论文总字数：9845字

摘 要

当前，在我国高风险社会背景下，对政府和社会防范化解风险的能力提出了新挑战，为了推动政府与公民开展更好的合作，提高对突发事件解决的有效性。因此，从网络治理视野的角度对应急决策公民参与问题进行分析，包括公民参与意识，能力不足；参与路径无序；公民参与深度以及公民与多元主体参与的合作不足等问题。并浅析这些问题背后的成因涉及到公民参与意识受传统文化影响；公民参与生态的复杂性；以及政府利益趋重等原因，在此提出关于网络治理视野下我国应急决策公民参与问题的对策。

关键词：网络治理，应急决策，公民参与

The Citizen Participation Problem and Countermeasure of

China"s Emergency Decision-Making in the View of Network Governance

Zheng Li

（School of Law Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University, Huai’an Jiangsu, 223001）

Abstract:At present, in the context of risky society in our country, the government and society to prevent risk ability put forward new challenges, in order to promote the government and citizen better cooperation, to improve the effectiveness of the emergency to solve. Therefore, from the perspective of network governance perspective, the analysis of the problem of citizen participation in emergency decision-making, including citizens" participation awareness and lack of ability; Participation path disorder; The depth of civic participation and the lack of cooperation between citizens and multiple subjects are not enough. The reasons behind these problems are related to the influence of traditional culture on civic participation. The complexity of civic participation in ecology; In this paper, the author puts forward some countermeasures to solve the problem of citizen participation in emergency decision-making in China under the perspective of network governance.

Key Words: Network Governance, Emergency Decision Making, Citizen Participation.

目 录

一、引言 1

二、我国应急决策公民参与现状及问题 1

（一）应急决策中公民参与意识不足 1

（二）应急决策中公民参与能力不足 1

（三）应急决策中公民参与路径无序 1

（四）应急决策中公民参与的“悬浮性” 2

（五）应急决策中公民与多元主体参与的合作不足 2

三、我国公民参与应急决策问题的成因 2

（一）应急决策中公民参与意识受传统文化影响 2

（二）我国公民在应急决策参与上缺乏训练 3

（三）应急决策中公民参与生态的复杂性 3

（四）我国应急决策中政府利益趋重 3

（五）应急决策中缺乏多元主体参与法制化支撑 3

四、网络治理视野下我国应急决策公民参与问题的对策 4

（一）优化公民参与意识和理念 4

（二）全方位提升公民参与应急决策的自身能力 4

（三）打造应急决策公民参与的有序路径 4

（四）充分发挥有限政府的催化作用 5

（五）深化应急决策多元化主体参与深度 6

（六）健全公民参与应急决策的法律法规 6

五、结语 7

参考文献 8

致 谢 9

一、引言

现今，全球危机事件频发，在应急事件中公民的参与和企业的参与至关重要，并在传统数据库中已经对这类似问题的方法，机制，模式进行了大量探讨。但是，从网络治理视野下进行的探究比较薄弱，因此，基于这种认识，本文从网络治理的大环境出发，发起对应急决策公民参与的问题，成因及对策进行探究，试图提升我国应急决策公民参与的治理体系，治理能力现代化。

二、我国应急决策公民参与的现状及问题

陈振明认为“相互依赖关系是把双刃剑。合作网络为解决依靠单个组织无法解决的事务提供了可能。同时，这样的合作网络同样也存在许多问题和困境，直接影响着治理的能力和绩效。”^[1]现阶段，我国民间力量日益兴起，越来越多的非政府组织，企业，媒体逐渐主动参与到应急决策中，为我国网络治理视野下应急决策带来了不可忽视的重要作用。但是，目前来看，网络治理视野下我国应急决策公民参与仍存在着公民参与程度较低，参与能力不足，参与无序以及公民与多元化主体参与的合作不足等问题。

