论文总字数：9846字

摘 要

当前我国政府在处理突发性事件的过程中积累了较为丰富的经验，但是由于突发性事件本身具有突发性、不确定性、紧急性和高危害性等特点，因此如何提高政府处理突发事件的能力依然是一个值得深思的问题。当前我国政府在处理突发事件方面尚存在应急预案执行力弱、忽视民众的作用、信息公开滞后、缺乏忧患意识等方面的不足。提高政府处理突发事件能力的要务在于：细化应急预案，增强行政落实能力；变“强政府——弱社会”的应急机制为政府与社会协调互动的应急机制；加强媒体自主性、开放性建设；提高政府预警能力等。

关键词：突发事件；政府；应急能力

On How to Improve the Capacity of Government to Deal with Emergency Cases

Qi Xiaobing

(School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University Huai’an, Jiangsu, 223300)

Abstract: Our Government in dealing with emergencies in the process of accumulation of a relatively rich and valuable experience，but due to a sudden unexpected event itself，uncertainty，urgency，and high harm and so on，so how to improve government ability to handle emergencies is still a question worth pondering. At the moment，the Chinese Government in dealing with emergency contingency plans for implementation of the weak there，ignore the role of the people，information disclosure lag，lack of sense of crisis such as the lack of detailed contingency plans. It’s important to improve the government ability to deal with emergencies is that: change“Strong Government——Weak social”The emergency mechanism for the coordination and interaction between the Government and the community emergency mechanism，strengthen independent media，open building，improving early warning capacity of government an so on. Key Words: unexpected event ；government ；emergency ability

随着经济全球化的加速发展，工业化、城市化的不断深入，重大自然灾害、重大公共卫生和社会安全等突发事件时有发生。相应的，突发事件的研究成了管理科学等领域的重要研究热点。对于转型期的中国而言，能否有效、及时地处理各类突发事件已经成为今后一定时期内我国各级政府面临的艰巨挑战，因为如何应对和处理突发事件将直接关系的政府在公民心目中的权威地位和良好形象，直接影响我国政治稳定和经济发展。

2007年8月30日，由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国突发事件应对法》自2007年11月1日起开始施行了，这是在“非典”给予我们的惨痛教训后我国政府的一次亡羊补牢之举。《突发事件应对法》作为新中国第一部应对各类突发事件的综合性法律，旨在预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动。法律实施之初，社会各界都予以了较高的期许。但在现实的应对突发事件的处理中，我国的政府却在一定层面上表现出了面对突发事件的束手无策。究其原因，我国各级政府缺乏处理突发事件的应急能力是重要方面，因此，当前仍有必要就如何提升政府处理突发事件的能力做探讨。

一、“突发事件”概述

研究突发事件首先我们应明确突发事件的内涵。学术研究中的突发事件是指突然发生的影响社会局部甚至社会整体的大事件。根据《中华人民共和国突发事件应对法》，突发事件是指“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。^[1]

根据突发事件的内涵，我们可以看出突发事件具有以下几个特点：

1．突发性和不确定性。由于诱发突发性事件的原因多为偶然发生因素，因此，突发事件最大的特点就是事件发生的不确定性，其不确定性主要表现在：事件发生的时间不确定，事件发生的状态不确定，事件的后果及其严重程度不确定。

2．高危害性。突发事件往往具有强危害性，如果处置失当，有可能会引发社会危机。无论什么性质和规模的突发事件，都必然会不同程度地给社会造成一定危害，而且危害往往具有连带效应，可能引发次生或衍生事故，导致更大的损失和危机。近几年来，我国发生了多起严重的安全事故，尤其是矿井重大安全事故接连不断，特别是同构性的重大事故接连发生，这些事故的发生在一定程度上已形成了社会经济生活中的阴影。据国家安全生产监督总局介绍，我国目前正处于安全事故频发期，每年平均直接损失达4000多亿元，加上间接损失总额要超过9000亿元。

3．紧急性。因为突发事件往往是突然发生的、非正常的、带有破坏性的事件，因而一旦发生突发性事件，极易造成公众的恐慌，所以处理突发事件往往带有紧急性的特点。

鉴于突发事件具有突发性、高危险性和紧急性的特点，因而我们更应该清醒地认识到，突发事件具有极强的破坏性，一旦突发事件发生，其巨大的破坏力往往会给国家、社会及其它社会个体带来巨大的伤害，各级政府应采取有效措施积极应对。我国政府向来十分重视突发事件的应急处理工作，在应急机制的构建等方面已取得了一定的成就，但仍然存在一些需要改进的地方，下面，笔者对我国政府应对突发事件的能力要求，应急机制的构建现状做客观梳理。

