论文总字数：9585字

摘 要

：近年来，我国少数民族地区频繁发生数起公共危机事件，而民族地区多处于我国云贵高原，自然环境复杂，生活条件较差，经济发展水平不高，使民族地区政府在处理公共危机时受到多种因素制约，难以完善解决危机事件。本文以民族地区公共危机的特殊性为逻辑起点，认为致使西南民族地区公共危机难以处理的原因，主要是因为自然条件恶劣与地方政府处危机处理能力不足，针对其民族地区的特殊性提出如何有效改善民族地区政府公共危机管理的建议。

关键词：危机管理；少数民族地区；危机意识

Problems and Countermeasures in the Public Crisis Management of the Southwest Ethnic Region Government

LiXinYue

（School of Law Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University, Huai’an Jiangsu, 223001）

Abstract : In recent years, China"s ethnic minority areas have been a number of public crisis events occur frequently and ethnic areas in the yunnan-guizhou plateau in our country, the natural environment is complex, poor living conditions, economic development level is not high, the government in national regions is restricted by many factors in the public crisis, to improve the crisis event. Based on the particularity of public crisis in national regions as the logical starting point, think that is difficult to deal with the cause of the southwest national area public crisis, mainly because of natural conditions and local government crisis management ability is insufficient, aiming at the particularity of its national regions put forward how to effectively improve the government public crisis management in national regions.

Key Words: government crisis management；minority concentrated region；countermeasure

目 录

一、引言 1

二、少数民族地区公共危机管理的特殊性 1

三、西南民族地区公共危机管理中存在的问题 3

1.案例分析对比 3

2.具体问题分析 4

四、解决西南民族地区公共危机管理中问题的对策建议 6

1、 提高地方政府处理公共危机的能力，建设综合性危机管理机构系统 6

2、 建立完备的国家危机管理的法律保障体系 6

3、 改革建设政府信息管理系统，提高信息的公开制度和完善信息通报 6

4、 地方政府要因地制宜，减少冲突发生并加强与群众的沟通交流 7

五、结语 7

致 谢 9

一、引言

美国学者罗森塔尔认为：危机，就是在不确定的时间中发生对一个社会系统的基本价值观和行为准则架构产生严重威胁时，必须对其做出有效决策的事件。它在自然界中无处不在，与人类社会的发展息息相关。人类在面对各种各样的危机时与之抗衡并从中获得的经验与能力，使得社会不断进步与发展，所以从某些方面来说危机的存在既有利也有弊。当危机诱因的积累达到质变的程度，在不可预知的时间和地点，危机就会突然爆发，有些危机一旦爆发，就带有极大的杀伤力，威胁到个人或组织的重大利益^[1]。

社会是复杂的构成体系，而在社会的顶端理应有一把“悬剑”，目前我国公共危机事件发生的数量随着社会的进步逐年递增，作为政府就必须随时提前准备好各种用以应对已存在或潜在的危机处理措施。就国外形势而言，从美国的“9.11”恐怖袭击，到金融危机，以及抗击非典斗争，这些影响世界的危机事件无疑给全人类社会敲了警钟，如何对危机发生前的未雨绸缪以及如何有效解决正在发生的危机事件。中国正处于社会主义国家初级阶段，地域广泛，人口众多，尤其是存在许多的少数民族地区，这是我国政府管理中的一大长期难题。

国内外危机事件的产生，直接给民族地区带来了强烈的冲击，不论自然或是人为方面，都能引发许多附增的民族危机事件，例如“藏独事件”、“昆明火车站暴力恐怖事件”等。我国共有55个少数民族，由于各民族地区之间存在着差异性，他们的风俗习惯、历史宗教、自然环境都有其各自特殊性，且民族地区多以小聚居为主，经济发展相对缓慢，不可抗力因素过多，地方政府不能与时跟进新政策，使得民族地区的危机处理不完全进而引发新的矛盾，这对我国民族地区的团结稳定发展带来了很大的影响。

所以如何有效解决民族地区的公共危机是我国地方政府目前首应解决的难题，我们只有在危机处理中不断的发现并更正问题，面对危机时具体问题具体分析，在危机防控、危机管理、危机处理上多下功夫，找到更多有效的解决办法，才能更好更快地实现中华民族伟大复兴的中国梦。

二、少数民族地区公共危机管理的特殊性

在我国少数民族地区，民族地域的公共危机管理上存在的问题，与民族地域的特殊性有着强烈的联系，其特殊性又可以分为以下几点：

1.隐蔽性

我国是少数民族分布地区广泛，人口数量多，并且每个民族都有具有自身特色的语言。但是正因为这样的语言多样性和地区差异性，导致各民族之间存在语言障碍，同时民族地区与地方政府和官员难以沟通，政府没办法深入群众中去，群众也无法参与到政治生活中来，政府公信力相对缺失，信息传达也不够完善，正确有效地决策就更难作出并实施。危机常常具有很深的隐蔽性，在特定的时间、地点和临界状态下却突然发生^[2]。由于民族地区大多地理条件复杂，地方政府与民族群众之间的沟通不足，政府职能和处理危机的能力不能得以体现，民族地区的危机事件常存在很大的隐蔽性。

