体的利益为出发点，其价值取向是实现自身利益的最大化”^[4] 是任何客观实际的“经济人”在参与公共决策中的共性。那么，作为“经济人”的地方政府谋求自身利益的行为表现，总结如下：

1．忽略公共利益，而注重自身利益

一方面，地方政府决策主体不仅参与初始决策的制定，也参与决策的实施过程。在这其中，他们也在为自己所处的小团体谋求利益。理论上讲，需要其完全抛弃自己的“私心杂欲”，进行决策需要坚持“一切从有利于公共利益”的角度出发，而现实中被置于公仆地位的他们，也有自己的利益取向：“寻找时机”为自己谋求利益。近而出现了贪污受贿、挪用占用公款这些满足私利的行为，其途径就是“利用其在社会分工中获取的特殊地位和权力。^[5]另一方面，地方政府又是一个整体，也在为自己谋求机构利益。从全局的角度讲，它应该始终代表人民的整体利益；可是，它又是一个具有利益层次的小团体，有自己的利益追求。有时，行政官员利用职务之便来获取暴利，而其途径则是将手中的权力“出租”给企业或个人，想必这种方式也是不正当、不合法的。当然，“出租”权力只是“政府利益与公共利益相背离”^[6]的典型表现之一。

2．忽略全局利益，而注重局部利益

很明显，局部利益和整体利益相比，一个是小范围的，另一个则是整体性的。两者是就利益的空间范围来分的，全局利益的作用肯定比局部利益更大、更重要。近年来，经济政策和投资格局上出现的地区产业趋同现象以及对本地区资源，市场的行政性保护现象等类似情况频频出现，而这些所作所为是由于地方政府决策主体的决策出发点发生偏差所致。他们只考虑本地区或本部门利益，全然不顾将来会产生的后果。这显然是受“小团体”的私利诱惑，而忽略了整个社会的全局利益。

在现代高科技的信息社会中，局部利益和全局利益是高度相关、密不可分的。倘若离开全局，任何局部的发展都是奢谈；只有全局的发展得以保证，才能使局部发展协调可持续。

3．忽略长远利益，而注重近期利益

并非任何事情的见效都是立竿见影的，正如决策的成效需要一定的时间才能体现出来，尽管长远利益比近期利益更重要，但地方政府并未能预见地到，甚至内心还有这样的顾虑：它到底能否实现？因此，部分决策者只顾眼前利益，而将长远利益置之度外，自然就造成了一些决策的效果出现“弊大于利”的现象。

改革开放以前，我国的生产力水平还比较落后，科技还不够发达，人民的生活水平还比较低。于是，地方政府就“以国民生产总值的增长为主要目标，并以此作为衡量社会文明的唯一尺度”，其工作重点发生了重大转变：只是一味地强调以工业发展带动经济发展。这种片面追求经济的发展是建立在无限度地消耗资源的基础之上，所以是长久不了的。因此，接二连三的实际问题也就随即产生了。而且，有的问题的解决给相关人员的工作带来了很大的困难，甚至有的问题目前还不能彻底解决好，这样的局面成了今后社会发展的潜在“隐患”。

（二）封闭主义

“关起门来决策”，成了封闭主义思维在决策过程中的典型表现，它摒弃了行政决策过程中应坚持的“公开透明”原则。

有句俗语“正大光明”，只有“光明”方可“正大”，只有坚持“公开透明”的原则，才能杜绝暗箱操作;只有将一切暴露在阳光之下，一些不合理甚至不合法的行为才能逐渐消失。在不涉及国家机密和商业秘密的前提下，创造一切条件，使整个决策活动从始至终在完全透明的状态下运作，全面、广泛地接受人民群众的监督。

广大党员干部要切实解决人民群众普遍关心的热点、难点与焦点问题，要不断完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，真正做到“想群众之所想，急群众之所急，谋群众之所求。”

（三）主观主义

在决策的活动中坚持实事求是、统筹兼顾、全面分析、抓住关键、反复实践等，都是辩证唯物主义的基本观点。要实践科学化决策，就必须从实际出发，遵循客观规律。可是，决策者在面临实际决策问题中，常常都会有自己的一套“经验取向”，把局部经验误认为是普遍真理，到处生搬硬套。垄断决策、封闭决策的出现，“家长制”、“一言堂”局面的形成……都是由于这些行政决策者对群众的呼声置之不理，采取所谓的“经验决策”、“随机决策”……诸如此类的决策方式，也必定会引起人民群众的质疑和不满。

