Study on the Administrative Accountability System: From the Perspective of the Government Information Publicity

Zhiyuan Xue

Canadian Social Science, 2016, No.12

Abstract: The regulation of government information publicity has been implemented for more than seven years, the effect is not good. The administrative accountability system has failed to play its proper oversight role. Currently, this system has the difficulties of ineffective work of government information publicity, the poor effect of the external accountability and limited cases caused by the government information publicity in administrative accountability. Basic principles should include matching powers with responsibilities, making liability commensurate with mistakes, and sticking to objectivity and justice. At the same time, enhancing the legal awareness of both officials and the public, improving relevant legal system, strengthening administrative ethics construction and pay attention to the role of the external accountability subject will also contribute to the healthy operation of this system.

Keywords: government information, information publicity, administrative accountability

In recent years, under the advocating and continuing support of the central government, the government information disclosure work has got great development in our country. Although the work has made great achievements, it is undeniable that there are still some problems to be solved. The occurrence of the above problems is closely associated with the absence of the administrative accountability system. More and more people of insight understand that the government information disclosure and administrative accountability are closely related, and neither is dispensable.

1. RESEARCH ON THE LOGIC RELATIONSHIP BETWEEN GOVERNMENT I NF O RM AT I O N P UBL I CI T Y ANDADMINISTRATIVE ACCOUNTABILITY

1.1 Government Information Publicity Is the Foundation and Prerequisite for the Estab l i sh men t and I mprovement o f th e Administrative Accountability System

If the government information is not effectively open, it will cause a huge obstacle to the operation of the administrative accountability system. Government information is not disclosed in accordance with the law will directly harm the publicrsquo;s right to know. It will be very difficult for the public to legally exercise,the right of supervision, unless they are able to obtain relevant information in a timely manner. In fact, it is precisely because the public is difficult to obtain relevant information, resulting in their often unable to participate effectively in the process of the administrative accountability. If the government information is not disclosed in accordance with the law,it will lead to a good operation of the administrative accountability system becomes very difficult,and ultimately will affect the effectiveness of administrative accountability.

1.2 The Benign Operation of the Administrative Accountability System Has the Function of Ensuring the Government Information Publicity

The administrative accountability system can not fully play its role is the important reason which causes government information disclosure work carried out ineffective. The smooth progress of the work of government information publicity will be easier, if the government departments and their staff did not fully disclose the government information according to law, will be held strictly responsible for the acts and omission. However, if the government information publicity is not open according to law, the men who were responsible for ensuring that government information should be published in a timely manner did not receive any accountability. Then it is not difficult to understand that the problem of insufficient power of government information publicity. Similar to “no relief, no right”, “no accountability, no public” is likely to become a persistent ailment of the government information publicity work.

CURRENT SITUATION, DILEMMA AND REASON ANALYSIS

2.1 Current Situation Analysis

At present, the research on the theoretical basis of the administrative accountability system from the perspective of the government information publicity is not much. There are some problems in the theoretical basis of the administrative accountability system from the perspective of government information publicity. One of the main problems is that it failed to mobilize the enthusiasm of different subjects to promote the administrative accountability. For example, when the country was developed and the further reformed, some of the provinces and cities formulated and have appeared the corresponding administrative accountability rules. In the design of these rules, it is often overlooked that, the subject outside the administrative system is difficult to obtain the information which is necessary for the administrative accountability. At the same time, these subjects even get the relevant clues or information often do not have the ability and the independent accountability information release channels. This also causes the difficulty of effectively exert the subject outside the administrative system to start or to assist in the operation of the administrative accountability system. In addition, the Regulation of the Peoplersquo;s Republic of China on the Disclosure of Government Information was formally implemented on May 1, 2008. Pursuant to article 35 of the ordinance, the subject of accountability, accountability object, the reason of accountability and the procedure of accountability has a general provisions. Since then, some local governments have enacted and implement the relevant regulations and administrative regulatory documents.The author use “the government responsibility for information disclosure” as the search key.In addition, use the Magic Weapon of Peking University as information retri

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政府信息公开视角下行政问责制研究

薛志远

《加拿大社会科学》2016年第12期

摘要：政府信息公开条例已经实施7年多，但是效果并不显著。行政问责制度未能发挥其应有的监督作用。目前，该制度存在着政府信息公开工作力度不够、外部问责效果差、行政问责中政府信息公开案件有限等问题。行政问责制度的基本原则应包括权责一致、责罚相称、客观公正。同时，增强官民法律意识、完善相关法律制度、加强行政伦理建设、重视外部问责主体的作用，也有助于行政问责制度的健康运行。