二、政府应对突发事件的能力要求

从2007年通过的《中华人民共和国突发事件应对法》的法规要求以及后来各级政府在一系列重大自然灾害、重大公共卫生和社会安全等突发事件中所采取的措施和经验总结看，我国政府应对突发事件的能力应具有以下基本内容：

1．预防阶段应具备的能力。无论如何，如果可以完全杜绝突发事件是最好的,可是现实中，往往天不随人愿，突发事件在很大程度上来说是完全无法避免的，因此，我们必须在提前预测、预防工作等方面做好应急准备工作，唯如此，才能在一定程度上将损害降到最低限度。因此，政府相关部门具体应具备预测风险能力，对工作中存在的隐患和矛盾的敏锐洞察能力，忧患的意识，以及建立预警机制、设计应急预案能力。

2．决策阶段应具备的能力。危机决策能力体现了政府及领导者应对突发事件时所表现出的综合而科学的决断能力。危机决策和平时的一般性决策有极大的不同，危机决策常常表现为时间紧迫、信息有限和技术不足等特点，所以，在应急事件发生时，政府及领导者往往要面临如何及时准确做出科学合理判断的考验。因此，无论是领导者还是一般工作人员，都需要具备较强的心理素质和业务素质能力。首先，要有冷静思考、沉着应对的定力；其次，要有深邃的哲学与逻辑判断力，能够抓住重点，把握关键，排除各种干扰；再次，要有协调应对之能力。如积极发挥专家的专业作用及群众的智慧，听取各方面科学合理的建议，做出及时、科学、合理的危机决策。

3．控制处理阶段的能力。现场的控制处理能力是指领导主体应具有的在突发事件现场有效控制、科学指挥的能力。现场控制处理是减轻、消除突发事件带来负面影响和各种损失的关键。领导主体的现场控制处理能力主要包括：处变不惊、稳定现场能力；排除干扰，灵活处理能力；稳定群众、沟通媒体、发布真实信息防止谣言干扰能力。

4．恢复重建阶段应具备的能力。处理突发事件的最终目标就是恢复重建，为此，政府等相关领导主体应具备较强的恢复重建能力。在应急事件发生并处置完成后，政府及领导者应对已发生的事件原因，从细节着手，进行快速、有序而全面的调查，在正视客观原因的基础上多思考主观原因，做到不偏不倚。另外，做好社会秩序恢复工作，依靠政府的力量、群众的力量，合力做好恢复重建工作。

三、我国政府应对突发事件能力现状分析

自古以来，我国就是一个突发事件频发的国家。在古代，突发事件主要表现为自然灾害，如水患、地震等。现在，由于我国正处在发展的关键期、改革的攻坚期、社会的转型期、矛盾的凸显期，因而所面对的突发性事件往往更加复杂，其危害性也往往更大。

随着生产力的不断发展，建立应对重大自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急机制，是全球不同国家政府的共识。我国在2003年“非典”事件之后，党中央、国务院就十分重视加快突发公共事件应急管理机制的建设，并取得了不小的成就。

这些年来，我们先后经历了汶川大地震、“莫拉克”台风、青海玉树地震、台湾“塑化剂”事件、甲型H7N9禽流感、兰州自来水污染事件等公共安全事件应急处置的考验，从中积累了许多应对突发事件的宝贵经验，促进了应急管理机制建设，维护了社会和谐稳定。但我们也要清醒地看到，我们在当前的能力建设中仍然存在着如下薄弱环节。

1．某些应急预案执行力弱、方案形同虚设。雪灾发生后，很多行业部门和地方政府机构，都宣称启动应急预案或应急机制。事实上就整个救灾过程而言，一些部门其实并无预案或机制在有效起作用，所有的灾难一个都没少：交通通讯长时间瘫痪、大量人员滞留、大面积停电、灾区供应中断等等。现在反看那些当初宣称启动应急预案或应急机制的官员，只能说宣布启动应急机制是一个表演的姿态；充其量只能说应急预案是有的，只不过它在电脑里、在纸上，是毫无执行力的预案。

