The Governmental Transformation and the Exploration on

Legalization of Social Management Innovation at Grass-roots Level:

The Experience of Community Grid Management of Nanhai District

in Foshan City, China

Abstract Legalization is an important way of governmental transformation and community

management innovation. Governing country by law is one of their inevitable stages. The construction of constitutionality in grass roots is the specific practice of governing the country by law in the grass-roots level. In the process of launching the pilot work of community grid management in 2014, the government of Nanhai district explored legalization of community grid management, this community management innovation is worthy of attention. Based on regional governance by law, the current situation of the legalization construction in the implementation of grid management in Nanhai district is discussed from the aspects of legislation, law enforcement, law-abiding, and the countermeasures for the existing problems were offered.

Key words Governing county by law, Community grid management, Legalization of community

management, Governmental transformation, Innovation on community management

1 Introduction

In the background of the change in social structure and the adjustment on interest pattern,

community management issues become increasingly complex and social contradictions become more

prominent. The traditional model of community management must will be replaced by innovative

model of it. During the innovation, government, as the main part of social management, need to

transform as well. Both governmental transformation and the innovation on social management cant

live without legal support. As a result, the promotion of governing country by law is the key of it. The

fourth plenary session of the 18th central committee of the Communist Party of China (CPC) pointed

out that the grass-roots level is the foundation and one of the highlights of future work of

comprehensive promotion of governing country by law. The promotion of the legalization of the

administration in grass roots fundamentally reflects governmental transformation and the innovation

on social management.

The level of governmental legalization in Foshan city is the best among the cities in China[1]. The

government also tried and promoted the legalization of community management early in China. In the

background of promoting the urban-rural integration and the new urbanization, the government of

Nanhai district of Foshan in Guangdong launched a pilot community grid management in March 2014

in order to solve the new problems of community management from the implementation of

comprehensive rural reform of institution framework. In July and August of 2014, with the commission

of local government, we conducted field surveys and closely observed the situation of the legalization

of community grid management with deep interviews and questionnaires in some places in Nanhai

district, including the social welfare bureau in Dali town, the social welfare bureau in Shishan town,

the civil affairs bureau in Nanhai district and the six communities of the first ten with piloting

community grid management, including Lixiong in Dali town, Fengchi, Lidong, Luohu in Shishan

town, Wuzhuang and Lutang, in order to provide reference to governmental transformation and the

construction of legalization of the innovation on social management in grass roots.

2 The legalization of community grid management

The community grid management relies on unified city management and digital platforms, which

divides the original community into several grid units based on history development, population size,

geographical location, residentsrsquo; production and living style and other standards. By integrating the

resources from residents and the organizations in each grid, including governmental organizations,

private organizations, social organizations, autonomous organizations and individuals, a number of

allocated administrative staffs regularly inspect parts and events within their grid unit with the methods

of modern information technology and network platform to solve social problems and provide

residents in the grid with appropriate services. The legalization of community grid management means

managing the affairs from community grid management under the leadership of the Communist Party

of China with laws, regulations and rules, i.e., all the political, economic and cultural activities within

community grid must be administrated by law and all the citizens, behavior must be in accordance with

law so that all the needs from the grass-roots level or the activities and work that can be regulated by

law can be brought into the track of standardization and legalization. The legalization of community

grid management has dynamic, integral, long-term and practical characteristics[2].

The legalization is not only the core of the modernization of national governance system, but also

the focus of the innovation of grass-roots governance. During the fourth group study of politburo in

February 2013, the general secretary of China, XI Jin-ping, proposed that, in order to fully promote

governing country by law, our country must insist on scientifically making law, seriously enforcing law,

justly administrating law and universally abiding to law. The government must insist on promoting

governing country, ruling and administrating by law at the same time, and integrally constructing legal

state, legal government and legal society.

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政府转型与探索

基层社会管理创新合法化：南海区社区网格管理经验

摘要：合法化是政府转型和社区管理创新的重要途径 依法治国是其必然阶段之一。基层宪法建设是基层法治国家的具体做法。在2014年启动社区电网管理试点工作的过程中，南海区政府探索社区电网管理合法化，社区管理创新值得关注。 依托区域治理，从立法，执法，守法等方面对南海区电网管理合法化建设现状进行了讨论，提出了现有问题的对策。

