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摘 要

近几年来，生态环境问题的频繁爆发，需要各级政府在生态治理中做出更有效的制度安排和出台更加可持续发展的公共政策。因此，政府部门应积极探索生态治理模式，在借鉴发达国家生态治理经验的基础上，加紧我国生态治理的立法进程，完善生态治理的绩效考核机制和生态问责机制等等。本文分别从理论和实践层面分析我国生态治理中政府的责任问题，致力于在经济新常态下，提高我国政府生态治理水平，促进社会的可持续发展。

关键词：生态治理 政府责任 GDP

Research on the government responsibilities of ecological governance in China

Abstracts

Due to the frequent out-breaking of environmental problems in recent years, all levels of government need to make institutional arrangements and introduce more sustainable public policies in ecological governance. Therefore, government departments should actively explore the ecological management models. On the basis of ecological management experiences of developed countries, government departments should accelerate the legislation process of ecological governance, improve the mechanism of performance evaluation and ecological accountability and so on. This paper analyzes the government responsibilities of our country in ecological governance in theory and practice, which is committed to improving the level of ecological governance and promoting the sustainable development of the society under the new normal economy.

Key words: ecological governance; government responsibilities; GDP

目录

中文摘要 I

英文摘要 II

一、绪论 1

（一）研究背景及意义 1

1.研究背景 1

2.研究意义 1

（二）国内外研究现状 1

1.国外研究现状 1

2.国内研究现状 2

（三）研究方法 2

二、生态治理中的政府责任内涵与分类 3

（一）政府责任的内涵 3

1.责任 3

2.政府责任 3

（二）政府生态责任的分类 3

1.生态治理的决策责任 3

2.生态治理的执行责任 3

3.生态治理的协调责任 4

4.生态治理的监督责任 4

三、我国政府在生态治理中的成就与不足 5

（一）我国政府生态治理的成就 5

1.生态治理的法制化 5

2.生态环境保护取得系列进展 5

3.生态环境的全球治理 5

（二）我国生态治理中的政府履责缺陷 6

1.片面注重经济发展 6

2.错误的政绩观 6

3.政府对环境污染的监督管理缺位 6

（三）我国政府生态治理责任缺失的原因分析 6

1.我国生态治理的立法体系不完善 6

2.政府生态责任意识不强 7

3.我国政府生态治理的管理体制混乱 8

4.政府生态问责机制不完善 9

5.政府生态政绩考核机制匮乏 9

四、部分发达国家生态治理中的政府责任分担与启示 11

（一）德国：完备的循环经济法律法规体系 11

（二）荷兰：经济手段解决环境问题 11

（三）美国：排污许可证制度 11

（四）对我国政府生态治理的启示 11

1.完善循环经济的法律法规 11

2.大力发展我国的环境税 12

3.完备的排污许可证法律保障体系 12

五、强化生态治理中政府责任的路径 13

（一）健全生态治理的法制化进程 13

1.完善生态环境立法 13