2．忽视民众在应对突发事件中的作用。危机往往是对一国社会应对能力的综合考验。美国社会在“9.11”事件后表现出来的内在有序和恢复能力，不仅仅来源于其较高的法制化程度，也取决于政府对全民危机教育的重视。而在“强政府——弱社会”应急机制模式下，我们往往过分夸大政府力量，而忽视了民间力量的发挥，甚至直接忽略应对突发事件的民间力量，改由政府大包大揽，因而不能形成有效而全面的“救灾之网”。大概同样缘于此原因，我国公民的危机意识和应对灾害的实际能力都十分匮乏，更无从谈及其在危机状态下的心理防范、法律救助和心理援助。因而一旦突发事件发生，个体的危机应对大都依赖于本能的自我反应。于是，各自为战，人人自顾的局面遂得以形成，其结果是，民众参与救援的力量往往少得可怜。

3．信息公开具有滞后性和保守性。长期以来，我国政府在媒体信息发布上采取一种较为保守的管理政策，在这种大环境下，媒体往往也缺乏自主性和主动性，在象征性地承担“民之喉舌”的社会责任的同时，实质上成为上面让播什么就播什么、上面让怎么播就怎么播的“政府代言人”，其本质功能没有得到应有的发挥。其结果是，在媒体发布的信息与百姓的实际感受出现较大错位时，民众往往会对于主流媒体的信心产生动摇，而信心的动摇往往带来民众恐慌心理的加剧，它往往表现为，一时间谣言四起，对政府官员缺乏信任。这不仅不利于政府开展“救灾”工作，反而在一定程度上阻碍了政府“救灾”工作的顺利进行，甚至于出现民众与政府对抗的现象。其实，突发事件所涉及的公共信息不同于国家安全信息，政府应及时、公开、透明地披露相关信息，降低公众获取信息的成本，稳定公众信心，避免政府陷入被动局面。

4．基层干部素质不高，工作方式简单粗暴。基层干部作为政府的一线人员，与民众的关系最为密切，其一举一动关系政府形象，影响政府在民众心中的权威性。但是，由于我们一些基层干部的素质低下，缺乏科学的政绩观与管理能力，他们往往在灾难到来时仍在追求自身的政绩而忽略广大人民的诉求。往往重大事件一发生，他们首先考虑的是自身的利益与前途，对上采取瞒报、谎报的策略，以致延误解决问题的最佳时机，造成事件的扩大；对下采取恐吓手段压制民众的呼声，甚至采取动用国家专政力量的方式进行暴力压制，这必然会造成民众不应有的民怨，其结果往往导致大规模群体性事件的发生。

5．缺乏忧患意识。虽然突发事件的发生具有突发性，但是其发生之前总会有一些先兆，从某种程度上说，突发事件的突发性是针对我们缺乏忧患意识、防范之举、应对之策的社会而言的。忧患意识、防范之举以及应对之策的缺乏让我们在08年南方雪灾中吃足了亏。由于我国南方诸省的“防寒机制”薄弱，以至于这场无论从降雪量还是在时间上看在北方地区并不算什么的“大雪”，在南方地区却造成了50年一遇的灾害。恰恰因为南方气候温暖，许多人便想当然地认为在南方建立防寒抗灾机制不啻于是杞人忧天。正是基于这样的惯性认识，南方许多地区政府无论从思想上还是在基础设施的建设上都没有对“南方有可能发生雪灾”有足够的重视，导致雪灾发生后，大家措手不及。

应对突发事件最有效的手段是“预防”，即努力构建完善的应急管理机制，提高政府处理突发事件的能力，构建完善的应急管理机制，提升应对突发事件的能力是切实维护人民群众利益的重要保障，是维护国家安全、公共安全和社会稳定的必然要求，更是各级党组织坚持立党为公、执政为民，各级政府履行社会管理和公共服务职能的重要内容。

四、提升政府处理突发事件能力的对策分析

“每一次危机既包含导致失败的根源，又孕育着成功的种子。发现、培育，以便收获这个潜在的成功机会，这就是危机管理的精髓。”^[2]面对我国应急能力方面存在的不足，我们应当积极总结经验，努力完善政府应急机制，构建、提升应急能力。本文现从以下几个方面阐述政府应急能力的提升问题。