关键词:依法治县，社区网格管理，社区合法化管理，政府转型，社区管理创新

1.介绍

在社会结构转变和兴趣格局调整的背景下，社区管理问题越来越复杂，社会矛盾越来越多突出。社区管理的传统模式必将被其创新模式所取代。在创新中，政府作为社会管理的主体部分也需要转换。政府转型和社会管理创新都不能没有法律支持。因此，依法治国是促进依法治国的关键。中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议指出，基层是全面推进依法治国的未来工作的基础和重点之一。 促进基层行政合法化，从根本上反映了政府转型和创新关于社会管理。

佛山市政府合法化水平在中国城市中排名第一[1]。中国政府也试图推动社区管理合法化。在推动城乡一体化，新城镇化的背景下，广东佛山南海区政府于2014年3月启动了试点社区电网管理，从实施农村综合体制改革的框架，解决社区管理的新问题。

2014年7月和8月，随着地方政府的委托，我们进行了实地调查，密切注意南海区部分地区的社区电网管理的合法化情况，包括大理镇社会福利局，石山镇社会福利局，南海市民政局，前十名六个社区电网管理试点，包括大理镇丽峰，凤池，利东，石山镇，武庄，卢塘罗湖，以提供政府转型和建设基层社会管理创新合法化参考。

2.社区网格管理合法化

社区网格管理依托统一的城市管理和数字平台，根据历史发展，人口规模，地理位置，居民生活生活方式等标准，通过整合居民和各电网机构的资源，包括政府机构，

私人组织，社会团体，自治组织和个人等分配的行政人员，定期检查其网格单元内的部件和事件的现代信息技术和网络平台解决社会问题并在电网中为居民提供有适当的服务。社区电网管理合法化意味着在共产党领导下，管理社区电网管理事务有法律，法规和规则，即社区网格中所有的政治，经济和文化活动，必须由法律和所有公民管理，行为必须符合法律，使所有来自基层的需求或可以规范的活动和工作，法律可以纳入标准化和合法化的轨道。社区电网管理合法化具有动态，集成，长期和实用的特点[2]。

合法化不仅是国家治理制度现代化的核心，也是国家治理制度现代化的核心、基层治理创新的重点。2013年2月，在第四次政治局小组研究中，中国总书记习近平提出，为了全面推进依法治国，我们要坚持科学搞法，认真执法，公正地管理法律，普遍遵守法律。政府要坚持推进法治国家，依法执政，统一合法国家，法律政府和法律社会。提案充分揭示了执政合法化的内在意义。因此，国家应该从立法，执法，观察等方面进行法律管理，促进社区管理合法化发展，实现科学制定法治，认真执行的法律效果，普遍遵守法律，有效监督整个制度，这将得到推动依法治县达到新阶段。

3.南海区社区电网管理合法化的背景和现状

3.1南海区社区电网管理合法化背景

佛山南海区位于珠江三角洲的内部，多年来在类似地区中排名靠前。南海区改革开放以来，实现了从传统农业到强大的工业区的转型，创新精神，创造勇于成为第一要素，成为政治改革的前沿。但是，自2011年以来，由于南海区改革带来的社会问题日益突出，全面实行农村体制改革，实行基层治理目标。它解除了原来的村民群体的基层社区不能进行微妙管理的困难。所以在2014年3月，南海区开始在10个地区社区设置电网管理试点。同时，政策和经济的分离作为深入改革农村综合体系的重要举措，它实现功能分离，包括村民自治，社会管理和集体经济管理，全面重组基层组织关系，削弱人事规则对县域管理的影响。基于分离，南海区政府还要求通过乡村管理向城市管理转移，在基层建设“大合法化”，这意味着从线性行政到综合管理的城市化，这意味着网格化，从采访管理到分配管理，这意味着合法化，最终实现从管理行政到基层法治的传播。此外，南海区政府于2014年5月颁布了“关于建设村庄正义的工作意见”，以标准化的方式探索将现代公民精神带入传统农村自治地区，为在南海区提供社区电网管理合法化的基础。另一方面，18日的第四次中共中央全体会议也对南海区的民主制度提出了更高的要求。

3.2南海区社区电网管理合法化现状

3.2.1社区治理的法律法规是正义的基础

正义的第一个先决条件就是要立法。中国改革开放以来， 我国已经公布了一些

有关社区治理的法律法规，为南海区社区管理的法治实施提供了正义的基础。

首先，1982年12月4日通过的“中华人民共和国宪法”第一百一十一条，明确了居民委员会的性质，制作方式，作曲设置和任务，其工作形式为基本法。为居民委员会的发展提供最高效力的法律依据 [3]。