2.加强法律法规政策的协调性 13

（二）加强政府的生态责任意识 13

1.强化政府官员的生态责任意识 13

2.引导社会群体树立生态责任意识 13

3.政府出台积极的生态产业激励政策 14

（三）建立健全我国政府生态治理的管理体制 14

1.建立统一的生态管理体制 14

2.重构政府生态管理方式 14

（四）加快构建政府生态责任问责机制 14

1.问责主体多元化构建 14

2.明确问责对象 15

（五）建立生态治理的政绩考核机制 15

1.建立绿色GDP考核体系 15

2.合理配置生态政绩考核指标权重 15

3.构建政府生态政绩的考核机制 15

结语 17

参考文献 18

致 谢 21

一、绪论

（一）研究背景及意义

1.研究背景

近几十年来，伴随着现代化进程的加快，我国的国民生产总值平均增长速度为9%，连续排名世界第二，取得了令人瞩目的成就。经济的发展，提高了人民的物质生活质量和水平，但是与此同时，带来了生态环境问题层出不穷，自然环境与人类社会之间的矛盾一步步加深。2012年的洞庭湖江豚之死、2013年的严重“雾霾”天气、2014年湖南300多儿童因化工厂常年排放废气而血铅超标、以及2015年安徽巢湖蓝藻汇集等等都暴露出我国在生态环境治理方面存在严重的问题。面对这样的严峻形势，政府作为治理的主体，进一步明晰政府的生态治理的职责，加快转变政府治理体制机制现代化已迫在眉睫。尤其在当今的21世纪，生态危机频发，使生态治理更成为政府治理的焦点。我国的生态文明最早提出于党的十七大。党的十八大把生态文明建设上升到社会主义建设五位一体的总布局中。^[1]十八届五中全会又提出，要坚持绿色发展，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策”。^[2]另外，会议还把生态文明建设作为“十三五”期间着力要补齐的短板。可见，生态文明建设已被提到全党工作的制高点。

2.研究意义

我国作为发展中国家，解决好生态问题是至关重要的一步。当前，生态环境问题的频繁爆发，需要各级政府在生态治理中做出更有效的制度安排和出台更加可持续发展的公共政策。从理论上来说，明确政府在生态治理方面的职责，有利于实现从以往只注重经济发展的传统型政府向现代既注重经济发展又注重生态治理的现代型政府的转变。从实践上来说，一方面解决好生态问题，有利于提高人民生活的质量和舒适度，也有利于提高公众对政府治理的满意度，优化政府与公民、与社会之间的关系；另一方面，有效地生态治理，可以提高了政府的治理能力，使得在经济快速发展的同时，实现可持续发展。

（二）国内外研究现状

1.国外研究现状

国外对生态治理的研究大致开始于英国工业革命时期，生产力的提升却导致自然资源的无限制利用，以及生态环境的破坏，包括水污染，空气污染等，给人类社会带来的威胁已经数不胜数。因此，有必要对工业文明带来的繁荣背后的“后果”进行反思。

《寂静的春天》一书中，通过对农业中杀虫剂等农药的滥用对生态环境所造成的破坏，展现出了环境已然遭到人类社会破坏的残酷现实。^[3]1972年，《增长的极限》的发表，通过研究人口的快速增长，资源、环境的无限使用，使人们意识到人与自然之间的矛盾正变得激烈起来。^[4]1987年，联合国环委会发表了《我们共同的未来》的报告，提倡国家发展不能仅仅关注经济的增长，而要使得环境、和平、发展三部分相辅相成。^[5]瑞尼尔·格伦德曼认为，生态问题是人类作用于自然的结果，是由于技术和组织的局限性使人类的有意识活动无法达到其目的，因而才引起生态问题。

2.国内研究现状

国内学者沈荣华指出政府要实现有效治理，就必须要改变在公共管理中唯一权力主体的身份，充分发挥自治组织的主动性和自治性，从而推进社会治理的民主化进程；^[6]张劲松提出有必要创建有效的生态商业制度，让企业觉得生态治理有利可图，从而改变生态治理“局部有效，整体失效”的局面；^[7]面对长三角区域生态治理问题，金太军提出完善生态治理要更新思想观念，制度观念，要着力完善生态补偿机制、法律机制以及政绩评估体系等来促进合作化生态治理。^[8]国内其他学者也着重从这些角度来研究生态治理的问题。本文研究的生态治理主要侧重于从政府在生态治理中的职责问题的层面来研究。

（三）研究方法

本文主要采用的研究方法有：文献研究法、系统研究法和借鉴研究法。文献研究法即对与国内外政府生态环境治理相关的书籍、期刊、报纸等文献资料进行收集、整理、并分析，来探讨我国环境治理中政府的责任问题；系统研究法，即从系统论的角度出发研究政府在生态治理中，企业、社会、以及各项法律法规制度对于政府生态治理的影响；借鉴研究法，即对部分发达国家环境治理模式的研究，来探索出适合我国国情的生态治理方略。