1．细化应急预案，努力将应急预案落实到位

凡事“预则立，不预则废”。因此，我们应高度重视建立各种突发事件的应急预案，以备不时之需，随时做到心中有数，常备不懈。目前，我国处理突发事件的许多预案太笼统、原则多于措施，不符合实际情况，表现为空而不实、文字冗长，针对性差，以致使这些应急预案形同虚设。因此目前我们的要务，就是根据以往的实际经验和鲜活的体验，把不实用的方案尽快重新修订，没有的方案尽快定制，以使预案在将来的突发事件中发挥应有的作用。其次，笔者认为一个完善而精致的应急预案满足以下四个要素：一是直接写明预案所针对的具体问题，便于在事发后第一时间找到适用方案；二是要细化应急预案，即将可能遇到的状况细分为各个问题，分清主次；三是为各个问题找到合适的解决方案，并根据实际为各个解决方案留足余地，便于根据具体问题进行变通操作，融会贯通；四是将方案落实到位、责任落实到人。再次，要把预案写得简单、明了、易记、易做。只有这样，才能真正发挥应急预案的作用。

2．变“强政府——弱社会”的应急机制为政府与社会协调互动的应急机制，充分发挥社会组织的救助作用

“社会的有效参与，事实上已经是有的危机不可或缺的具体环节，从而使社会与政府之间的关系成为化解社会危机的一个重要环节。”^[3]我国目前突发事件应急管理方式从根本上来说，只有自上而下的政府纵线，而缺乏自左而右的民间横线，因而不能形成一张有效的救灾之网，其结果是不仅救助的面积有限，同时，往往因为缺少必要的牵制力量而使得救灾“质量”良莠不齐。事实上，政府在处理突发事件上有它的长处，它能量大，能够有效控制局势，可避免自然灾情的恶化。但它也有其短处，如在面对突发危机时救助力量难以在第一时间到位，难以细致入微，许多事情鞭长莫及等。在这种情况下，如果有健全的社会资助组织，一方面这些组织机构小，分布广，机制灵活，反应敏捷，可以弥补政府应对危机抓大放小的不足，使更多受灾群众得到更及时的援助，使灾害的后遗症得到更大程度的缓减；另一方面，民间组织既没有政绩的考虑，也没有利润的要求，更能得到民众的信任，更有利于聚集全社会的救助力量。在“汶川大地震”发生后的救援期间，政府和社会非政府组织积极互动，展示了这种有机救助系统在抗震救灾中的积极作用，获得了较高的社会评价，这对于改变我国应急管理“强政府——弱社会”的模式，实现社会与政府的均衡发展，意义不凡。因此，在国务院突发事件应急管理预案的指导下，我们必须尽快明确非政府组织等社会力量参与应急管理及救援的权利和责任范围，建立和健全社会组织等社会力量主动参与的应急管理机制，调动非政府组织应急管理的主动性和积极性，形成政府与社会组织互动的应急管理新模式。

3．加强媒体自主性、开放性的建设，真正发挥媒体信息传播的主导性

康德在他的《纯粹理性批判》序言中宣称：“我们这个时代可以称为批判的时代。没有东西能逃避的。因为只有经得起理性的自由，公开检查的东西才能得到理性的尊敬。”^[1] 在应对突发事件中，政府与媒体应建立良性互动机制，既要保证媒体的新闻自由，又能保证政府对其进行必要的管制。

突发性事件的报道不同于一般的新闻报道，它更强调新闻的社会功能和信息传递功能，因此对于突发事件的报道应该本着实事求是的原则，努力做到客观、准确、严肃、公正，树立权威可信的媒体形象。

鉴于突发事件事发突然，并会将破坏后果迅速扩散，因而新闻媒体如果能做到及时、准确地发布信息，就能为政府有关部门和广大群众争取时间，以采取更多的应对措施，尽可能降低危机造成的危害。在南方冰冻灾害发生初期，个别媒体并没有意识到这是一场极端恶劣的自然灾害，也没有和气象预警相结合，而把这一事件当成了一般性的社会新闻，有的竟然把连续降雪当成了奇闻趣事，电视新闻报道中多次出现赏雪景、打雪仗的镜头，对连续几天的大学没有及时予以预警。事实上，与其它类别的新闻报道不同，突发事件报道传递信息的功能，远远大于提供娱乐的功能，其社会责任也远远大于新闻价值。当遇到突发危机事件时，新闻媒体必须尊重公民的知情权，及时报道事件信息。

