论文总字数：9766字

摘 要

改革开放以来，我国的行政监督理论和实践取得了很大的进展。但我国的行政监督体系仍不完善，存在不少漏监、虚监的现象，行政效率低下、行政不作为、人民不满意的情况经常发生。加强对行政权力的监督和制约是我国建设社会主义市场经济和发展民主政治的关键。为此，要进一步改革和完善我国的行政监督体制，加强行政立法，实行依法行政，提高行政效率，以建立让人民满意的社会主义民主法治国家。

关键词：行政监督：存在问题：完善途径

The existence of administrative supervision of the Chinese problems and ways to improve

Zhou Ting-ting

(School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University , Huai’an, Jiangsu,  223300)

Abstract: Since the reform and opening up，the administrative supervision theory and practice has made great progress in china. But the administrative supervision of china is not perfect, There are many leakage monitoring and virtual monitoring , Low administrative efficiency,administrative inaction,displeasure of the people often occur.Strengthening the supervision and restriction of the administrative power is the key to China"s construction of socialist market economy and development of democratic politics.Therefore,To build socialist democratic country under the low with people"s satisfaction,we should further reform and perfect the administration supervision system of china,strengthen the administrative legislation, administration according to law and improve the administration efficiency.

Key words: administrative supervision;existing problems; ways of prefect

目前，我国的行政监督体制得到了很好的完善和发展。然而根据我国当前的情况来看，行政监督的作用还没得到充分的发挥。在行政权力运行的过程中问题层见叠出。官员腐败让人忧心，行政机关及其工作人员消极怠工，行政效率低下，行使权力的结果与行政权力的目标偏离。我们应当高度关注行政监督机制的有效运行，深入研究行政监督中存在的问题及其原因，探索完善途径，使其适应我国政治、经济、文化的快速发展，要求积极有效推进我国社会主义民主政治建设。

一、行政监督的特征和功能

根据行政监督的主体不同,行政监督可分为狭义行政监督和广义行政监督。狭义上的行政监督主体是指行政系统内部上下级之间的监督，以及专门的审计机关、行政监察机关等。广义上的行政监督的主体包括执政党、国家权力机关、司法机关、人民群众及社会团体等。“广义的行政监督实际上是作为政治制度的一项监督机制而存在的，它是建立在权力的不同分工或者国家制度分权基础上的一种机能。”^[1]本文采用广义上的解释对我国行政监督存在的问题及完善途径进行论述。

（一）行政监督的特征

1.我国行政监督的主体具有多元性的特点。我国行政监督的主体包括政党组织、权力机关、行政机关以及司法机关，同时，还包括新闻媒体、人民群众等社会监督主体，这些监督主体之间彼此独立，又紧密联系，在我国的行政监督中拥有着各不同的功能。

2.我国行政监督对象具有特定性。在我国，行政监督的对象是以国家名义行使行政权力的国家机关及其工作人员，是对国家机关及其工作人员实行的行政行为。

3.我国行政监督的范围具有广泛性。行政执行的是国家的意志，在国家权力体系中行政权是广泛性最强的一种政治权力，它是国家行政主体执行国家意志、管理国家公共事务的权力，行政权的主要特征是管理领域广、自由裁量度大，因此，行政权的行使和广大人民群众的生活有着十分密切的联系，这就要求行政监督必然要覆盖到行政权力运行过程中的各个方面及社会生活的各个方面，这样才能最大限度地防止权力异化。

4.我国行政监督的特点具有权限法定性。假如行政监督不依法实施，肯定会出现很多的漏洞，因此，行政监督务必依法实施，行政监督不光是要遵守宪法、法律等实体法，同时又要遵循行政诉讼法、行政复议法等程序法。

（二）行政监督的功能

1.促进行政效率的提高

行政监督与行政效率是的关系是辩证统一。行政效率水平的高低是由行政监督力度的强弱决定的。行政监督是行政效率得以实现的重要环节和手段，行政效率是衡量行政管理活动的成败以及行政人员工作水平高低的标志，也是检验行政管理科学化程度的重要标准，造成行政效率低下的重要原因便是行政监督的力度不够。在行政组织的内部，上级可以对下级的工作进行指导和检查，这样可以弥补行政工作决策中的某些偏差和不足，督促下级行政机关高效地完成工作任务，而外部行政监督主体对行政机关的行政行为进行监督，不仅能够促进行政行为的规范化，同时对于提高行政人员的管理水平、克服工作过程中存在的各种问题、提高他们的工作水平和工作效率具有积极的推动作用。

