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政府与社区冲突：立陶宛公共治理挑战

摘要:在过去十年中，立陶宛政府采取了一系列改革公共行政的步骤。特别值得得注意的是，在新公共治理意识形态和欧盟辅助原则的启发下，试图增加公民参与地方政策的举措。为协助地方社区的形成和参与，已经采用了一系列工具。然而，社区和市政当局（最终管理这些文书）都超越了这些计划为他们规定的预期作用，并开始了自己的生活。这往往导致对政府政策倡议的抵制，而不是参与。

关键词:地方社区；地方自治；新公共治理工具；民间社会参与

导言

在过去几年里，立陶宛政府制定了许多文书，旨在努力增加公民对公共政策制定和执行的参与，这些文书主要集中在市政一级和公民协会的一种具体形式：地方社区。然而，媒体认为，政府不响应公民的要求和需要，也不响应当地社区的要求和需要。提出了各种咨询工具，作为橡胶冲压的一种手段，已经制定了政策决定。另一方面，公务员抱怨公民的消极态度，甚至是基于“不在我后院”的论点，对新项目的无理抵制。地方社区往往以对抗政府的一项或另一项倡议的方式组织起来，然后就出现了对公民要求作出反应的问题。本文的目的是分析立陶宛政府(主要是市政)和民间社会(社区)的互动。在本文的第一部分，介绍了两个地方社区的案例。这两个社区都源于对市政政策的反应。

这一分析使我们能够看到媒体上的叙述，还是政府提出的关于公民参与的叙述更可信。文章的第二部分重点是对地方社区自治方案的回顾，以及地方社区在科学文献中的发展和作用。

地方社区在行动中的两个案例：成功的对抗和失败的合作

L.Lobao和D.Kraybill说，过去20年来，地方政府在经济发展、提供社会方案和公共服务方面承担了更大的责任。近年来，民间社会组织越来越积极地参与各种政策进程。作为向政府施压的手段其工具之一是民间社会组织通常使用的媒体。以下是两个地方社区设法引起媒体注意试图影响政策的案例。在这两种情况下，最初的社区形成是由无能的政策制定直接影响到居民刺激下的产物。

第一个案件涉及皮莱特社区。皮莱特是维尔纽斯的一个郊区，位于其西端，大约有3万居民。它的特点是单一家庭住宅和公寓街区的混合，这些建筑大多是1990年以来建造的。这个地区被一片森林与城市的其他部分隔开。它仍然是新城市发展的主要领域之一，无论是在建造新的公寓楼还是单身家庭住宅方面。因此，皮莱特的人口特征是中产阶级年轻家庭的比例相对较大。在政府推行参与计划之前很久，这里就形成了一个地方社区。它的形成是当地居民对通过砍伐当地森林开发近300英亩（120公顷）高尔夫球场的计划的反应。这个故事升级为公共丑闻，主要是因为市政当局决定改变土地使用，而没有进行公开协商和事先通知法律要求。一小部分居民发起了当地社区协会(LCA)的注册。其使命声明：“自然与人类关系的可持续性，在生态完整的环境中为所有人而不仅仅是少数人生活！”。这种生态意识形态仍然是社区认同的核心部分，尽管其活动已扩展到地方自治的所有领域。开发维尔纽斯高尔夫球场的想法可以追溯到1998年，市政府同意开始规划该地区的高尔夫球场。但在1999年，市政局指定该地区成为一个公园。然而，在这一决定作出后的几年里，新市长重燃了建设高尔夫球场的想法，2001年，市政府宣布公开招标，向该地区投资。在投标完成后，市政府与获胜者签署了协议。程序就悬而未决的法律问题进行了讨论：土地由国家租赁给城市的，租赁森林的决定没有设想将其用作高尔夫球场。此外，开发商和市政当局商定的详细面积计划包括不允许在森林、公园或高尔夫球场建造住宅建筑。

在皮莱特LCA成立之前，重新分配土地使用将被认为是一种形式，只需要国家政府决定改变租赁条款。皮莱特LCA的成立之初，一位居民在当地报纸上读到了一篇关于这个投资项目的文章。2002年春天，在当地副大长的帮助下，一些活跃的居民设法邀请了市政府和中标公司的代表。制定的发展计划包括砍伐大部分森林和建造100个物体。这两种情况被认为是居民无法接受的。皮莱特LCA联系了他们的议员，要求收集投资项目是否合法的信息。因为计划建造的大量物体被怀疑是私人住房，不能在公共土地上建造。

皮莱特LCA在全国绿色运动的积极帮助下，在该市附近组织了多次抗议行动（有一次，一名理事会成员提出了抗议，抗议即将批准详细地区发展计划的决定)、政府办公室(抗议即将作出的改变土地租赁规定的决定)、总统府、农业部(负责拟订新的租赁协议）。伦敦会议代表接着参加了关于国家电视的辩论节目。并在全国媒体上得到了广泛的报道。到2002年底，国家检察官办公室起诉市政当局签署了一项非法协议。皮莱特LCA为原告。2003年1月，法院认定市政当局与开发商之间的协议关于租赁森林地区的未来发展中部分无效。开发商随后完全撤销了他们的计划。在写这篇文章的时候，森林是完整的，但也没有管理的娱乐用途。