我国宪法规定，公民不但有了解事情真相的知情权，而且有“问责权”。当危机发生后，公众有权对其发生的原因、事件有关负责人及处理方案等进行“问责”并得到回应。面对社会舆论，媒体有责任、有义务帮助民众合理宣泄情绪，通过多种方式反映民情、疏导民意。

新加坡《联合早报》对此曾有报道：“中国政府面对汶川地震这场特大危机，保证了信息的高度公开和透明化。允许国际媒体进入灾区第一线采访报道；让国际救援人员入境救助”、“官方电视台也播出‘原汁原味’的新闻，及时报道伤亡损失情况。”^[5]谣言止于真相。中国政府不断向社会发出预警，公开灾情信息，使得汶川地震期间，社会上基本没有多少谣言传播，民心相对稳定，社会秩序安定，有力地推动了救灾工作的有序进行。可见加强媒体自主性、开放性建设对于科学应对重大突发性事件是有重要意义。

4．提高政府基层工作人员的综合素质

党的十七大报告指出：“党的执政能力建设关系党的建设和中国特色社会主义事业全局，必须把提高领导能力和执政水平作为各级领导班子建设的核心内容来抓”，“党的基层组织是党执政的组织基础”。在有些突发事件应对中，面对突发事件，我们的某些基层官员出现了迟钝、麻木、懈怠的现象，这不能不说我们的政府基层管理人员存在素质方面的问题。许多救灾实践也表明，尽快提高基层工作人员的素质，加强对基层工作人员的指导已刻不容缓，为此，笔者建议从以下方面尽快提升政府工作人员的综合素质。

（1）加强业务学习。突发事件的成功处理，通常是多种知识融会贯通，各种能力交织迸发，多年工作经验厚积薄发的结果，这就要求我们基层领导要孜孜不倦地学习，优化自身的知识结构，拓宽知识面。要紧跟形势的发展变化，及时完善和充实处置突发事件的工作预案，确保一旦事件发生，能够快速反应。

（2）重视理论与实践相结合。突发事件的应对能力只有经历实践方能真正提高。为此，一方面，我们要有计划地培训、锻炼基层干部，积累其领导经验，提高其组织指挥能力和现场处置能力。另一方面，要经常性地组织有针对性的训练和演练，使领导者熟悉应对突发事件的职责任务、基本要求、处置方法等。同时，在事件结束后要及时进行反思，既要总结成功经验，又要剖析失败的教训，寻求解决问题的方法，不断提高实战水平。

除此以外，基层领导还应锻炼自己驾驭全局的能力、快速应变的能力、快速决策的能力。只有不断加强锻炼，提高自身素质，才能在突发事件发生后，胸有成竹、积极应对，将突发事件的危害降低到最低点。

5．提高忧患意识，未雨绸缪，搞好预警体制建设

有备才能无患，积极才能主动。马克思主义哲学的相关原理告诉我们，有因才有果，有果必有因。突发事件的发生并不是一点预兆没有的，我们各级政府要在日常生活中采取积极的态度关注一些异常现象，及时排除矛盾冲突，谨防事态扩大。提高忧患意识不能仅仅停留在表面层次、意识层面，而是要未雨绸缪地搞好预警机制建设，将消除被动的防守变为积极主动的防御。只有提高忧患意识，搞好预警机制建设，才能做到处变不惊，有备无患。

结 语

恩格斯说过“没有哪一次巨大的历史灾害，不是以历史的进步为补偿的”^[6] 当突发事件的影响突破了国家范围，成为全球共同关注的对象时，政府能否及时妥善地处理突发事件，是否具有较强的处理突发事件的能力已成为衡量其管理水平高低的重要标准。进一步建设和完善应对突发事件的体制和机制，不断增强我国政府的应急能力和治理本领，把危机转化为进一步发展的机遇，已成刻不容缓之事，各级政府应把提升应对突发事件的能力作为政府能力建设和走向现代公共治理的基本目标之一。需要强调的是，提高政府处理突发事件的能力并不能保证社会的安然无忧，长治久安根本上还要取决于公共治理的优化。所以，处理突发事件的最佳途径是有效地避免其发生。我们有理由相信，一个倡导和谐民主、以人为本的政府，将会用以后的实际行动表明其有的突发事件的超强能力，昭示其勃勃生机。

参考文献

[1] 中华人民共和国突发事件应对法[S],2007-08-30.

剩余内容已隐藏，请支付后下载全文，论文总字数：9846字