关键词：政府信息 信息公开 行政问责

近年来，在中央政府的倡导和大力支持下，我国政府信息公开工作取得了长足的发展。虽然工作取得了很大成绩，但不可否认，仍有一些问题亟待解决。上述问题的发生，与行政问责制度的缺失密切相关。越来越多的学者认为，政府信息公开与行政问责密切相关，两者缺一不可。

一、政府公共部门与行政问责制的逻辑关系研究

（一）政府信息公开是建立和完善行政问责制度的基础和前提

政府信息如果不能有效地公开，将给行政问责制度的建立、完善以及运行造成巨大的障碍。政府信息不依法公开将直接损害公众的知情权，公众如果不能及时获得相关信息，就很难依法行使监督权。事实上，正是由于公众难以获得相关信息，导致他们往往无法有效参与行政问责的过程。如果政府信息不依法公开，就会导致行政问责制度很难良好运行，最终会影响行政问责的效果。

（二）行政问责制度的良性运行是政府信息公开的保障

行政问责制度不能充分发挥其作用是导致政府信息公开工作开展不力的重要原因。如果政府部门及其工作人员未依法有效地公开政府信息，要对其行为后果和不作为承担责任，那么政府信息公开工作的顺利推进也将更加容易。但是，如果政府信息由于法律的缺失未及时公开，那些负责保证政府信息及时公开的工作人员就得不到任何问责。由此不难理解，政府信息公开效力低下的问题。类似的“无救济、无权利”、“无问责、无公开”很可能成为政府信息公开工作的顽疾。

二、现状、困境及原因分析

（一）现状分析

目前，从政府信息公开的角度对行政问责制度的理论基础的研究不多。从政府信息公开的角度看，行政问责制的理论基础存在一些问题。其中一个主要问题是未能调动不同主体在推进行政问责制度建设过程中的积极性。比如，在国家发展和深化改革进程中，一些省市制定并颁布了相应的行政问责制度。在这些制度的设计中，往往忽略了行政系统之外的主体难以获得行政问责所必需的信息。同时，这些主体即使得到相关线索或信息也往往没有能力和独立的问责信息的发布渠道。这也造成了行政问责制难以有效发挥行政体制外主体的辅助作用。此外，《中华人民共和国政府信息公开条例》已于2008年5月1日正式实施。根据《条例》第35条，问责主体、问责对象、问责理由和问责程序有一般规定。此后，一些地方政府制定并实施了相关法规和行政法规文件，笔者以“政府信息公开责任”为检索重点，以北京大学的资源库为信息检索工具。研究发现，目前以“政府信息公开责任”命名的规范性文件为23份；采用同样的方法，“政府信息公开行政问责”作为检索关键字，检索结果为0；目前，我国还没有以“政府信息公开行政问责”为名的立法文件。在行政立法实践中，相对主体更倾向于用“政府信息公开问责”代替“政府信息公开行政问责”。

（二）困境分析

1．政府信息公开工作不力

我国政府信息公开工作取得了很大进展，特别是我国政府信息公开工作取得了很大进展，特别是《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布实施以来，政府信息公开制度有法可依，大量政府信息公开。政府信息由地下向主动公开转变。但从《中国政府年度透明度报告》（2013年）的内容来看，现阶段我国政府信息公开工作还存在两个问题。一是在政府信息自愿公开方面，工作远未达到《中华人民共和国政府信息公开条例》的要求。越来越多的公众获得信息的基本需要尚未得到满足。其次，在按照申请公开方面，地方政府和部门的行为不规范。各地政府信息公开程序、标准不统一。从以上两个方面可以得出结论，现阶段，虽然政府大力推进和支持政府信息公开工作，但一些政府部门及其工作人员责任意识淡薄、失职渎职。遵循公平、公开的原则，所有相关信息应精准、及时公开，但是，直接负责的领导班子成员和其他直接负责信息公开的人员往往不能及时更新信息，甚至有些员工的工作在很大程度上都是“蜻蜓点水”。面对公民、法人或者其他组织的政府信息公开申请，部分行政机关及其工作人员拒绝按照有关规定全面、准确地公开有关信息。

