Development trend of foreign regulation of

charity and enlightenment to our country

Zhao WenPing Chen Baozhong

Shanghai school of administration. 2019, No.6

Abstract: in recent years, the deviant behavior of public welfare charity in China has caused public concern. There are some new trends in the development of foreign public charity supervision. Countries are gradually building professional supervision mechanism, multi-dimensional supervision mechanism and online and offline integration supervision mechanism for public charity. The supervision system and practice innovation of public charity in Britain, America, Japan, Germany and other countries provide useful experience and Enlightenment for China. China must strengthen the supervision of public welfare charity, further focus on building a multi-dimensional online and offline supervision system of public welfare charity, which is composed of professional supervision, industry supervision, platform supervision, self-discipline supervision and social supervision, and make it an organic whole, realize the three-dimensional and dynamic supervision of public welfare charity, promote the standardized development of public welfare charity, and form healthy public welfare charity Good culture.

Keywords: behavior supervision; multi-dimensional supervision; charity; innovation

In recent years, there have been some deviations in the process of innovation of public charity in China, which have damaged the credibility of public charity institutions and projects, and also affected the sustainable and healthy development of social public charity. The regulatory capacity of public charity needs to be improved.

1. Supervision problems in the innovation of public charity in China

At present, Chinas charitable charity has been integrated through the Internet plus charity and business model, which makes public charities closely linked with business, government and the public in the form of technical tools and hub organizations. This innovation has formed a great change to the traditional charity model, created a new charity scene, changed the way of public participation in charity, and also appeared regulatory problems.

First, the problem of 'multi sector' supervision in the innovation of public charity. For example, Internet charity related businesses are related to multiple departments, which need not only the supervision of the Ministry of Civil Affairs on charity organizations, charity projects and charity behaviors, but also the close cooperation of market regulators such as the telecommunication regulatory agency, the Ministry of industry and information technology, the State Administration of industry and commerce, the Ministry of Commerce and 91 affairs, etc., but the operation subjects of Internet charity projects are not only charity organizations, some commercial companies are also operating the public Benefit charity projects, these companies are registered in the industrial and commercial bureau, but the business is mainly carried out through the Internet, which requires the industry management of the telecommunication and network regulatory departments. Such 'multi sector' supervision leads to cross areas of supervision, which may form a 'three regardless' zone. Just as the recent 'small elegant events' are difficult to be included in the existing regulatory system, the standardized operation of public charity is more difficult.

Second, the supervision problem of 'multiple objects' in the innovation of public charity. The innovation of various forms, such as Internet charity, commercial charity, personal donation and so on, makes the participation subjects of public charity more and more diverse. Some subjects are under the banner of public charity, so it is difficult to distinguish the true from the false. For example, 'YBI financial mutual aid platform' calls for the model of 'crowdfunding public welfare' to help young people realize their entrepreneurial dreams; MMM financial mutual aid platform is under the banner of 'ordinary peoples community, mutual selfless help'. The authenticity of these projects is difficult to distinguish. Until 'YBI financial mutual aid platform' is declared as a copycat by the British Prince foundation, and MMM financial mutual aid platform is warned by China Banking Regulatory Commission in the 'risk warning prompt for investment in the name of' financial mutual aid ', the face of fake network public welfare kindness was recognized. Whats more, some criminals make use of the loopholes in the regulatory system to turn charity into fraud, which causes serious social harm. Third, the regulatory problem of 'process behavior' in the innovation of public charity. In the process of operation and project implementation, some charity organizations totally deviate from the goal of charity, and the supervision of charity innovation can no longer be limited to the results. For example, on May 4, 2018, the Ministry of Civil Affairs issued a circular on the management violations of five branches of social organizations handled by the Ministry of civil affairs since 2017. Among them, the 'National History Society' did 'military civilian integration' for profit-making cross-border, and 'Xiaojun Research Society' did Arts and crafts, Peking Opera, etc. across the border, which totally deviated from the goal of public welfare charity. These problems have become the bottleneck of the further development of public charity in China, and need to be solved urgently. The international community is also exploring through a variety of regulatory systems and measures to restrict public charity acts to serve the public interest goals, forming some mechanisms and practices that can be used for reference for Chinas public charity regulatory practice.