其次，1989年12月通过的“中华人民共和国城市居民委员会组织法”对居民委员会的性质，任务，职能和组织原则以及居民委员与基层政权关系进一步规范。为居民委员会提供法律依据在社区治理中发挥重要作用。

最后， 所有地方立法机关和部门介绍了一些配合体制改革和社区治理机制的相关规定。例如，“广东省农村合作经济合作管理办法”1992年3月13日提出，明确规定了农村社区经济组织的权利义务以及合同的设立，变更和裁军以及处理合同纠纷，为南海农村社区电网管理提供法律参考。

3.2.2创新执法流程促进合法化

执法是社区管理合法化的核心步骤。考虑到南海区电网管理的背景， 创新执法在大数据库环境下，是公共社区服务管理，社区保障，社区环境，社会流动人口，社区纠纷，各社区网格等执法机关和部门的事务，他们通过库存和情报管理模式行使执法权力。

在执法的主体方面，主要由权力职能部门组成。 在实际的电网管理中，由于执行政策，“分散调查处置”，行政执法权力地区和乡镇政府职能部门主要对应于权力处置并网问题。为了明确主体行政执法权力，在2014年11月初， 南海区政府常务会议审议通过“南海区行政权力清单 - 区目录（2014版）”，代表所有行政权力的执行规则进入清单， 南海区库存之外无特权[4]。

在执法方面，库存和情报管理模式的使用是南海区建设电网管理合法化的创新。库存管理模式，意味着这是在地区和乡镇的功能部门网上完成问题的过程，并列出需要交付给每个电网的主要任务。接着由区民政局领导，筛选和整合部门的清单。如今，政府已经从南海22个部门列出了220个库存。库存有助于明确执法机关的职责，规范电网管理人员和职能部门的工作任务。智能化管理是这样一个过程，电网行政人员根据现代信息通信信息平台报告问题后，依托智慧城市管理指挥中心，4G信号任务由社区网格管理系统自动传送到各功能部门。智能化管理通过设置员工和员工来改变人工交付任务的传统工作作风使执法对象的接受过程更加合法，更合理。

在执法环境方面，大数据技术的使用是社区管理合法化的重要技术支撑。目前，南海区政府已经建立了中国第一个县级数据总体安排局，协调各部门之间的数据整体布局，并通过大型数据库升级，分析和应用数据数据技术，实现数据整体布局和共享。截至2014年8月南海区政府最初出版来自四十四个机构304个数据系统的140,000多条记录，涵盖生活服务，企业服务，城市建设等17个课题。在大数据的环境下，各类信息的公众不仅提高了效率政府服务，也加快了社区治理合法化的进程。

3.2.3公民意识提高遵守法律加快了合法化过程

在南海区依法推动县级治理， 持续不断的合法化宣传有助于公民增加法律意识。

一方面，村民和邻里居民依法履行法律义务。 在法庭审判教育活动和“六法入学”活动中，公民对法律的遵守意识大大提高。他们不仅遵守社区电网管理的法律规定，

也积极参与电网管理队伍建设。他们作为信息联络员工作，这有助于电网管理。另一方面，村庄和居民区依法保护他们的合法权益。从“律师进村”开始， 法律意见和专业调解在权利保护方面发挥了重要作用。如今，在南海区许多村庄， 人们首先想到找乡村律师帮忙[5]。根据律师的意见，对法院或有关部门的行政诉讼或复议也是正当保护的意思。结果，人们改变了他们的传统观点，当他们遇到问题时提出请愿。 它不仅有助于稳定社会秩序，营造健康环境，也节省了上访成本和损失，加快了社区电网管理合法化进程。

4.南海区社区电网管理合法化问题

4.1立法中的问题

4.1.1形式上的法律差距和软法比例过大

首先立法方面存在差距。 在现行的社区治理法制下，仍然缺乏指挥性和程序化的主要立法[6]。在国家狂野的背景下开展社区电网管理，政府尚未正式出台社区电网管理的法律法规， 导致社区电网管理缺乏规范性指导。其次，软法律比例真的很高。例如，所有的国家法律， 来自中共中央、国务委员会“关于加强和创新社区管理的意见“或者地方一级的法律，“佛山市南海区人民政府执行社区管理实施意见”都属于软法律。尽管软法可以帮助降低合法化和社会发展的成本，但他们没有国家力量和明确的法律地位，这导致他们比稳定和权威更具弹性[6]，使其在实施过程中向南海区社区电网管理提供权威性和全面的法律规范变得困难。

