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中国环境非政府组织的作用与局限

原文作者：Jonathan Schwartz

译者：刘家皓

中国政府官员和公众对中国日益恶化的环境表示越来越关注。作为回应，中央政府制定了旨在保护环境的新政策、法律和法规。然而，随着1978年经济改革的启动，由于决策权和执行权从中央政府稳定地转移到省级和次省级，环境保护举措变得复杂起来，因此环境保护目前在很大程度上是一项次国家责任。

由于激励机制的性质，促使中国次级政府官员采取行动，环境保护往往输给更具吸引力的经济发展目标。由于认识到有必要替代国家干预，国家已转向非国家行动者承担部分环境保护负担。本文以非国家社区的一种表现形式为重点，探讨了公共组织以环境非政府组织（NGO）的形式补偿中央政府影响力下降和地方政府在环境保护方面的优先权转移的能力。

中国的非集中化

随着中国改革的启动，中央政府的控制日益分散。地方政府希望增加在政策制定和执行方面的责任。然而，权力下放并不意味着中国的省份已经独立于中央政府。中国最高领导层通过加强宏观调控来弥补微观调控的下降。因此，中央政府确保了自己优先获得下级政府无法获得的信息和技术等资源。在税收领域，1994年中央政府发起的税收改革使中央政府能够重新控制推进政策举措所需的资源。此外，中央政府对其有任命、调动或解雇省级领导的权力。任何对中央政府表现出过于独立态度的省级官员都面临着降级、延迟升职或晋升到毫无意义的职位的威胁。在环境保护领域，中央政府对制定由次国家政府实施的法律、法规和政策负有主要责任。。

从理论上讲，这些政策是有意义的，如果有效实施，应该停止甚至扭转环境退化。但它们的实施情况如何？根据Kenneth Lieberthal的说法，要成功实施政策，必须满足三个先决条件：第一，最高领导人同意某一特定政策的需要；第二，最高领导人支持给予所述政策高度优先权；最后，低级别政府的合规性是可测量的。

因此，在环境领域，人们将面临中国领导层明确和公开的环境保护呼吁；在推进次国家级环境保护方面投入大量资源和声望；以及评估环境保护努力的明确工具。环境保护是否足以满足这三个前提条件？为了解决这个问题，我评估了中国的环保官僚主义。

中国环保官僚主义的结构

国家环境保护总局（SEPA）是中国官僚机构中最重要的环境保护部门。国家环境保护总局的职责包括为各级政府起草法规、政策、指导方针和环境保护发展计划。对重大工业项目进行环境影响评价，负责重点区域（国务院确定）的环境影响评价方案的制定和监督。国家环境保护总局还与其他部委制定了次国家环境保护局（EPBs）的总体政策和法规。

中国法律要求各省、市政府都要执行国家环境保护政策。因此，各省、市、县都成立了环境保护单位，负责执行环境保护政策。这些单位还监测环境状况，保持记录并收取费用。国家环境保护总局监督和协调这些环境保护工作。理论上讲，环保局隶属于环保总局及其地方政府。然而，由于环境保护局资金几乎全部由地方政府提供（省级环境保护局由省提供资金，市级环境保护局由市提供资金等），这些政府往往比国家环境保护总局享有更大的影响力。为了改变这种平衡，最近中央政府的一项举措提出了一项新的要求，即在任命前，地方行政首长必须首先获得更高级别的行政首长批准。此外，许多较低级别的环境保护局被赋予更高或独立的官僚地位，有效地提高了其相对于地方政府的行政杠杆。

为了加强环境保护总局并表示支持环境保护，1998年，环境保护总局被提升为部级，并被赋予了额外的职责。晋升为部级，提高了国家环境保护总局与其他部委的官方地位。在国家环保总局提出建议之前，包括省级政府在内的各部委可以轻易地否决或忽略国家环保总局的建议。现在，这些部门虽然不受国家环境保护总局建议的约束，但必须给予它们关注。2002年，国家环境保护总局的预算翻了一番，独立了。因此，虽然过去的预算是通过一次性转移用于发展，但国家环境保护总局作为一个独立的预算单位享有更大的自主权。

最后，中国的主要官员一再公开强调他们对环境保护的承诺，并愿意为进一步的环境保护举措提供资金。因此，中国新任秘书长、国家主席胡锦涛最近公开呼吁可持续发展和环境保护。这些政策和举措反映了中央政府对中国环境保护的日益承诺。提到利伯莎的前提条件，高层官员的高承诺水平是有效实施环境政策的核心。一般来说，国家环境保护总局与利益重叠的其他机构共享权力。例如，国家环保总局和农业部在渔业方面拥有共同的权力，而保护问题则与国家林业局共享。国家环保总局有许多执行环境保护政策的途径，但明显缺乏独立的执行权。刑事制裁：刑法是防治环境污染的一条有效途径。1989年《环境保护法》规定，因刑事过失造成严重污染，致使公私财产遭受重大损失，人身伤亡，或者严重违反公共职责，必须受到刑事处罚。