1. The ty

   剩余内容已隐藏，支付完成后下载完整资料

   ---

   国外慈善监管的发展趋势及对我国的启示

   赵文聘 陈保中

   《上海行政学院学报》2019年第6期

   摘 要：近年来，我国公益慈善偏差行为不断，引起社会公众担忧。 国外公益慈善监管发展出现了一些新趋势，各国正在逐步构建面向公益慈善行为的专业监管机制、多维监管合力机制和网上网下融合监管机制。英美日德等国公益慈善监管体制和实践创新为我国提供了有益的经验和启示。我国必须加强公益慈善监管，进一步着力构建专业监管、行业监管、平台监管和自律监督、社会监督共同构成的网上网下多维公益慈善监管体制，并使之形成一个有机的整体，实现对公益慈善行为立体式、动态化监督，促进公益慈善事业规范发展，形成健康公益慈善文化。

   关键词： 行为监管；多维监督；慈善；创新

   近年来，我国公益慈善创新过程中出现了一些偏差，损害了公益慈善机构和项目公信力，更影响了社会公益慈善事业持续健康发展。公益慈善监管能力亟待提升。

   一、 当前我国公益慈善创新中的监管难题

   当前，我国公益慈善通过“互联网 公益慈善 商业模式”的融合式创新，使得公益慈善以技术工具、枢纽型组织等方式与商业、政府、公众密切联系在一起。这种创新形成了对传统公益慈善模式的巨大改变，营造了新的公益慈善场景，改变了公众参与公益慈善的方式，也出现了监管难题。

   1. 公益慈善创新中“多部门”监管难题。 如互联网公益慈善相关业务关联多个部门，不仅需要民政部对慈善组织、慈善项目和慈善行为的监管，还需要电信监管机构、工信部以及工商总局、商务部等市场监管机构展开密切合作，但互联网公益慈善项目运营主体不仅是慈善组织，一些商业公司也在运营公益慈善项目，这些公司注册在工商局，但业务主要通过互联网开展，需要电信、网络监管部门进行行业管理，这样的“多部门”监管，导致监管出现交叉区域，可能形成“三不管”地带。正如近期出现的“小风雅事件”难以纳入现有的监管体系，公益慈善规范化运行难度增大。

   第二，公益慈善创新中“多元对象”监管难题。互联网公益慈善、商业公益慈善、个人捐赠等各种形式的创新，使得公益慈善的参与主体日渐多元，一些主体纷纷打着公益慈善旗号，真假难辨。例如“YBI金融互助平台”称其倡导“众筹 公益”的模式，助力青年实现创业梦想；MMM金融互助平台打着“普通人的社区，互相之间无私帮助”的旗号。这些项目真假难辨，直到“YBI金融互助平台”被英国王子基金会宣称为山寨机构、MMM金融互助平台被中国银监会在《以“金融互助”名义投资获取高额收益风险预警提示》中警示，假网络公益慈善面目才被识破。更为严重的是，一些犯罪分子利用监管体制漏洞，将公益慈善演化成骗局，造成严重的社会危害。

   1. 公益慈善创新中“过程行为”监管难题。一些公益慈善机构运行和项目实施过程中，完全背离公益慈善目标，公益慈善创新中监管不能再局限在结果方面。例如，2018年5月4日，民政部对2017年以来民政部处理的5家社会团体分支机构管理违规案例进行了通报，其中“国史学会”为营利跨界做“军民融合”，“萧军研究会”跨界做工艺美术、京剧等，完全背离公益慈善目标。这些难题已经成为困扰我国公益慈善进一步发展的瓶颈问题，亟待解决。国际社会也在探索通过各种监管制度和措施，以约束公益慈善行为服务公共利益目标，形成了一些对于我国公益慈善监管实践具有借鉴意义的机制和做法。