2.促进反腐倡廉工作的开展

当今，我国的社会主义市场经济体制不断完善，依法治国的进程也逐渐的加快，党风廉政建设与反腐败的斗争不断的深入，为反腐倡廉工作提供了有利的条件，反腐工作取得了很大的进展。但是我们必须清楚的认识到我国的腐败现象还没有得到实质的遏制，还有进一步蔓延的趋势。腐败问题是危害国家和社会的毒瘤，威胁到社会的安定团结，如果不采取强有力措施进行有效的遏制，任由腐败现象肆意蔓延，必定会阻碍我国改革开放和社会主义市场经济发展的步伐。行政监督从源头上能够有效预防和惩戒腐败现象，对进一步落实反腐败工作，显得尤为重要。

3.促进我国社会主义民主政治的进程

我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，为了维护广大人民群众的根本利益，实现社会主义民主政治，务必对行政机关及其工作人员进行监督，提高其为人民服务的意识和水平。建立行之有效的民主监督体系，确立严格的民主监督程序，对国家的行政权力进行有效的制约和监督，督促我国行政机关切实按照人民的意志和愿望，管理国家事务和社会事务，从而确保社会主义民主政治建设的顺利进行。

二、我国行政监督存在的问题及原因探析

（一）当前我国行政监督存在的问题

1.行政监督主体缺乏独立性

行政监督体现着监督权对行政权的制约，监督主体所拥有的地位和权力决定着行政监督的制约效果。但在我国的行政监督的实践中，行政监督主体的独立性匮乏，职责分工不清晰，各种监督主体之间的关系没有理顺，致使行政监督主体之间缺少协调和密切的配合。这不仅对监督主体的权威有影响，而且还弱化了我国行政监督体制的整体效能。在我国行政监督中,行政专职监督机关工作人员由于受到双重领导的管理,听从双重领导指挥,在行政监督工作行使的过程中,独立的从事行政监督工作显得很难,监督工作束手束脚,行政监督效率很低，从而使行政监督不能够有效的运行,缺乏强有力的执行力和有效的监督制约能力。

2.行政监督偏重事后追惩

我国行政监督过程不够完整，最大的不足在于预防监督工作不到位，事后监督跟不上。作为一种经常性的行政管理活动，行政监督应该遵循连续性的原则，所有的行政行为都应该置于有效的监督之下。各行政监督主体可以在不同的阶段对行政监督客体实施监督，以此为依据，可以将行政监督划分为三个阶段：事前监督、事中监督和事后监督，在一个完整的行政监督体系中，这三种监督缺一不可， 然而事实上，我国的监督实践往往将行政监督工作的重心放在追惩性的事后监督，“纠偏于既遂” 成了监督工作的重点，事前监督和事中监督工作不到位，甚至被忽视，这种状况为大量偏错性行政行为的出现提供了可趁之机，致使监督机构把大部分的时间花在了“纠偏纠错”工作上，失去了工作上的主动地位。

3.行政监督法规不完善

近年来，我国在有关行政监督方面的立法工作取得了一定的成就，但总体看来，行政监督立法不够完善，甚至有些领域还是空白，使具体的监督活动无法可依，缺乏操作性。同时，现有的有关行政监督的法律法规缺乏必要的实施细则和配套措施，难以操作。“就有关监督的各种法律法规而言，它们在对各行政监督主体的监督权力以及权力的行使进行规范同时，也保障了他们的权力及行使。”^[2]行政监督法规不完善，行政监督的工作就会出现无法可依的局面，在行政监督的过程中很容易发生盲目性和随意性的现象，影响监督工作的严肃性和公正性。完善有关行政监督方面的法律规范，提高行政监督的可操作性，才能使行政监督工作真正的落到实处。