2．外部问责效果不佳

根据中国社会科学院发布的2012年法律蓝皮书，公众对政府信息公开制度的认知不强。只有58.4%的受访者表示了解《中华人民共和国政府信息公开条例》；只有12%的受访者表示，他们知道自己有权申请政府机构提供所需信息，并已申请政府信息公开（Li，2012）。可见，公众作为最重要的外部问责主体之一，其权利意识还不强，在行政问责制度建设过程中，从政府信息公开的角度看并没有发挥应有的作用。

3．因政府信息公开失职造成的案件有限

《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布实施以来，因政府信息公开失职造成的案件有限，境内尚未发现行政机关及其工作人员违反规定的行为。据介绍，深圳市利用电子监控系统对行政审批、行政执法、政府信息公开等行政行为进行监督。2010年以来，向地方监察部门立案114件（周干，2014）。但没有听说有具体官员因在政府信息公开工作中表现不佳而被问责，这是从政府信息公开的角度看行政问责制度困境的重要体现。生命权不是颁布，而是救济。法律的生命在于实施，法律实施的效果与责任制度是否健全密切相关。如果行政问责制度没有真正启动，势必导致一些政府部门及其工作人员拒绝依法公开政府信息。

（三）原因分析

1．我国政府官员和公众对政府信息公开的认识不足

从政府信息公开的角度看行政问责制度的发展还很短。在观念层面上的旧思维往往很难在短时间内改变。官员不想公开政府信息，除了传统的保密文化等障碍外，他们还考虑自己的现实利益。为了不被问责，一些政府部门及其工作人员选择尽量不公开政府信息。他们认为，政府信息作为一种资源，可以用来寻租，并能最大限度地避免信息泄露造成的问责不良后果。与官员政府信息公开意识淡薄相比，普通民众的权利意识和法律意识有了一定程度的提高，但仍有不少人不愿意主动行使政府信息公开申请权。信息公开是依法有效行政的必然要求。但由于种种原因，政府部门及其工作人员拒绝向公众披露政府信息，这使得信息资源在不同社会主体之间的优化配置变得更加困难。同时，极有可能导致行政权力的滥用和腐败。归根结底，它不仅损害了群众的利益，也造成了我国政府透明度的下降和政府公信力的丧失。

2.《政府信息公开条例》的缺陷

《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）存在以下问题。首先，法规的有效性低，权威性不够。当法规与保密法、档案法等法律发生冲突时，由于法规的法律效力低于法律，很难适用“法律优于旧法”的原则，只有“法律高于下级法”的原则才能适用。此外，高规范优于低规范的规则属于效力优先原则，也不例外。其次，《条例》有些规定过于宽泛和笼统，不利于实践的适用。“三安稳定”、“公共利益”等概念缺乏科学合理的标准。因此，在实践中，往往导致政府部门及其工作人员滥用职权，以各种理由拒绝公开政府信息。第三，《条例》没有明确将“公开作为原则，不公开作为例外”适用于法律。在实践中，政府部门及其工作人员始终采取“不公开为原则，公开为例外”的原则，使政府信息公开的范围大大缩小。

3. 内部问责与外部问责难以结合

从政府信息公开的角度看，我国行政问责制内部问责与外部问责相结合的困难在于官员主导。我国行政问责制的建立很快，而问责制还处于内部问责阶段。内部问责主体主要包括上级行政机关、监察部门、审计部门等，内部问责主体和问责客体都属于内部行政系统，下级行政机关应当服从上级行政机关。为了避免被问责，在作出是否公开政府信息的行政决定之前，下级行政机关有时会向上级行政机关求助，这导致上级行政机关往往不依法行使监督管理权。内部问责的尴尬，主要是由于没有在问责过程中引入严格的程序规范，内部问责的独立性和专业性没有得到有效保障。根据问责主体的不同，问责制度可分为内部问责主体和外部问责主体，外部问责主体主要包括国家权力机构、公民、公司等组织。与内部问责相比，外部问责将顺应民主发展的要求，具有更大的实效性和公信力。但是，外部问责主体获取相关问责信息的权利并没有得到充分的尊重和保护。立法机关、司法机关、新闻媒体和社会公众的监督作用难以发挥有效性。