另一个例子来自乌克梅格，一个大约有30,000居民的小镇，位于首都西北45英里处。自1990年代中期以来，该镇的经济和人口急剧下降。因为在苏联占领时期，该镇高度工业化，其公司在共产主义崩溃后没有在竞争激烈的自由市场环境中完成任务。大多数立陶宛城市在苏联占领期间急剧增长，这主要是由于该国迅速工业化所致。城镇的大部分住房是公寓街区（通常被称为“共产主义街区”），在能源效率低下方面达到了极致。其原因是苏联国家石油、煤炭和天然气的丰富，在其崩溃之前，对建筑物的能源效率没有任何规定。立陶宛独立后，这立即成为一个重大的政策问题，至今仍然如此。立陶宛继续几乎完全从俄罗斯进口石油和天然气，这使能源垄断成为整个中欧地区外交政策的工具。因此，取暖价格的上涨给居住在苏联时代建筑中的人们带来了冲击。有时，由于缺乏对住宅建筑的管理规定，而且能源成本不断增加，家庭需要花一半收入来支付取暖费用。新古典经济逻辑决定的解决方案之一（这是1990年代改革的推动力），在某种程度上，新公共管理的逻辑是，供暖成本的增加可以通过市政中央供暖公司的私有化来控制。然而，这被证明是一种误导的思路。根据立陶宛法律，供暖基础设施的私有化是不可能的，因为它被视为关键的基础设施，只能是国有的。解决这一困境的办法是广泛使用特许权法律。但在2000年初，特许公司有权在没有监管监督的情况下设定供暖价格。因此，供热价格不仅没有下降，而且远远高于没有选择放弃供热基础设施的城市的价格。乌克梅格成为国内最昂贵的集中供暖家庭，这导致了居民的普遍不满。到2004年，地方自治法修正案允许市政当局从特许公司获得商业信息，并开始管制供暖价格。这导致供暖价格立即下降25%，但也很明显特许公司利用利润弥补了另一个城市的损失，在这个城市，它也有提供集中供暖的特许权，并以该公司的设备作为抵押获得贷款。这些非法活动引起了公众的强烈抗议。市政府起诉该公司，目的是终止特许权协议。这得到了当地社区的广泛支持，他们组织自己成为一个LCA，并在公司外设置纠察队，并在附近法院示威。抗议活动导致抗议人员与公司安保人员发生冲突，导致媒体广泛报道。社区和市政当局呼吁国家监管机构、政府和检察官进行干预。然而，所有机构都拒绝指责市政当局自己写了一份错误的合同。这意味着法院的案件是民事案件，而不是刑事案件。法院宣布特许权协议无效，这起诉讼是成功的。许多人认为这是地方社区和市政当局联合行动的胜利，导致市长的支持率很高，而市长又承诺在中央供暖管理方面建立参与性治理计划。然而，一旦乌克梅格供热公司接受市政管理，这一承诺就被放弃了。供热公司的董事会不包括LCA的任何代表，后来发现其部分利润被市政当局用于集中供热系统管理以外的其他目的。这引起了新的冲突。2009年，议会规范了社区代表机制。社区可以选举领土代表，这些代表可在市镇（长辈)的领土办事处一级组成协商委员会。乌克梅格镇的长辈被细分为13个这样的单位（可能有13名代表）。然而，这一条例并没有成为社区和市政当局在这一特定情况下以及在全国范围内进行对话的平台。

立陶宛地方社区自治机构的最新发展

在过去几年里，立陶宛的政策制定议程上列入了政府（主要是市政)与社会(社区）之间的新互动模式。一些因素促成了它的形成。首先，2003年版的《个人所得税法》允许纳税人将其缴纳的税款的2%分配给支助接受者（《慈善和支助法》规定了这一清单，其中包括协会，这是地方社区自行组织的法律形式）。这常常被认为是立陶宛非政府组织扩散的一个主要动力。

LCA分为三个伞式协会：维尔纽斯和考纳斯（在两个最大的城市）和农村。这三个协会组成了“立陶宛地方社区组织联盟”协会。自2012年以来，2%的个人所得税没有分配（当纳税人没有向税务检查部门提交关于指定2%的请求时，就会发生这种情况）被转移到一个专门支持当地社区委员会的项目中。为地方社区理事会的目的使用这些资金的一个具体机制依赖当时的反对派中心权利政治家[18]在2006年提出的一项倡议。2008-2012年期间，支持地方社区参与政策制定的现行模式制度化。在此期间，中间权利党执政，社会福利部长D.Jankauskas是2006年该想法的主要支持者。我们描述了2008年、2010年和2011年的几个监管变化，允许实现这一机制。以前，纳税人未分配的2%与其他个人所得税一起分配给预算。