4.群众监督意识淡薄，公众参与意识差

“群众参与，是指群众个体或群众组织依法投票选举政治代言人，参与公共政策的制定、执行、评估和公共事务的管理，充当政府的合作伙伴共同供给公共产品和服务，并对政府实施监督的活动与过程。”^[3]目前，由于大部分群众监督意识不强，不能正确行使国家宪法赋予他们的监督权力，甚至当个人利益受到某些行政机关的非法侵害时都不知道运用行政诉讼来维护自己的合法权益。这就导致群众监督的成效不大，其作用未能充分的发挥出来。并且我国大部分群众对监督的权利、范围、程序等知之甚少，缺乏有关监督的法律知识及参与技能。有些群众知道自己有行使监督的权力，但因为受到“事不关己高高挂起”想法的影响，对与自己切身利益无关的行政违法行为视而不见。另外，由于部分群众害怕被监督对象的权势，害怕自己行使监督权利后受到对方的打击报复，即便是自己的利益受到了侵害，也不敢进行监督。

5. 网络舆论监督缺乏效力

舆论监督，是指“新闻舆论机构对以公共权力运行中出现的偏差行为为核心的一切不道德社会现象进行批评、揭露和提出建议以促使其沿着法制和社会生活共同准则的轨道运行的活动。”^[4]最近几年,我国的网络舆论监督发展很迅速，网络舆论在发现和惩治腐败、改善行政不作为、推进社会主义民主进程等方面上发挥了积极的作用，但它的影响力还没能完全的发挥出来，原因主要有以下几点：第一，有些网民提供的信息缺乏真实性和客观性，从而影响网络舆论监督的效果。由于网络举报的特点比较自由，有些网民利用不真实的信息进行举报来诽谤诬告别人。第二，网络监督中的一些行为会侵犯个人隐私。公民有在网络上进行自由表达的权力，有些网民在揭露腐败行为的同时也对他人的个人隐私造成了侵犯。第三，目前我国互联网普及率还不高，不大均衡的网民分布，使得民意很难被完全反映；第四，在很多时候网民过早的把有关腐败分子的涉案证据在网上公布，影响纪检监察部门的调查取证工作；第五，网络舆论监督与其它监督形式并没有充分整合，形成合力。

（二）我国行政监督存在问题的原因分析

1.党政不分导致纪检机关越权行事

中国共产党作为我国唯一的执政党，多党合作制度是在其领导下的我国的最基本的政治制度，它通过权力机关将人民的意志上升为国家的意志，国家权力机关的具体执行机关便是国家行政机关，这种关系促使党政不分的现象在我国政治体制中出现。党内工作人员可以作出多种行政行为，而监察机关却由于没有权力不能对行政部门进行有效行政监督，同时纪检机关也不能监督行政行为，这就导致我国政府部门很多行政行为得不到监督，因而产生消极的行政行为。另外，在我国，很多行政部门工作人员尤其是那些既是公务员又是党员领导，他们不仅接受行政监督机关的监督，而且还要接受党的纪检机关的监督，这两种监督是不能相互代替的。然而在我国的行政监督的实践中，党的纪检机关取代行政监察机关行使监督权的现象经常发生，这就影响了行政监督机关独立行使其监督职能，从而削弱了行政监督机关的权威。

2.政府政务公开不到位，存在信息不对称的问题

近年来，政务公开在中央到地方各政府部门得到大力推进。但是，在各级政府及其部门推行政务公开的过程中，存在一系列的问题，最重要的一点就是在内容上政务公开的程度不够，涉及核心问题的内容没有公开，只是公开一些表面上的东西，其次是在政务公开的执行过程中存在问题，很多部门都是象征性地摆出政务公开栏或者建立电子政务网站等这样的硬件设施，在必要的时候应付上级的检查，平时却不认真落实，甚至在很长的一段时间内都不更新公开的内容，并且也不对公开的内容进行整理归纳。在行政管理的过程中，行政资源存在着差异性和不对称性，由于我国政府政务公开不到位，各级政府部门都掌握着足够的政务信息，处于绝对的优势地位，各监督主体由于缺乏足够的信息处于不利地位，这种信息不对称容易导致各监督主体无法对行政部门进行有效的监督制约。