（四）绝对主义

大多数决策主体的思想上都存在一种绝对主义的认识误区，片面地认为“可以绝对地区分出事物的真伪和优劣”，以至于决策他们在决策中对于方案的多元性、方案之间的取舍与抉择……之类的问题而“大伤脑筋”。就是由于这种“绝对最优化”的思想，形成了所谓的 “一刀切”的判断标准，违背了“一切从实际出发，实事求是”的科学精神，因为他们只专注于追求经济利益、讲究政治效益亦或是将执行成本减到最低等某一个小方面，而忽略了考虑整体。殊不知，“凡事无绝对”，“优劣”的标准是在特定的边界和范围内成立的，所以，任何决策方案的优劣都无绝对可言，只有相对之分。就决策过程本身而言，它也必须是在不断进行自我调整、自我修正的，以使其适合客观情况的实际需要。

二、行政决策观念误区的成因分析

行政官员所做出的一项行政决策的结果正确与否，是要受到很多因素的制约和影响的。那么，不同的因素对行政决策本身来说有不同的作用和价值：有些因素能够帮助行政官员做出正确判断与分析，而有些因素则反之。导致行政官员决策失误的各种因素的集合及其存在形态和影响，必然构成一个空间区域，这个空间区域就是我们所讲的行政决策误区。

任何人都不能跨越时代，超越历史，并且脱离客观事实和生活实践。所以，特定历史条件下某些客观因素造成的行政决策失误是在所难免的，也是可以理解的。但是行政官员自身素质方面所存在的欠缺、不足亦或是错误，是现代决策机制中造成决策失误的最主要的原因。诸多影响因素的相互作用所导致的行政决策误区，主要表现如下：

（一）从政道德观念淡薄

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”^[7]孟德斯鸠的格言像一把利剑，划破了权力的粉饰。

我国现今从政道德观念淡薄现象中最为严峻的事实，莫过于是官员腐败的滋长蔓延了，我们对此必须给予高度重视。2005年8月至2007年8月，全国共查处商业贿赂案件31119件，涉案金额高达70.79亿元，其中：涉及国家公务员的案件6971件，其中包括厅局级干部151人。^[8]尽管现在全国范围内上上下下都在高喊“反腐”的口号，打击腐败的力度也在不断加大，但在抑制腐败这块成效还不明显：一系列高官犯案，大案要案被逐一披露。这说明了什么问题？只能说明一点：他们弄虚作假、办事不公，利用手中的职权来换取本不属于自己的东西，进行所谓的“权钱交易。”

“一身正气，两袖清风”，这是古人对官员廉洁的褒奖之词。而对于那些操纵“幕后交易”的“人民公仆”而言，实在是和这样的赞誉背道而驰。想想他们之前所谓的对人民的“庄严宣誓”，只不过是张“空头支票”而已，没有任何实际价值。

（二）明哲保身思想过度

明哲保身，词典里对它的解释是：明智的人善于保全自己，而现在却成了“因为怕连累自己而回避原则斗争的处世态度”的另类解释，和之前的定义可以说是完全不同。

对责任政府以及问责制的正式关注是在挨了现实的“一记当头棒喝”才开始的，也就是2003年的“非典”危机之后。自此之后，中国终于开始告别“无人负责的政治”，大家才开始明白“有权必有责，权责统一”。那么，我国关于“行政责任”一词的探讨为何如此滞后？答案是由于延续了数千年的“官本位”思想

给我们在“行政责任”等问题的探讨上带来了很沉重的心理包袱，而并未留给我们对此进行任何思索研究的历史积淀。

既然，做出一项行政决策要承担相应的责任，而后果可能是丢掉自己的“铁饭碗”，甚至承担相应的经济损失，赔上自己的一切；那么，为了保住自己的“乌纱帽”，规避风险，于是，便采取了“行政不作为”这样的一种消极方式，甚至，“唯上是从”这一错误的价值观念在有的行政官员的潜意识里早已根深蒂固，对实际状况则不加理会，一切遵循两个“凡是”的方针：凡是上级布置的任务都要“如期如数”地完成，凡是上级下达的指令都要“不折不扣”地执行。不知道他们是否将 “对于这种任务的盲目完成、指令的盲目执行，日后会造成什么严重影响”，这一问题已经抛到了九霄云外？

“出席重大场合，冠冕堂皇地给自己加上“人民公仆”的封号，表明坚决执行、捍卫社会制度的决心；而其内心并不忠诚于为之服务的制度，整日关注的则是如何在这个位置上让自己更多地获益。” 这是少数行政官员的双重人格之所在。试问：想想那句人生准则“诚为本，善为先”，是否会为“名利场中全然迷失的自我”而感到羞愧？

（三）信息资源的不当利用

“信息就像我们呼吸的空气一样，同样是一种资源，精确有效的信息，就如同我们身体活动需要的氧气”、“我们整个国家三分之二的成果来自有关的信息活动”、信息是经常提供重要情况的火花，点燃创造和发明天才的火焰，帮助人们解决日益复杂的世界问题……”^[9]这些都是美国前总统卡特的经典语录。