   二、 国外公益慈善监管的典型机制

   公益慈善服务于公共利益，是公益慈善监管的出发点和最终目标。罗伯特·佩滕（Robert Pay-ton）将公共利益目标表述为“for the public good”，即为公众谋福利，英国《慈善法》也将公共利益表述为“the public benefit”，但“到底对多大数量或者其他标准将满足公益性因而具有慈善地位则是不确定的”[1]。 围绕公益慈善服务公共利益的命题，国际社会形成了几种典型监管机制。

   1.专业监管与司法等监管并重机制

   英国1601年《慈善用途法》详细列举了英国社会日常可见的例如救济照料老年人、兴办义学、教育孤儿等若干种公益慈善行为，但并没有措辞严谨的对公益慈善目的（标准）进行界定的法律条款，当时也没有专门的公益慈善监督程序和机构设置，公益慈善机构的行为通常被假定为具有公益慈善目标。一种行为是否能被界定为公益慈善行为，需要负责监督的慈善专员依靠法律精神、习惯、经验进行判断，而法官的判断则更具权威性。 随着公益慈善事务增多，以及《慈善信托法案》（1853、1855、1860）和《慈善专员管辖法》（1862）的出台，专门监督公益慈善的慈善委员会诞生，公益慈善目的相关规定也日益明确， 英国公益慈善监督逐渐呈现出慈善委员会专业监管和司法监管并重的格局，之后1960、1992、2006、2011年修订的《慈善法》更加强化了这种监管体系。

   （1）专业监管

   英国慈善委员会是专门的公益慈善监管机构，对民间公益慈善行为进行监督，其职能主要二。第一，准入监督和处理。英国慈善委员会相当于一个注册登记机构，负责按照统一标准审核一个组织是否为公益慈善组织，这与我国慈善法规定的慈善组织设立、认定的程序是相同的。无论是自愿申请还是强制申请，英国慈善委员会都会对申请注册的组织从其背景信息、活动或计划等方面，监督组织目标是否符合公共利益，对组织的管理者或托管人的素质和能力进行全面审核，通过审核犯罪记录、责任能力等，确定其是否能够担任管理者或托管人。英国慈善委员会最终根据监督结果对申请注册的组织做出准予注册和不准予注册的决定。第二，日常监督和处理。慈善委员会更主要的工作是对完成注册的公益慈善组织的日常活动进行监督。根据英国《慈善法》，公益慈善组织章程改变、公益慈善数据库信息变动、公益慈善活动变动、财务状况年度报表等，均需向慈善委员会及时提交报告，慈善委员会通过监督公益慈善组织的相关报告和信息，追踪公益慈善组织的日常活动，分析公益慈善组织实际运营情况，确保公益慈善组织遵守相关法律法规，并实现公益慈善目标。单纯依赖公益慈善组织主动提交报告和信息，并不能全面及时反映公益慈善组织运营情况，英国《慈善法》为此规定了两种情况的日常监督手段：一是较大的公益慈善组织必须接受法律认可的审计机构的专业审计或者独立财务检查员的检查，而一旦发现问题，审计机构或财务检查员要向慈善委员会出具正式报告；二是慈善委员会在其认为必要的时候，可以启动审计或财务检查程序，以监督公益慈善组织及其活动状况。当慈善委员会发现公益慈善组织有重大违法行为或风险，已经危及公益慈善目标实现时，慈善委员会可以依法启动调查程序，对公益慈善组织进行正式严格的调查监督。慈善委员会根据调查结果，可以依法采取限制组织活动、查封财产甚至取缔该组织等措施。