三、对策研究

（一）提高官员和公众的法律意识

卡尔·波普尔指出：如果国家要履行其职能，无论如何，它必须比任何其他国家或公共团体拥有更大的力量；不过，为了将滥用权力的危险降到最低程度，我们可以设计各种各样的系统，我们永远无法根除这种危险现象。（Pope et al.，1986）由于滥用权力的危险性无法根除，我们不得不设计科学可行的制度，最大限度地规范权力，减少危害。防止权力滥用的基本途径有三：以权力制衡权力、以权利制衡权力、以道德制衡权力。在三种不同的国家权力控制方式中，尤其要注意以权利制约权力，因为这是宪政历史发展的必然趋势。充分发挥新闻媒体、公民、法人等组织的作用，是监督行政权力的有效手段。一方面，为了实现对行政权力的监督，我国必须进一步加强公民教育，增强公民的法制意识。《中华人民共和国宪法》（2004年修正案）第四十一条第一款规定，中华人民共和国公民有权对国家机关和国家工作人员提出批评和建议。公民有权向有关国家机关控告、检举国家机关及其工作人员违法失职的行为，但不得捏造、歪曲事实进行诽谤、诬陷。此外，《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以通知上级行政机关、监察机关或者政府信息公开主管部门。知情机关应当依法调查处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关开展政府信息公开工作的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。另一方面，确保人人守法不仅仅是老百姓应该守法，官员更应该以身作则，遵纪守法。为有效提高公务员的法律意识，政府应加强宣传教育，完善组织培训机制，建立适宜的绩效考核体系，这些措施有利于促进行政机关正确行使行政权力，主动公开政府信息。

（二）完善相关法律制度

我国应完善法律规范，因为它对行政问责制度的健康发展具有十分重要的现实意义。目前，发达国家普遍建立了较为完善的行政问责法律制度。就美国而言，《行政程序法》和《信息自由法》发挥了重要作用。在《政府问责及其限度》一文中，作者罗伯特·S·巴克指出，除了历史传统、实践等形式外，美国宪法中也有一些关于政府问责的条款。除此之外，还有许多联邦和州法律，地方法规直接决定了政府的责任（Barker，2000）。《信息自由法》（FOIA）和《阳光下的联邦政府法》（1976）是美国政府信息领域最重要的两部法律。此外，联邦咨询委员会（1972）也与这两项立法有着密切的关系（王，1995）。需要指出的是，一个完整的法律体系不仅意味着美国已经制定了一系列的法律规范，也意味着这些法律规范具有有益的针对性和可操作性。要建立完善的法律体系，不仅要注意完善相关实体法，还要完善程序法。为整合执法资源，提高行政执法效能，有关部门应成立专门机构，加强对行政问责工作的监督。

（三）注重外部问责主体的作用

确保行政问责制度运行良好，必须充分发挥各类监督主体的作用。要实现内部问责与外部问责的无缝衔接，必须尽量避免对内部问责主体的疏于监督，同时避免外部问责主体不能介入整个过程。盖伊·彼得斯说：“参与式民主的最大优势和特点是，它强调公民参与政策过程的各个阶段，而不仅仅是投诉或提供政策执行模式的反馈信息。”，与内部问责主体和其他外部问责主体相比，公众参与具有开放性强、成本低、覆盖面广等优点。从美国的信息公开救济制度可以看出，机关、司法机关、民间团体和普通民众都有权对违反信息披露法的政府部门及其工作人员进行问责，机关问责方式主要是指弹劾和审议《信息自由法》实施报告。虽然考虑到弹劾程序相对复杂和严格，很少被国会采用，但这一制度作为制约政府行政权力的重要手段，仍然具有强大的威慑作用。此外，国会还可以审议《信息自由法》实施年度报告、美国行政机关和总检察长提交的这份报告，对不依法公开政府信息的档案，国会将予以拒绝。司法问责是一种问责形式，主要是指普通法院通过司法审查制度对行政权力进行监督和控制。自由裁量权应得到有效控制，并采用司法审查制度对其进行监督，这已被广泛接受。利用这一制度，法院在尊重行政权的基础上实现了对行政权的规范。由此可见，行政问责主体的多元化可以增强监督力度，扩大监督范围，避免单一问责主体可能引发的一些问题，比如，行政问责不及时、不太到位，甚至对违法行为视而不见、充耳不闻。

（四）加强行政伦理法制建设

从政府信息公开的角度研究有效运行行政问责制度，也离不开相应的伦理保障体系。在行政伦理法制建设方面，日本是法律发达国家中最值得研究的国家之一。1985年，日本众议院的政治伦理纲领强调，我们应该得到国民的信任，我们有义务彻底贯彻崇高的伦理观，我们必须坚决结束公私领域的混乱局面，保持廉洁，无论如何，要坚决杜绝政治腐败，努力提高政治道德。此外，日本政府还颁布了《日本公务员道德法》和《日本公务员道德守则》，这两个文件是日本政府为监督公务员勤

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