二、生态治理中的政府责任内涵与分类

（一）政府责任的内涵

1.责任

我国学者王成栋认为，“责任”一词有广义与狭义之分，广义的责任是指在政治、道德或在法律等方面所应为的行为的程度和范围；狭义的责任则指违反某种义务而应承担的后果。^[9]一般来讲责任有两方面的含义，一是指应承担的义务；二是指未承担应尽的义务而承担的过失。

2.政府责任

我国学者张成福从回应性上来解释政府责任，即政府责任是政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。^[10]本文中研究的政府责任主要是在现行的经济背景条件下，政府应对生态危机，处理生态环境问题时所体现出来的责任。它要求政府在尊重自然规律以及市场经济的规律的前提下，积极有效地处理和应对环境危机。

（二）政府生态责任的分类

1.生态治理的决策责任

政府是公共政策的制定者，生态环境治理的政策也往往由政府制定。在生态治理的决策责任方面，本文认为政府在经济发展的过程中，应该更加注重在公共政策中体现生态价值。以往政府只重经济发展的局面，只体现了经济和效益，而忽略了效能。在“3E”模式中，效能也是至关重要的。如果经济的繁荣发展，需要我们付之意更大的环境的代价，那么就不能体现效能的原则。所以政府在制定重大经济政策时，应该积极将环境的因素纳入公共政策之中。另外，在生态治理中政府的决策是否科学，直接影响到资源和环境的可持续。因此，政府应当在决策过程中重视专家的参与，通过生态环境保护方面的专家学者参与决策使得决策更加科学。

2.生态治理的执行责任

实际上，生态环境问题的发生，往往不是由于我国缺少相关的生态保护政策，而是由于政策执行不到位。生态治理的执行责任要求政府要主动出击检查环境污染事件，而不是等污染事件遭到曝光才被动出击。其次，执行责任还包括政府应当积极履行环保政策，避免由于注重GDP等原因而对污染企业采取纵容的态度。另外，对于违反环保法的各种生产排污不合格的企业，政府要严厉督促其整改，对情节严重的应该予以惩罚。

3.生态治理的协调责任

生态治理涉及到各行各业，因而政府在履行生态治理责任的过程中，对各行业之间的冲突、地区区域之间的矛盾等要要进行有效地化解与协调。尤其，政府要积极协调经济发展部门有效配合环保部门的工作。其次，协调责任要求政府要有效协调和地区间合力做好环保工作。如在流域上下游之间，以及区域之间治理规划的分歧等问题，要通过有效地沟通和协商，实现生态治理的区域综合治理。区域间协商治理有助于避免产生区域的空白地带，防止互相推诿现象的发生。

4.生态治理的监督责任

在生态治理的过程中，政府的监督显得尤为重要。首先，事前监督；这要求政府应给企业设置较高的环保门槛，并且对各种或大或小的项目的审核都要严格把关；其次，事中监督责任要求政府在企业的生产过程中要不定期地对企业排污状况进行检查，严厉督促其履行环保政策；事后监督责任要求政府在环境污染治理之后，用严格的标准核查治理成果，同时以严厉的标准要求企业避免污染环境的行为再度发生。

三、我国政府在生态治理中的成就与不足

（一）我国政府生态治理的成就

1.生态治理的法制化

改革开放以来，环境保护方面的法律也慢慢步上法制化的道路。1989年《中华人民共和国环境保护法》颁布和施行，随后，环保法经过多次审议修订，于2015年1月1日施行，新环保法增加了政府、企业各方面责任和处罚力度，堪称“史上最严的环保法”。^[11]随后，又相继修订通过了《水污染防治法》、《新大气污染防治法》、《水土保持法》、《森林法》、《固体废物污染防治法》等。^[12]以上诸多法律规范体现出我国政府在生态治理上不懈努力。