2008年9月15日（就在议会选举之前）新版的立陶宛议会通过了《地方自治法》。其中一项主要此版本的功能是新的管理级别，就成了该国最小的领土行政区划。定义“迷你养老金“的界限是市政当局的责任和酌处权议会。这些“微型长者”的居民有权选举“微型长者”，他将在长者和议会中代表他所在的地区。这些“迷你长者”中的一部分将作为长者的咨询机构。还有迷你长老在他所代表的领土内负有某些非强制性的职责。虽然在许多方面缺乏，但“小型领导”机构及其理事会在所有方面和目的上都是试图实现新公共治理和直接民主。考虑到这个设置的缺点是显而易见的，宪法条例只承认市政委员会在地方自治方面的代表性任务。

面对改革国家领土行政划分,以及解决《地方自治法》违宪问题的多次失败尝试在过去几年中，当地社区机构的发展似乎是引人注目的。鉴于地方自治政府一级的民主任务在宪法上属于市政委员会，而且这种情况不大可能改变在市政府与下级民间社会机构发生冲突的情况下，前者将始终拥有自己的法律杠杆。

为了消除地方自治一级的这种不平衡，社会福利部长发布了两项命令：一项是在2011年底，另一项是在2012年初，颁布了一项计划，将上述未分配的2%个人所得税的资金用于加强地方民间社会组织。2010年的一项政府条例首次试图具体界定部级责任领域，从而使部长级分配税收资金成为可能。2013年，该方案延长至2015年。在该条例中，所有与慈善和支助有关的事项都分配给社会福利部长，因此，明确指定用于社会支助的个人所得税2%的规定成为该部长的职责范围。

地方社区自治方案的特点

2011年底，社会福利部颁布了2012年地方社区自治方案。2012年初，另一部部长令颁布了实施该方案的准则。根据这第二条规定，只有市政当局组织地方社区自治委员会，才会释放资金。该方案的目的是有可能在2013-2015年期间进一步延长该方案，目前该方案也已颁布（没有进一步的规定）。这些理事会不是长辈的一部分，相反，市政当局可以自由地为他们建立任何领土结构，但必须邀请小型主持人和所有非政府组织的代表以及理事会的个人。该条例的唯一限制是，提供服务的非政府组织、个人和市政公司代表不能占理事会的三分之一以上。除此之外，市政当局可以自由设置他们认为适合的这些机构的任何组织方案。

2012年的方案的限额为8000000立特（约合2.500000欧元)，根据税务检查提供的收入和居民数据进行划分(维尔纽斯可索赔近2000000立特，考纳斯可索赔近1000000立特，这意味着较富裕的城市有可能为该方案获得更多资金）。上述所有事态发展都创造了一个充满活力的非政府组织环境，每个市镇和从长辈到长辈各不相同。然而，这些地方治理计划尽管处于几乎“实验性”状态，但已经产生了一些高度宣传的成功案例和争议案例。我们将在下文中描述的涉及三个社区的三个特别活动引起了我们对以下问题的关注：由地方自治机构和所在城市所代表的地区的社会人口构成是否影响到社区是否将通过与当局（地方和国家）的冲突合作努力实现其目标，以及这些努力将取得多大的成功？

讨论：阐明立陶宛地方社区的发展作用

在立陶宛公共行政研究课程中，本科生被教导，如何概念化政府的作用有三个基本的想法。为了传达这三个方面，我们使用行政价值观或政府组织类型的观点。要传达“价值观”的观点，可以引用胡德，他确定了三组行政价值观:西格玛、西塔、兰布达。西格玛价值观要求政府“精益和有目的”，其绩效是通过评估产出成本、时间和金钱来衡量的；西塔价值观要求政府“诚实和公平”，其绩效是通过它所拥有的信任和它为公民提供的政治权利来衡量的；兰布达价值观要求政府“稳健和有弹性”，其绩效是通过它提供的安全数量和它[8]的复原力来衡量的。对于胡德官僚政府来说，兰布达价值观是其缩影，而他则将西格玛价值观与新公共管理相关联。

“政府类型”的观点可以通过引用罗兹来解释，罗兹确定了三种类型的集体协调：市场、等级制度和网络。公共行政中的传统理论允许我们得出结论，当试图实现西格玛价值观时，市场机制是最合适的，；兰布达价值观最好是在层次结构中实现的，而民主理想最好是通过网络实现的。对罗兹来说，国家是整个社会社会互动之间协调的功能。协调模式必须遵循市场、网络或层次结构的逻辑。因此，我们可以看出公共行政中的三种规范模式：官僚制（也常被称为传统的或韦伯的）、新公共管理和新公共治理。我们认为，从广义上讲，这三种模式描述了立陶宛流行的公共行政治理是什么，也许是什么。

上述规范性理论模型需要详细的实证检验，以确定政府创建一个或另一个治理结构的政策是否会产生预期的结果。但我们也需要记住另一层复杂性。政府解决方案的对象是人类代理人社会，他们可能采取不同的抵制战略，这取决于政策执行的模式，并领导这一进程走一条无法预见的道路

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