   （2）司法及议会监管

   英国法院也承担着公益慈善行为监督的职能，实际上在慈善委员会设立之前，是由英国法院及议会主要承担着监督职能，英国法院的相关判例深刻影响着英国公益慈善监督实践和法治进程。司法监管主要体现在三个方面。第一，法院对公益慈善目的的归纳和梳理，以及据此形成监督判例。例如在1891年“帕姆萨尔上诉案”中，法院将公益慈善目的归纳为四种，进而对案件作出裁决。这一判例深刻影响了日后英国公益慈善领域的规范，法官监督公益慈善也具有了判例依据。这种对公益慈善目的的集中梳理，体现在了2006 年英国《慈善法》中，该法集成了英国400多年慈善实践所总结的13种慈善目的，包括原有成文法慈善目的与公认、类推、符合慈善精神等习惯认定的慈善目的。第二，“近似原则”适用时的监督。在公益信托财产适用“近似原则”进行目的变更时，法院和慈善委员会共同行使监督权力，如果对慈善法院或慈善委员会决定不服，相关主体可以向英国高等法院进行申诉，法院的生效判决具有权威性，慈善委员会必须遵守。 如在著名的Dingle Vs Turner(1972)案中，初审法院和上诉法院两审均对信托是否为双方争议的慈善信托进行了认定， 最终由上议院认定了信托性质。第三，首席检察官的监督职责。首席检察官作为司法系统的重要组成部分，也承担着公益慈善监管者的职责，保护和监督公益慈善信托的实施，确保最初设定的公益慈善目的实现。首席检察官可以依法提起诉讼。

   2.主管部门与第三方合力监督机制

   在长期探索过程中，美日等国逐步形成政府与社会合力监管的机制。美国联邦税务局根据《国内税收条例》501(C)(3)条款对公益慈善机构和私立基金会进行免税资格监督。依据该条款，美国联邦税务局从组织机构相关文件、治理结构等方面，审查组织机构是否符合税法要求，以及组织机构的运营活动是否符合公益慈善目的，进而监督公益慈善组织和私立基金会的公益性，通过审核的组织机构可以免除联邦所得税。而联邦地区法院等负责接受相关组织的投诉，法院判决作为监督的最终结果，联邦税务局应当严格遵守。美国联邦税务局还会对公益慈善组织开展综合性监督，监督公益慈善组织的经营行为。档案数据、公开信息、新闻报道、举报、日常检查和审计，都是美国联邦税务局追踪监督的途径。州政府对辖区内公益慈善组织的监督，一般由首席检察官或者相应司法部门负责，公益慈善组织按照州法律履行登记、公益慈善信息公开、年度报告和接受审计等义务，首席检察官发现违规便会行使法律赋予的监督权力。通过制度和实践推动，美国的官方监管与民间第三方监督发挥合力形成了“DADS机制”，其中第一个D是Disclosure,即信息披露，指公益慈善机构向税务等管理部门披露年度财务、项目、资金等方面的信息，A是Analysis，即信息分析，指由民间评级机构对公益慈善组织披露的信息进行分析和评价，并以更通俗的语言公开分析和评价报告， 第二个D是Dissemination,即信息发布，由管理部门向公众发布公益慈善组织年报信息、提供公开查询服务，公益慈善组织接受质询，S是Sanction，即惩罚，指公益慈善组织不履行任何一个阶段的法定义务都将受到处罚。日本公益慈善的监管近些年发生了较为明显的变化，也逐渐形成了主管部门与第三方监督合力机制。2006年，日本出台公益法人制度改革关联三法案，即《关于一般社团法人和一般财团法人法律》《关于公益社团法人和公益财团法人的认定等法律》和《〈关于一般社团法人和一般财团法人之法律〉以及〈关于公益社团法人和公益财团法人的认定等法律〉的实施所需配套法律之整备等的法律》[4]。之前旧公益法人制度中，公益认定由主管部门或国税厅负责，而新制度采取准则主义，公益法人向首相或都道府县知事提交认定申请，受理部门进行形式审查，而公益认定则被授权给由民间专家组成的第三方合议制机构，由第三方合议制机构进行实质审查。根据法律授权，第三方合议制机构有权直接向公益法人征调报告或实施现场检查。