毋庸置疑，行政官员在整个决策过程中，需要大量有效的信息作载体；倘若失去这个载体，要想做好一项行政决策便成了空谈。不正确的信息必然导致决策错误；信息量不足必然导致决策有失全面性；信息量过多必然导致决策拖延而贻误时机。^[10]这三点是行政决策中存在的一个很大的漏洞，我们必须对其进行理性思考，并加以警惕。否则，必然是“亡羊补牢，为时已晚”。

2002年5月，投入仅两年多、耗费巨资建设的北京首都国际机场，就陷入滞后，步入老态，意味着我们又要再进行改造重修。不禁要问：原因何在？早在1999年11月，首部机场新的候机楼开始投入使用，当时设计容量为旅客年吞吐量2700万人次，这一时间定位是在2005年；然而，“时间定位”刚过一半，搭乘国际航空公司航班的乘客又在值机柜台前排起了长队，办理登机牌需要将近1个小时。据机场相关人士透露，预计全年旅客年吞吐量将很可能超过3600万人次。^[11]如此说来，之前投入的大量资金算是成了“打水漂”。而这笔惊人的损失，又有哪个老百姓会不觉得痛心呢？究其根源，却是由于决策主体的信息掌握无前瞻性所造成的。

信息资源的重要性不仅表现在初始决策上，还表现在实施决策过程中的追踪决策上，这就要求我们充分有效地利用它，并发挥其效用最大化。一旦确定了某项决策，必须认真执行到底；但同时不要忘了检验原来的目标或选择是否正确，这就要求我们必须做好其反馈评估工作，以便于我们观察和分析主客观情况是否有变动。“万事万物都在变，唯一不变的就是变”，我们需要用辩证的、发展的观点看待决策问题，避免陷入误区当中。

三、超越行政观念决策误区的对策建议

虽然，我们指出行政观念决策误区存在的客观性，但这并不代表我们乐意接受它的存在。相反，其目的在于正视它的存在，研究它的存在，为避免和超越它提供指导。因此，要有效超越行政观念决策误区，需要从如下几个方面做起：

（一）加强思想道德教育，重塑决策者价值观

“有的领导干部党性观念不强，思想道德素质不高……”这是百姓对少数行政官员作出的指责。但我们不能忽视与之相类似的对于行政官员的真实评价，如果其伦理价值观一旦出现偏差，必定会陷入决策误区。而要想解决这一问题，根本措施是对其加强思想道德教育，以便进行价值观重塑。

决策者既可以在社会实践中，通过自身领悟形成价值观；又可以通过教育培训等外在方式使自己的行为规范逐步内化来形成自身的价值观。“每个人的价值观都是通过后天学习和教育实践而获得的，并非先天具备；同时，学习道德知识、接受道德观念，可以改变和塑造人性。”^[12]这是相关学者对价值观教育的研究。那么，由此研究，我们可以得出什么结论？决策主体重塑价值观可以通过教育培训来实现，对于能够塑造出一个依据环境变化从而进行价值观更新的合格主体理论上是具有可行性的。

“人们形成了一定的世界观，必然会以这些观点以及看法来指导自己的行动。这些观点、看法也就成为人们用来观察、分析、思考和解决各种问题的基本原则和哲学依据。” ^[13]作为决策者进行认识并且分析决策工作的指导依据必定是其自身的价值观，每一个行政决策者都应该树立一种“全心全意为民服务”的思想，真正做出人民公仆应该有的作为。

（二）加强业务学习，提高行政官员的决策能力和素质

“国家公务人员的文化水平决定了其进行决策所采取的方式；他们的知识结构决定了一项行政决策的效果如何；而随着积累的知识逐步增多，其决策能力与决策水平也相应地得到提高。”^[14]这是最新的相关研究结果。

思想政治理论的学习对行政官员来说固然是至关重要的，但我们绝不能仅仅停留在这个层面；同时，也需要学习决策基础知识，改变过去陈旧落后的决策观念，提高创新能力，以从容应对转型发展的关键时期中层出不穷的新矛盾、新情况和新问题。毕竟，社会的飞速发展也给行政官员提出了更高的要求，也带来了更多的困惑。

众所皆知，学习的目的是为了应用，为了解决实际问题。然而，在解决实际问题方面，不容忽视的一点是要善于预测问题。“凡事预则立，不预则废”： 决策目标实现的程度取决于决策者对未来所作判断的正确程度。只有对决策对象的未来发展趋势进行科学预测，方可使我们做出的决策正确、可行。科学的决策离不开科学的预测，科学的预测是实现科学决策的前提。

（三）广开言路，防止认识的片面性和形而上学性

1．深入了解民意，让群众参与到决策中去

曾经有人提出，一项行政决策结果的正确与否，必须用“人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应”来作为它的衡量标准。为了保证决策集中民意、反映民情，我们应该采取各种可行的方式吸纳各界群众代表参与到“与人民利益密切相关”的决策中去，广泛吸取来自群众的真实意见以及诚恳建议。

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