2.生态环境保护取得系列进展

党的十八大以来，党中央把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，我国的环保事业正蓬勃发展。^[13]党和政府把绿色发展理念融入到自己的执政理之中，取得了令人瞩目的成就。其一，在大气治理中，二氧化硫排放量从2013年的2043万吨减少到2015年的万1859吨，氮氧化物排放量从2227万吨减少到万1851吨；^[14]其次，在水污染治理方面政府也积极履责，其中全国城市污水处理率提高到92%，水污染治理卓有成效。其三，生态保护与建设取得进展，目前我国的森林资源的保护、河湖湿地修复、野生动植物的保护以及自然保护区的建设等工程正处于积极推进，稳步实施中。

3.生态环境的全球治理

随着经济全球化的发展，环境保护等作为世界性的难题，也必然需要全世界的共同治理，生态环境的全球化治理已然成为大势所趋。近年来，我国积极参与国际环保工作，为国际环境问题的治理做出了重要贡献，我国的生态文明建设也得到了国际社会的充分肯定。中国政府积极推动全球气候变化问题的治理步伐。自2014 年以来，中国同美国、巴西、印度、欧盟、法国等发表了气候变化联合声明，积极推动了全球的气候治理并作出2030年减排目标。^[15]这也为其他国家的减排工作做了榜样。2015年12月12日，《联合国气候变化框架公约》中超过150个缔约国一致同意通过《巴黎协定》，并于2016年11月4日正式生效。^[16]生态治理已经发展为全球合作治理。

（二）我国生态治理中的政府履责缺陷

1.片面注重经济发展

我国作为发展中国家，为了提高自身的经济实力，就不得不把经济发展放在首要位置。经济的增长，带来了综合国力的提升。但繁荣的背后，是能源的过度消耗和环境的透支。“我国能源利用率为 33％，工业用水重复利用率为 55％，矿产资源回收率为 30％，分别比国际先进水平低 10%，25 %和20%。”^[17]可见，我国经济发展所付出的生态成本较发达国家相比要高得多。

2.错误的政绩观

长期以来，我国政府官员的评价标准往往以GDP来衡量，GDP被直接纳入政府官员的考核体系中。这种唯“GDP”的政绩观，使政府在制定政策时很少能将生态环境的保护考虑在政策中。同时，在发展方式上，政府也会优先考虑那些能够短时间内为其带来政绩的发展方式，例如：钢铁、矿产等。这种粗放型的经济发展方式表面上给当地的GDP作出了巨大贡献，但由于资源利用率低、高污染高排放，无疑加重了我国生态环境的破坏。

3.政府对环境污染的监督管理缺位

政府生态责任的缺失还表现在对环境的监督管理不到位。一方面，政府对环境监管缺乏动力。“公共选择理论认为，政府也是经济理性人，也有追求自身利益最大化的倾向，这种倾向最终导致政府公共性的丧失。”^[18]政府在经济发展的过程中，为了提高自己的政绩，往往降低环保准入门槛，招商引资，放任高污染、高消耗企业的行为。另一方面，环境监管部门有责无权、管理混乱。我国大部分的职能部门实行“双重领导体制”。一方面，对于直属上司的环境保护政策要履行实施，另一方面还要顾及地方政府的经济发展政策。这种双重领导导致地方环保部门在处理环境违法行为时常常左右为难。

（三）我国政府生态治理责任缺失的原因分析

1.我国生态治理的立法体系不完善

（1）相关法律滞后。在环境保护的相关法律中，我国先后颁布了《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》以及《水土保持法》等20多部相关法律，但是总的来说，我国的环保立法是滞后的。^[19]主要表现在，许多环境的立法落后于社会的可持续发展，有些以前适用的法律如今无法适用于多变的环境。此外，政府在环境立法的理念上一直处于被动的地位，许多环境问题都是在严重恶化之后政府才开始重视和着手处理。