3.行政领域权责背离现象严重，问责难度大

行政权力是一切行政现象的基础，没有权力的行政行为肯定会失去它应有的效力。同时，任何权力都有限的，必须要有平等的责任与之相对应，权力与责任是辩证统一的关系。然而在我国的行政领域中，权责分离现象却比较严重，行政权力的拥有者在行使行政权力的过程中在处置权和自由裁量权上具有很大的灵活性，存在有些政府官员的权力很大但对于他们所应当承担的责任却模糊不清的情况，甚至在很多情况下都是很难界定的。拥有权力，责任却难以界定，一旦行政权力却滥用徇私，腐败现象随之就会发生。由于缺乏对行政权力拥有者应该承担责任的明确界定，问责的难度就会加大，行政监督主体就很难对他们进行有效的监督，即使是实施了监督，也会因为无法可依达不到应有的监督效果。

三、完善我国行政监督的途径

（一）提高行政监督主体的独立性

行政监督主体只有保持高度的独立性,才能产生行政监督的效力，否则，行政监督只会流于形式，缺乏效能。我国行政监督主体机构的特点之一便是双重领导体系，他们在受到同级政府领导的同时，还要受到上级监察机关的领导，它们的经费来源、人事任免权等都不同程度地受到被监督对象的制约，这就使监督主体机构的独立性大打折扣，监督的权威性也就无从谈起。提高我国行政监察机关的独立性是提高我国行政监督主体独立性的关键，同时要积极推进司法独立。第一，提高行政监察机关的独立性。由于我国行政监察机关缺乏独立性，在工作过程中容易受到各方面的制约，使得监督机关在行政监督中所起的作用被降低。为了更好的实施我国的行政监督工作，提高行政监察机关的独立性应该实行垂直领导体制。监察机关的垂直领导体制，就是“将各级行政监察机关从本级人民政府中独立出来，并且予以行政监察机关与同级人民政府平等的法律地位，以此来保障监察权力的独立性”。^[5]监察机关执行的垂直领导体制，首先要将各级行政监察机关从行政系统中分离出来，使他们自成体系，让其不再受到同级人民政府的制约，以保障监察机关独立行使权力；其次要保证各级行政监察机关在人事权和财政权方面具有独立性。第二，推进司法独立。在我国，行政权力干预司法监督的现象比较普遍，司法的行政化倾向比较严重。必须要采取行之有效的措施排除行政权力对司法监督的干预，实现司法独立。司法机关的经费独立必须要得以保障。我国是由地方行政机关拨款给司法机关，这就使行政机关对司法机关进行控制变得可行，甚至在很多时候都是不遗余力就能有力的控制司法机关。实行司法机关的经费由国家财政部统一拨款，能够有效预防行政机关对司法机关的干预制约。

（二）完善监督形式，重视事前和事中监督

以往的行政监督体制偏重事后监督，忽视了事前和事中监督。事实证明，仅仅依靠事后监督是无法彻底的解决行政机关不断涌现的渎职和腐败的现象。事后监督只是一种迫不得已的惩治性单环节监督，要防止重大决策的失误以及有效的遏制腐败现象的产生，行政监督工作必须以事前监督为主，防患于未然，事前监督是指行政管理机构进行行政决策、开展行政行为之前进行的监督。最具有代表性的事前监督方式是听证会，举行听证会可以使人民群众和社会团体更好的了解政府行政行为的过程，对政府行政决策行为的可行性进行监督，同时也要加强事中监督，事中监督是指在行政管理机构决策与执行过程中所进行的监督，事中监督有效的避免行政管理活动中出现决策失误和行政偏差，建立了有效的预防和控制机制，做好事前防患性监督、事中控制性监督和事后惩处性监督，变单环节监督为全方位、全过程的行政监督，真正实现把问题禁止在萌芽期，把恶果终止在没有形成之前的最佳行政监督效果。