   1. 政府支持下的自我管理机制

   在德国，成立基金会等公益慈善组织的条件相对比较宽松。按照德国民法典，具有民事法律能力的公益慈善组织，尤其是基金会，需要具备较高的条件才能够享受税收优惠，而能否按照税法享受优惠，则由州的税务部门通过监督公益慈善组织及其行为作出决定。德国缺乏类似英国慈善委员会的公益慈善专门监管机构，税务部门的权力也没有扩大到像美国那样拥有较为全面的监管权限，德国的公益慈善组织的监管主要由创立于19世纪末的私营机构社会福利问题中央研究所（DZI）来进行。这与德国其他领域的监管体系具有一致性，德国在商业领域也坚持由第三方测评机构对商业机构的商品进行检测，以更好、更全面地向消费者传达商品信息。经过长期发展，德国的第三方商品机构如商品检测基金会等，形成了广泛的又极具专业性的监督标准体系，能够向公众提供严谨的监督报告。由于第三方评估监督在德国享有较高的信誉，其检测行为在司法实践中也备受认可。近年来，德国进一步强化了第三方测评在公益慈善领域的应用，进一步强化了公益慈善的自我管理。德国公益慈善组织众多，仅基金会就多达28000余家，DZI等第三方公益评测机构更加谨慎和严格，因而加大了“捐助徽章”的申请难度和回收力度。另外，德国一些公益慈善类组织联合会也会通过严格的自我管理机制加强自我规范和自我约束，如德国基金会联合会有4200多家基金会成员，联合会组织了3000多家相关的咨询公司、律师事务所、管理公司等，专门服务于基金会，形成了完善的产业链和公益慈善生态[6]，不断推动公益慈善组织自我管理、自我规范。

   三、 国外公益慈善监管的发展趋势

   上述国家公益慈善监督方面的制度设计和发展趋势并不完全相同。不过，近些年各国也出现了一些一致性趋势，这对我国公益慈善监管机制的完善和监管实践创新具有重要借鉴意义。

   1.面向公益慈善行为的专业监管机制

   对于公益慈善组织来说，并非具备了公益慈善组织架构便具有公信力，即便是一些已经获取公信力的公益慈善组织，也并不是所有项目都是可信的。英国公益慈善界曾经爆出诸多丑闻，如TheCup Trust慈善组织被揭露两年时间里筹集了1亿7650万英镑的个人捐款，但仅有5.5万英镑用于公益事业，而Comic Relief公益慈善组织更是匪夷所思地将公益善款投资武器、酒精和烟草项目，2014年乐施会（OXFAM）前部门负责人还因骗取善款6.5万英镑而锒铛入狱，同年Greenpeace Internation-al组织则在外汇市场的投机买卖中损失300万英镑善款。[7]针对这样的公益慈善界丑闻，近些年各国开始加强公益慈善行为监管， 各国逐渐开始在立法和相关规范性文件中对公益慈善行为进行更加清晰的界定，公益慈善行为也不再限于公益慈善组织的行为，相关的监管对象也从公益慈善组织行为扩展为社会上所有的公益慈善行为。各国纷纷放宽了慈善组织的界定， 例如英国公益慈善监管中，不仅有登记的慈善组织，还有免登记慈善组织、豁免慈善组织[8]，而对于慈善信托监管更是直接指向受托人的所有相关行为。英国、德国分别在其慈善法律、税法中规定了公益慈善行为的清单，对公益慈善行为进行法律界定。英国慈善委员会、美国慈善导航网、德国社会福利问题中央研究所

   剩余内容已隐藏，支付完成后下载完整资料

   ---

   资料编号：[255117]，资料为PDF文档或Word文档，PDF文档可免费转换为Word