1. 立法空白。我国的环保法在很多方面也出现了立法空白。一方面，专门性领域法律法规的缺失。如我国目前面临着严峻的能源紧缺形势，而能够规范能源开发以及使能源得到充分利用等相关的法律法规尚不完善。又如，对温室气体的减排的规范与监督等相关法律也较少。另一方面，我国环境相关的法律规定过于宽泛，缺乏与之配套的实施细则，如《环保法》中第三章第三十七条指出：“地方各级人民政府应当采取措施，组织对生活废弃物的分类处置、回收利用。”^[20]法律并没有明确规定采取何种措施，如何对生活废弃物进行处理和回收利用，这使得执法操作性不强，难以达到预期的效果。地方政府在处理很多新兴的环境问题时面临的无法可依的局面，再加之对政绩的追求，会使其行驶自由裁量权的同时选择柔性执法，对高污染、高消耗的企业选择睁一只眼闭一只眼。

（3）法律法规缺乏协调性。我国除了《环保法》这一基本法之外还有许多相关的其他法律，如上文中所提到的关于污水治理，资源节约等相关的法律法规。而政府各部门在制定法律法规时没有充分考虑各区域、各部门的政策协调性，使得有些法律在内容上既相互重叠又相互矛盾。这导致地方政府执法人员在某些问题上没有统一的执法依据。这种执法依据的不统一很容易引起不同主体之间的分歧，使得政府的执法变得困难。

2.政府生态责任意识不强

（1）政府生态治理主体地位模糊。长期以来，由于企业是生态环境污染与破坏的主要肇事者，因此企业常常被界定为生态治理的主体，而政府却多扮演者监管者的角色。由于传统的官本位思想的影响，政府对自身的责任定位模糊，认为企业才是生态治理的主体。但是在市场经济的条件下，企业以盈利为目的，往往会忽视对生态环境的影响，同时如果企业认为生态治理不能为其带来利润则更不愿意为生态治理投资。因而，单纯依靠企业来履行生态治理的职责，成效甚微。而生态环境作为一种公共资源，理应由政府来分配和供应，政府才是生态治理的主体。此外，除了环境保护部门外，其它政府部门未能将生态责任当成自己的分内之事。于是一些大型污染项目得以审批通过，一些违规排污的企业得以存续并且发展势头良好。

1. 生态产业激励政策缺乏。所谓生态产业是指继经济技术开发、高新技术产业开发之后的第3代产业，包含工业、农业、居民区等的生态环境和生存状况的一个有机系统。^[21]生态产业作为一种新兴产业，它的发展离不开有效地法律制度和政策措施的支撑。遗憾的是，我国目前尚缺乏对培育生态产业的政策支持，以及缺少对生态产业发展的政策鼓励，因而难以调动企业投资主体的积极性。此外，生态产业从某种程度上讲是一种公益性和公共性的产业，很难完全依赖市场主体来发展生态产业。因此，政府应该通过出台一些优惠的产业政策来鼓励企业以及社会组织积极投身于生态产业的发展。

（3）调动公众参与不足。生态环境治理只依靠政府还不够，还需要社会多元主体的参与。然而，我国的公民和社会组织对于生态环境治理的参与度较低。究其原因，一方面社会公众的生态责任意识薄弱，生态环境治理专业知识贫乏。社会发展的个体化使得人们对公共事务的关注度愈发减少。同时，社会群体对污染的发现、了解、治理以及预防都缺少专业的知识，常常无计可施。另一方面，我国环境相关的非政府组织数目还比较少，自治程度低也制约着政府生态责任的履行。

3.我国政府生态治理的管理体制混乱

（1）管理体制落后。随着社会的发展，我国政府的管理体制呈现出很多问题和弊端，现行的管理体制很难跟上时代的要求。在我国，生态环境管理部门众多，职能大多比较分散。正因如此，在生态治理上各部门或多或少存在职能交叉或重叠的现象，这使得治理难以形成合力，甚至会产生政策冲突。各部门从各自部门利益出发，自行制定生态建设和环境保护标准，使得基层的职能部门看似有法可依，实则面临着“多法可依”、“政出多门”的局面，对其监管工作造成了困难。

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