4.1.2缺乏科学特征和内容立法滞后

一是缺乏科学性。系统设计的一部分的科学特征缺乏社区治理立法。例如，“中华人民共和国城市居民委员会组织法”第3条第6款规定：社区居民委员会反映了人民政府或其代表机构的意见，建议和要求。第十条规定，居民委员会有责任向居民会议宣布工作情况。 然而， 第二条规定，对于没有地区或市政府的城市居民委员会需要协助人民政府或其代表处 [7]。 结果，南海区每个居民委员会需要协助所有机构和部门在自主职能方面的工作，这削弱了自治权。其次立法内容滞后。现行法律相关社区管理不能适应现在的各种模式。例如，“广东省农村集体经济组织管理监管”是2006年8月9日正式出台的“三位一体”背景下制定的地方性法规。 2011年初，南海区全面启动“政策与经济分离”。 打破了基层管理结构的“三位一体”实现了集体经济组织，党组织和自治组织之间的分离。目前，南海区社区电网管理工作在政治，经济分离的背景下，如果政府依然指导完成电网工作，那么这项工作就会出现交叉管理的悖论。

4.2执法问题

4.2.1落实执法队伍落后

一方面，执法机构不能充分认识到社区管理的合法化。他们也履行职能列表的态度，把不属于社区的工作纳入社区，导致不清楚分割清单和非标处置电网内部事务。另一方面，执法人员还不够完成任务。由于“分离调查处置”的实施，这意味着电网人员只负责收集和报告电网内部信息的过程，每个执法部门都在负责处理过程中报告的电网主管人员的问题。但是，区县执法部门绝大多数的工作人员不够大。 大多数部门只有4-5名员工。除了每个部门的日常工作外，他们没有足够的精力和时间来处理电网人员的电网问题，自动生成报告， 严重影响了他们的日常工作和执法。

4.2.2执法权力不明确

一方面，电网管理员的合法性是值得怀疑的。“分离调查处置”只存在于形式上。 在实践中，电网管理员不仅调查问题，而且处理问题。但是，遇到涉及到居民安全，消防，食品安全检查，食品安全检查等问题时，却没有相应的执法力量。 它表示，政府在下放行政职能时，没有给予管理人员相应的法定权力，这导致了被质疑的合法性和权威性。另一方面，主要执法单位的权力分配不明确。 除了“分散调查处置”执法权力不明确外， 问题仍然存在，包括在某些问题上缺乏对处置权的明确规定， 在一些问题上缺乏管理领域的界限，缺乏对两个或两个以上部门作出回应的一些问题的领导部门。所有现存的问题导致执法机构的主要职能交叉功能，容易造成实施过程中的混乱和异常。

4.2.3执法不完整的信息

首先，南海区作为试点初期，开展信息管理平台和应用系统。 但是，它并没有完全建立相应的基本数据信息。 其次，南海区数据总体安排部门负责执法部门之间的数据协调和整体安排，并收集了各部门的数据。然而，98个执法部门中几乎有一半尚未在平台上打开数据，并且其中一些数据分别位于不同的专有系统中。最后，在一些社区，人口比较流行，数据信息比其他信息更具活力。 但是，大多数人无法及时更新信息。 所有这些原因可能会导致在其过程中执行不当。

4.2.4执法不完善的保障机制

一是资金没有得到有效保障。 对于电网管理人员来说，电网管理工作量比以前大大增加，各职能部门的工资安排在电网上并没有得到有效保证，与原来相比提高了几百元。此外，处理执行部门网格问题的付款和每个电网管理人员的专业培训也没有得到有效保证。其次，评价和奖惩机制有缺陷。如今，评价和奖惩制度在南海区社区电网管理尚未完全建立。原评鉴体系不能适应功能部门电网管理评估，缺乏有效的评估制度，也导致奖惩标准不清晰，使政府无力鼓励执法部门采取有效的机制提高效率和素质。

4.3人们在合法化意识上的弱点

首先，有些人的法律意识太弱，无法遵守法律法规。他们污染了公共环境和公共卫生 没有依法报告他们的婚姻和分娩状况。 一些个别企业不符合标准，部分企业不能生产出合格的商品。其次，有些人没有很好地与执法人员合作。由于缺乏社区认同感和网格管理实现意识， 在一些电网行政问题上，一些移民在与执法人员相处时，有心理准备，特别是在城市边缘流动人口多，组成复杂的社区。他们不想诚实地提供有关

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