2.复杂性

我国由于地理位置存在很多复杂条件，西部地区大多环境恶劣，深山老林或者戈壁荒漠，生活条件较差。同时少数民族中存在不同的宗教信仰、文化及生活方式，地区之间的发展不平衡使得冲突更易发生。多样性的少数民族各具特色也会产生各式各样的矛盾冲突。宗教问题是最容易引起危机冲突的，我国改革开放以来不断扩大边境开放，各种宗教、社会问题的发生严重影响了民族地区的安定和谐以及生产活动。例如2008年西藏地区发生的打砸抢烧严重暴力案件以及恐怖袭击事件，都对当地民众的生活造成了冲击性的影响。

3.敏感性

少数民族地区的生活环境相对封闭，且群众参与政治生活的积极性不高，使得地区一旦发生危机事件，民族群众地区对政府社会更加不信任，受到冲击后会变得极度敏感，排斥政府管理甚至容易做出极端事件并造成更严重的影响，以此循环，对社会发展十分不利。而且少数民族地区发生的危机事件有着强烈的社会影响力，地区与地区之间容易扩散开来，使得危机事件接二连三的发生，地方政府管理能力不足受限。

4.民族性

所谓民族性就是指具有相同起源的人群形成的阶层或是对某一个群体的身份特殊认定，具有内部归属性和对外排他性。民族地区之间的差异性是导致民族地区公共危机发生的主要原因。主观上由于民族地区的文化水平较差，受教育程度不高，经济发展落后使得人民容易思想偏差或者极端、语言过激，法律法规的不健全也加重了地区之间的矛盾冲突，易引发大规模危机事件。客观上民族地区范围较大，人口分布不平均，以及各种难以控制的问题，危机就存在极大民族性。

5.国际性

对外开放政策在为我国经济带来发展的同时，也为民族地区危机的发生带来隐患。很多民族地区存在跨界民族，目前很多境外的反动势力通过与之相同的宗教信仰影响我国少数民族地区进而引发冲突事件，民族地区群众容易收到邪恶势力各式各样的煽动，对我国地区之间的和平带来巨大威胁，处理不妥善更容易引发国际纠纷。所以若能控制并解决好此类问题，对公共危机的化解有极大帮助。并且面对危机事件的发生，少数民族地区的承受和应对能力都明显不足。当危机发生后，局势相当难以控制，少数民族群众对本民族的宗教有着强烈认同归属感，这类危机事件的发生会迅速蔓延至其他地区。当地政府能力有限，管理工作不到位，信息监控不够，使其难以应对控制危机事件。民族语言不通和风俗习惯不同，地方政府官员难以及时找到解决策略，危机就更难控制。

综上所述，因为我国民族地区的特殊性，所以危机事件发生的影响力范围较大，对少数民族地区造成重大影响，甚至对国家稳定和谐也带来威胁。

三、西南民族地区公共危机管理中存在的问题

我国西南地区是少数民族聚居众多的地区，这里地处云贵高原，山区分布广泛，交通不便，经济落后，政府在危机管理方面中存在很大阻碍。在研究西南地区民族公共危机的问题之前，先来看两起危机事件：

1.案例分析对比

（1）危机处理不妥善案件分析

2008年6月28日下午，贵州省瓮安三中一名初二年级女学生李树芬溺水死亡，家属对死因鉴定结果不满，便聚集到一起并煽动其他群众进行游行，导致游行队伍达到上千人，围观群众达到上万人之多。游行队伍直至瓮安县政府和县公安局上访。该过程中，不明真相的群众受不法分子的煽动，集体冲击县公安局、县政府和县委大楼，趁机打砸抢烧，最终酿成惨烈大祸。事件发生初，县委书记王勤、县政府办主任宋辉等人还在参加电视会议。晚上七点，黔南州公安局负责人才赶到现场且并未对现场采取措施。八点左右，人群向县政府转移，随后与县政府大楼相邻的县委大楼被点燃烧毁。本次事件中，瓮安县县委、县政府、县公安局等被烧毁办公室160多间，烧毁车辆约42辆，受伤150余人，造成经济损失约1600多万元。当地媒体随即大规模地传播不切实的新闻，引发了更广泛的猜疑与争论。