实施工具

一般来说，国家环境保护总局与利益相关的其他机构共享权力。例如，国家环保总局和农业部共享权力过度捕捞，而保护问题是与国家林业共同承担的。国家环境保护总局有许多实施环境保护的途径保护政策，但明显缺乏独立的执行权。

刑事制裁：刑法是打击犯罪的一条途径环境污染。1989年环境保护法规定造成严重污染，造成重大损失的公私财产、人身伤亡或严重违反公务上，必须受到刑事处罚。

民事/行政制裁：环境法规和法律执法在很大程度上是借助行政和民事手段实现的制裁。行政处罚通常将环境影响评估与“批评”结合起来，税收、禁令、警告、罚款、合规命令、检查、暂停或停止营业令、吊销营业执照、搬迁或者停业、撤职、开除党籍。-严厉制裁。民事和行政制裁严重依赖于征收制度。对排放超过政府标准规定的企业征税如果一个企业的报告的废水排放至少含有一种污染物-集中度超过标准，最多收取80%的资金。在征收制度下，作为优惠贷款退还给企业减少污染的污染控制或维护活动。剩余的20%由环境保护局保留，以支持环境活动

环境保护局可用的惩罚选项分为四个级别。作为最严厉的制裁，环境保护局可以要求临时停产。第二，环保局可以禁止废物生产。第三，环境保护局可以对工厂进行罚款，第四，环境保护局可以发出警告。关闭工厂的情况只能由相关的政府部门决定省政府可以关闭省级工厂等），以及由公安局实施。公安局在环境保护局遇到阻力的情况下，也协助执行。鉴于国家环保总局日益重要，国家环保总局部长谢振华突出。例如，他被提升到中央中国共产党委员会和纪律检查委员会。作为一个结果，谢能更有效地促进环境保护。

根据中央保护的范围、范围和努力环境通过对环境权力的重新集中保护官僚主义，加大投资是采取的行动之一加强环保官僚主义，提升在官僚主义中，我们可以假设中国的环境保护工作将至少满足Lieberthal的三个标准中的两个有效执行：一个致力于环境保护的领导保护提高优先级。的确，体现了官方的力量环境保护承诺，环境主席国家保护和自然资源保护委员会人民代表大会曲歌平指出，环境保护需求正在迅速地更新到很快就会更新的程度。达到与发达国家相似的标准。然而，该系统仍然薄弱，执法问题严重。

国家环境保护体系的薄弱环节

1998年，中央政府在财政收入受到限制的情况下，为加强经济增长，采取了分权的措施。对国家环境保护总局的影响包括从321人减少到200人。工作人员数量的减少限制了国家环境保护总局履行其主要职责之一的能力：教育和培训政府官员环境保护的重要性。教育和培训极其重要，特别是考虑到环境挑战的复杂性、投资于环境保护的明确短期成本以及往往不确定的长期效益。国家环境保护总局无法向政府官员提供足够的教育和培训，导致政府意识和技能较低，对环境保护的兴趣和承诺很可能较低。

在地方一级，实施和执行有效环境保护举措所需的资金和资源已成为地方责任。这迫使地方官员陷入与看似矛盾的期望作斗争的困境。一方面，他们必须执行环境保护政策，另一方面，他们预计将增加经济产出、就业和服务提供。一个领域的改进，而不是环境保护，仍然是提升的关键标准。

正如斯蒂芬克拉斯纳指出的，一个国家（或次国家行动者）在一个问题领域有效行动的能力并不能反映其在不同问题领域有效行动的能力。各国将资源集中在最紧迫和最有回报的部门。环境保护被大多数官员视为提供长期、广泛和有争议的好处。相比之下，创造就业机会或发展基础设施可带来直接和明显的好处，有助于支持这些活动的官员的合法性。基于这些原因，国家和次国家行动者的主要关注点不太可能是环境保护。此外，许多中国官员赞同环境库兹涅茨曲线理论，认为污染水平随着国家发展而增加，但一旦达到一定的经济发展水平，污染水平就会下降。地方和中央政府官员质疑，当解决环境恶化的办法在于经济发展时，他们为什么要投资于环境保护。

如前所述，地方一级环境保护局从财政困难的国家环境保护总局获得的资金很少或没有。相反，它们的资金来自两个来源：地方政府预算转移、征税和费用。根据相关政府级别对环境保护的重视程度，环境保护局的资金可能是慷慨的或有限的，但在大多数情况下是有限的。因此，环保局必须更加依赖其管辖范围内的污染工厂征收的税收和费用。然而，这种依赖给环境保护局带来了一个困惑：他们的任务是降低污染产出，然而成功将使他们的主要收入来源消失。这是对积极的环境保护的一种反常的抑制。