（三）加强行政监督的法制建设

建立和完善我国行政监督体系的重要前提和保障就是行政立法。因此，行政法制化的原则必须贯彻到行政监督的法制建设过程中去。1978年以来，我国行政监督的立法取得了很大的发展，但是我国在行政监督方面的立法还很不健全，导致行政监督主体在行使监督权力的过程中经常碰到无法可依的情况，这就在很大程度上削减了行政监督的功能，只有尽快建立行政监督的法制化，为行政监督的实施提供基本的规则和法律依据，减少行政监督过程中的随意性和盲目性，才能在真正意义上的实现行政监督效能。行政监督立法不健全是我国行政监督实践过程中面临的重要问题，所以应加快行政监督立法，完善有关行政监督主体方面的立法，并且要加快行政程序的立法，把有关行政立法的规划向公众公布，完善有关行政监督的法律法规,这些法律法规应该与我国目前的政治、经济、文化的发展相适应,与现代快速发展的社会相匹配,这样才能行政监督的有效性和权威性才能得到有效的保障,使我国的行政监督工作有章可循有法可依，为行政监督提供可靠的法律保障，促进社会主义的民主法制建设进程。

（四）加强人民群众的监督

人民群众监督是政府系统的外部监督，行政监督体系的重要组成部分就是人民群众的监督，人民群众行使监督权是国家法律赋予的。人民群众的监督因其广泛性、经常性、有效性的原则在行政监督体系中发挥着积极的作用。人民群众通过申诉、控告、检举、信访举报等途径参加行政监督。人民群众的监督在建设我国社会主义民主政治、保护国家、社会、集体的利益以及实现行政管理法制化方面发挥着举足轻重的作用。但是目前，人民群众的监督是我国行政监督体系中的薄弱环节，由于群众对监督存在认识上的偏差、领导干部独断专行、腐败手段越来越高明，群众不敢监督、无法监督等现象越来越严重，这就导致人民群众的监督很难发挥应有的作用。人民群众的监督发挥着其他任何监督方式都无法取代的作用，为了把群众监督的作用发挥的更好，必须进一步完善群众监督机制。在我国目前的形势下，必须进一步提高群众监督的积极性、完善政务公开，加强行政透明度、 拓宽信访监督渠道，不断的完善人民群众的监督。同时，要加强人民群众的监督意识，使人民群众积极主动的履行国家法律赋予他们的监督权，增强人民群众的责任感和使命感，积极的参加到监督工作中去，把监督权落到实处。

（五）增强网络舆论监督

舆论监督因其范围广、效率高、方式灵活、信息交互的特点在我国行政监督中发挥着独特的作用。在信息化浪潮的推动下，舆论监督的作用越来越明显，具有其他任何监督形式无法比拟的优越性，它是公民进行自我教育的方式，是民主、公开、平等的推动力，舆论监督的目标就是政治民主化。舆论监督促使民意得到了真实、充分的表达，为人民群众行使监督权提供了更加广阔的平台。舆论监督同时加强党风廉政建设，惩治和预防腐败的一个有效途径，舆论监督不能使腐败者有所顾忌，在一定程度上可以起到预防权力失控、行政行为失范的作用。“网络舆论具有及时性和公开性的特点，使民众的目光能迅速地集中在官员腐败及案件上，如此形成了强大的社会压力，迫使司法机关秉公办事，对腐败分子依法惩处。”^[6]在新的形势下我们必须进一步加强和改善舆论监督工作，使得舆论监督在行政监督中的作用得到充分发挥。要加强舆论监督的法治环境建设，制定出更加具体、详细、可操作性强的法律法规约束舆论监督，不断完善舆论监督的信息反馈和责任追究的体制，掌握好舆论监督的方向和尺度，同时加强网络的道德建设，促进网民以及新闻媒体的道德修养的提高，用道德的力量来规范和约束网络舆论监督，为形成良性的舆论监督创造先决条件。

行政监督是我国民主政治的本质特征，是我党永葆清正廉洁的重要环节，加强和改善行政执法、提高行政执法水平、推进行政体制改革离不开科学有效的行政监督。行政监督作为行政管理中一个重要环节，在制约和监督行政权方面的作用是任何其他行政管理环节都不可替代的。随着我国社会主义现代化进程的不断推进，政治体制改革的持续深入，逐渐完善的行政监督体制一定会为我国的社会主义政治的建设和社会主义市场经济的建立提供强有力的保障。

参考文献：

[1]丁煌.行政学原理[M].武汉：武汉大学出版社，2007；173.

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