可见本次事件政府在处理突发公共危机时是不妥善的。首先在危机发生前，相关官员并不重视该事件，没有及时疏散人群并作出合理解释，导致危机冲突愈加严重；其次，相关领导人并未及时做出有效决策，致使不法分子趁机打砸抢烧，将危机矛盾进一步升级；最后，政府的事后处理并不完善，官方的消息传达不准确，使得媒体和网络舆论擅自刊登不真实新闻，群众对政府丧失信任，政府公信力受损，并对社会造成恶劣影响。

（2）危机处理妥善案件分析

2017年8月8日21时19分46秒在四川省北部阿坝州藏族羌族自治州九寨沟县发生7.0级地震。造成多人死亡、受伤、失联，七万余间房屋不同程度受损。

灾情发生后，四川省委书记王东明第一时间启动应急响应，派出相关工作组赶赴现场指导救灾工作，全力开展抢险救援；迅速把群众转移至安全地带；并尽快了解相关情况，开展震情监测，防范次生灾害。四川省人民政府新闻办立即成立应急中心，对外发布有关消息并及时发布辟谣信息，以免不法分子趁机进行活动。四川省军区迅速了解详细灾情，命令军分区和所属武装部展开救援工作。国家主席习近平、国务院总理李克强对四川九寨沟7.0级地震皆作批示，派联合工作组赶赴灾区救灾。8月15日上午十点，九寨沟县城新区文化广场举行公祭活动，深切悼念地震遇难同胞。

在本次危机事件中，政府对于突发性自然灾害危机处理的相当妥善及时。对比上文第一个危机事件处理结果而言，此处危机事件不论是在事前还是事后都相比妥善很多。首先：第一时间相关领导人作出紧急预案，及时处理危机事件，指挥救灾；其次，国家政府及时发布消息通知各地相关政府，各地区政府积极响应并传达救灾指令，对外及时发布辟谣信息，杜绝不法分子以此大做文章实行不法活动，避免造成其他地区群众的恐慌；最后政府在处理危机善后工作确保了信息传达的效率，并组织悼念及其他安排，安抚受灾群众，该危机事件属自然灾害难以避免，但国家政府及地方政府对该危机事件的处理比较妥善的。

2.案件中存在的问题

根据以上案例分析，我国政府在处理危机事件的能力虽然有显著提升，但政府在处理民族地区危机事件上仍然存在着一些未解决的问题，具体如下：

（1）危机管理中相关法律法规保障体系不健全，缺少有效的调节机制和危机应急机制

首先，每当危机发生时，地方政府所采取的紧急对策，往往都缺少相应的法律法规政策，虽然我国依次制定了一些如《防灾减震法》等相关法律，但是此类法律可行性是限制范围的，只用于紧急状况，覆盖面单一且内容不足，无法保障危机事件的处理对策合法合理有效。现有法律不能完全涵盖政府处理危机的法律需求，增加了腐败现象的发生，严重阻碍了危机的处理和社会的发展。

其次，由于地方政府在面对民族地区危机时存在执法力度不足的问题，危机处理能力方面有待于加强。在目前我国的政府危机管理中，政府绩效评估机制还不完善不健全，地方政府处理危机的效率不高，由于地区偏远，我国政府对此的重视程度不足，地方政府的行政组织体系建设不完善，层级设置冗余，效率低下，并且缺乏资金，应急资源整合能力不足，贪污腐败现象严重，地方政府官员的相关管理人才的不足，人才结构不合理，机构设置和规章制度的缺乏，使得政府应对危机时能力有限，不能及时处理危机使得造成不良社会影响。

最后，危机管理是一个系统的管理过程，它需要社会很多因素共同完成，政府单方面是不足完成的。尽管我国设置了许多危机预警的机构部门，但是由于地方与地方之间沟通不协调不完善，各部门之间难以通力合作，缺乏高效的内部协调机制，不能快速解决危机事件，拖拉办事和不负责的“踢皮球”状态使其错过了危机处置的最佳时机。

（2）信息披露机制的缺陷，政府官员和地方民族群众的危机意识淡薄

每当危机发生，政府官员的第一反应就是消息封锁，受传统官僚体制的影响，政府信息不公开不透明，使得危机的解决不及时顺利，信息披露机制的缺陷^[3]。虽然近年来我国政府的信息公开制度取得了进步，但是地方政府较多且政策的落实程度不同，信息公开机制亟待完善。民族地区的政府危机管理信息系统相对滞后，如果官方权威的真实信息不能及时发布，会导致谣言和“小道消息”的泛滥，会对危机时期的社会造成更大的恐慌甚至新的危机的出现。

我国自改革开放以来，经济发展使得国强民富，同时也使得大多数人处于高枕无忧的状态，政府官员与群众的危机防范意识薄弱。如今社会公众缺乏相应的公共危机教育，当危机爆发时不能从容应对并控制局面，更没有能及时应对的妥善措施，使得社会经济受到极大损害。