中国的环境保护官僚机构有强有力的政策、法律和法规可供其支配，同时执行过程也越来越清晰。它也享有高知名度的支持。然而，持续的权力下放加强了地方政府，增加了地方利益的影响，并以一般短期、经济增长为重点。国家环境保护总局由于规模小、规模新、执行能力有限而进一步受到阻碍。因此，环境保护不能完全符合利伯莎的标准。尽管高级官员已经表示了对环境保护的承诺，但他们未能提供足够的资源来推进环境保护，或未能向较低级别的政府传达他们对环境保护的期望。中国正在进行的环境退化——尽管政策相对有意义，但足以证明环境保护工作的失败。

基于以上分析，很明显，权力下放并没有加强环境保护。作为回应，中央政府转向了一个新的环境保护伙伴：环境公民社会。环境民间社会能弥补国家官僚机构留下的空白吗？但首先，在中国语境下公民社会是什么？

环境保护中的公民社会

“公民社会”一词是无定形的，有多种定义。一个流行的定义确定了公民社会的三个标准：1）位于国家和社会的组成部分（个人、家庭和公司）之间的中间联系领域；2）由独立于国家的社会组织组成，享有国家的自主权；3）由人们自愿组成，以保护或提升他们的利益和价值观。民间社会在享有不同程度独立于国家、自我调节和自愿性质的社会组织中表现出来。民间社会组织有时很难根据这些标准进行识别，因为在许多情况下，它们与国家（例如，一些工会）有联系。

关于中国版民间社会的性质或存在的争论一直在进行。20世纪80年代初，一个相对开放和乐观的时代，学者们认为权力下放会导致权力的产生。从国家转移到越来越自治的社会。然而，与西方对抗性国家-民间社会关系概念不同的是，这些学者强调的是一个相当脆弱和被动的民间社会。因此，民间社会被视为社会和经济生活的非政治化领域，政治权力仍掌握在国家手中。

这一观点受到了那些认为民间社会具有对抗性的人的挑战。民间社会作为一个社会经济生活领域，与国家政治生活分离开来，在中国不难辨认。相比之下，一个更狭隘的关于公民社会的定义，强调对政治空间控制的对抗和挑战，可能导致这样的结论：公民社会在中国仍然是一个不相关的概念。为了进行这一分析，我认为民间社会组织是符合这三个标准的国内社会组织。在中国的案例中，这三个标准在不同程度上被认为自己是环境领域的非政府组织的组织所满足。

然而，中国影响环境保护的唯一非国家行为体不是民间社会组织。事实上，国家不断努力鼓励公民个人参与环境保护。因此，1996年国务院关于某些环境保护问题的决定鼓励公众举报、揭发违反环境保护法律、法规的行为，并参与环境保护。

个人可以向各种机构投诉，包括环保局、市长办公室甚至地方人民代表大会的投诉部门。这些投诉的数据，以信件、电话或访问的形式，收集在统计年鉴中。其他投诉途径包括电话热线、媒体报道、公众抗议甚至暴乱。公众越来越有机会起诉那些没有执行国家环境法律法规的污染违法者和地方当局。在这一领域，一个日益活跃的组织是污染受害者法律援助中心（稍后讨论）。然而，与西方国家不同，对个人的追索权仅限于对现有污染问题的反应。在计划成为污染问题之前，几乎没有机会挑战它们。先发制人的行动和游说需要更大的长期规划和组织。通过正式的民间社会组织更好地实现这些目标。

作为一个基本假设，非政府组织能够并且确实在民间社会中发挥积极作用，并且[对我来说，这里的连字符所指的是什么]国家关系的观点表明，在政治空间中工作的民间组织的存在（大小取决于地方政治文化和政权类型）。在政治空间受到限制的国家，公民社会在影响国家的能力上必然受到更大的限制。根据卡特里奥娜·格拉泽布鲁克的说法，即使中国的环境非政府组织没有授权制定政策，但如果它们变得足够强大，它们可能会影响政策制定和实施（我的重点）。然而，这是一个很大的“如果”，它吸引了我们对中国环境非政府组织可用的政治空间和能力的性质的关注。现在轮到我对这些进行评估了。中国是否存在积极而有影响力的环境非政府组织所必需的政治空间？如果是这样，政治空间是“被赋予的”，暗示国家的“指导”，还是“被俘虏”，暗示自治？

中国环境非政府组织类型

环境非政府组织最早出现在1994年的中国。据国家环保总局称，到2000年，中国共有约2000个注册的环境非政府组织。伍德罗威尔逊中心的詹妮弗·特纳和冯士武对40个这样的非政府组织进行了更为保守的估计。了解这些差异很大的估计的原因需要清楚地了解非政府组织的定义。许多中国非政府组织最好被称为政府性非政府组织。吴邦国认为，民间社会与非政府组织的区别在于，政府机构或机构设立民间社会。Elizabeth Knup提供了两种量化措施来区分真正的非政府组织和共工组织：一种是从政府获得的资金百分比；另一种是在非政府组织工作人员或董事会中任职的政府官员数量。

在确定重要的区别特征时，克努普的定量区分忽略了西方非政府组织

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