（3）少数民族地区制度落实的局限性

主要分为两部分：第一，自然及文化方面，因为西南地区多属于山区，环境恶劣，经济发展水平较低，少数民族地区分布较多且种类较多。西南地区地势复杂，环境条件差，经常发生各种自然灾害导致危机发生，比如2008年的南方雪灾，以及西南地区常见的泥石流灾害等等，使群众利益蒙受重大损失；民族地区的群众受教育程度较低，文化素质水平较低。信息传递速度缓慢，发生危机后救援不及时，容易错过最佳处理时机。地方政府在传达制度政策方面不彻底不透明，使得群众对法律法规的认识程度较低，民族地区政府的危机管理制度实施不重视的情况，使得政策实施不贯彻。

第二，宗教方面，在某些特定条件下，少数民族地区的宗教与规章制度与政府执行的政策中有矛盾，难以处理。群众对政府的不信任与排斥心理，地方政府官员在与之交流沟通时有很大阻碍。经济的高速发展对原本淳朴的民族聚落有着很强的冲击，牺牲环境条件的代价发展经济容易造成群众不满。同时地方政府官员对待危机的意识还很薄弱，无意识状态下处理公共事务可能会引发宗教文化冲突。宗教矛盾不仅包含了文化，还有政治、经济等因素，它对少数民族地区的生产发展、和平安定的生活都会造成影响。随着经济不断的高速发展，对地方政府的管理能力就有了更高的要求。少数民族地区大多是小聚居，自然因素的影响以及文化宗教的冲突，发展生产与保护生态之间矛盾突出，且纠纷的领头者多为少数民族地区当地的民间权威，其程序通常为非正式的，使得危机事件发生的可能性很大，民族地区危机的爆发也对社会造成不良影响，所以加强民族地区的政府危机管理是我国政府必不可少的任务。由此可见，西南地区民族的危机处理制度的实施和落实依旧存在很大局限性。

四、解决西南民族地区公共危机管理中问题的对策建议

根据以上的案例分析和问题分析，对民族地区公共危机管理有了相当的认识，可见民族地区的危机管理还相当不成熟。根据理解研究后有了以下建议对策：

1.提高地方政府处理公共危机的能力，建设综合性危机管理机构系统

地方政府要重视公共危机的预测和预防，及时分辨危机隐患并予以解决；重视地方官员和民族地区群众的公共危机教育，提升自身的危机意识，以及加强建设相关人才队伍，参考国内外优秀危机处理案例，培训公共危机处理的专业人才，提升政府处理能力和效率。

在地方政府内部，优化政府结构，减少冗余部门，提高办事效率。必须重视培养政府官员的危机意识，政府官员要认识到危机不只是“一次性突发事件”，而是社会之常态^[4]。必须建立好纵向的层级指挥系统和横向的职能协调系统，应对危机要具有创新精神^[5]，完善民族地区危机管理组织系统和危机管理协调机制。

我国目前还未设立一个独立完善的危机处理机构，危机发生后都是调动地方政府成立临时的应对工作小组，事前预警机制不足，事中应对措施不全面，事后无法及时总结经验。所以成立相应的地方政府危机管理常设机构是我国政府工作的重要议程。

2.建立完备的国家危机管理的法律保障体系^[6]

目前我国已出台了《国家突发公共事件总体应急预案》和《中华人民共和国突发事件应对法》，进一步的明确规定了政府危机管理的机制和系统，地方政府也出台了很多危机应对措施。由于少数民族地区的危机爆发与其他地区存在特殊性，笼统的管理方法并不一定能解决所有地区。少数民族地区应当从实际状况出发，根据我国相关法律制定适用于本地区的危机应对管理方法，并综合民族宗教等层面分析，避免引发其他危机。健全法律规章制度为我国地方政府有效应对危机事件提供了法律依据和保障，我国还将继续研究并完善相关危机处理的法律法规体系，坚持全面“依法治国”的方针，治理好地方才能治理好整个中国。

3.改革建设政府信息管理系统，提高信息的公开制度和完善信息通报

当公共危机爆发时，直接受到影响的是公民利益，公民有权获取危机信息的知情权与参与话题的话语权。政府应当建立及时准确传递信息的信息管理系统，以便决策者及时对事件作出对应措施，多于主流媒体挂钩，及时对公众传达出真实信息，减少谣言的产生。提高政府信息公开制度，重视媒体宣传，提高政府公信度，把危机带来的负面影响降低到最小，加强舆论引导的工作，正确把握舆情的导向，减少公众对事件的随意猜想而产生的社会恐慌，增强群众对政府的认同和信任感。

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