1. 应急决策中公民参与意识不足

“公民在参与地方政府治理中更多表现为一种原子化状态，缺乏组织性参与意愿。”^[2]在面临紧急突发事件时，公民首先只会向政府发送求救信号，而不会采取有效的应对措施。表现出网络治理视野下我国应急决策公民参与的意识淡薄，缺乏自主能动性。除了少数的知识分子和管理阶层以外，大多数公民属于从众心态，将自己置身事外。由于参与意识的不足，公民在应急决策参与过程中常常表现出非理性的，情绪化的行为。

1. 应急决策中公民参与能力不足

应急决策公民参与的能力不足主要体现在，部分参与主体的受教育程度低，呈现出参与非理性行为，以及无法理解当前危机形式下政府所做出的应急决策等问题，各社会组织的缺乏专业参与应急决策人才，导致应急决策中出现公民参与有心无力的现象。应急决策中公民参与的能力不足，会影响到整个应急决策实施的有效性。这种情况比较明显的出现在部分欠发达地区，由于经济的滞后发展，较大限制了教育水平的提升，和教育体制的改革。

1. 应急决策中公民参与路径无序

20世纪90年代以来，非政府组织，企业，媒体，公民出现在管理公共事务的大舞台上，这些非政府组织与政府组织联合起来相互依赖，共同参与管理公共活动形成了合作关系，也就是共同治理的网络关系。通过采取集体行动就牵涉到利益相关的问题进行治理。由于多元主体的参与，所带的问题也就是各主体参与路径的复杂化。有些比较边缘化的参与路径会由于缺乏合理的管控与规范，导致权力滥用，职责划分不清，治理合作体系混乱，法律法规滞后，出现应急决策中参与失控且无序。

1. 应急决策公民参与的“悬浮性”

所谓应急决策中公民参与的“悬浮性”也就是说“地方政府自主地限制公民参与，压缩公民参与空间，限制公民知情权，限制公民参与公共决策过程。”。^[3]公民处在一个由政府掌控的参与阶梯表面上。制定应急决策中政府对公民有所隐瞒，甚至会买通媒体谎报虚假危机信息，当政府为了追求或是保障自身利益时，也就跳出了整个社会利害相关的网络。公民的“悬浮性”参与方式，会出现政府公信力打折，全社会信任等问题。致使在面临突发事件时，政府所发布的受灾情况，危机决策，危机预警等信息，不会被公民完全接受与采纳。双方脚步不一致，则会导致更多的生命财产和社会资源的浪费。

1. 应急决策中公民与多元主体参与的合作不足

陈振明认为网络治理的特点之一是“多中心的公共行动体系。”^[4]也就是说，我们生活在一个相互依存的生态下，没有任何一个主体可以独立的进行公共管理活动，在应急决策公共参与中更是如此。而我国目前应急决策公共参与仍存在这样一个现状，某些在经济和政治上占优势的团体之间存在密切利益，权力，资本的关联，这会在较大程度上限制我国公民参与应急决策过程的完整性。因此某些更有能力的私营部门，社区组织，志愿团体等因自身的目标，利益，偏好不同便通常以一个主体的形式单独或者更深入地参与到应急决策中，而能力资源较薄弱的公民却无法投身到应急决策的互动协作中，自己的利益没能得到有效保护。导致参与主体之间相互依存关系联动性分离。

三、公民参与应急决策问题的成因

1. 应急决策中公民参与意识受传统文化制约

由于受传统观念的影响，在公民的潜意识里驻扎着传统的政府管理模式。公民习惯性把自身看作为被施救者，政府为施救者的角色，缺乏主动参与的主观能动性。公民被动的听命于政府，政府单方面的提出应急决策，双方之间没有建立沟通的纽带。统治的主体是政府，强调政府的作用，政府既是“划桨者”也是“掌舵者”，进行自上而下的，强制性的，单方向的管理，垄断整个公共活动管理生态链。因此，这种公民依托于政府，政府包揽一切管理事务的这种传统观念，是导致在应急决策公民参与意识不足的成因，容易导致社会适应力低下，抗压力下降等问题。个体只有主动加入组织，形成一股整体的力量，成为坚实可靠的社会基础。才能鼓励更多的社会个体投身于网络治理视野下的应急决策中。

1. 我国公民在应急决策参与上缺乏训练

首先，从公民自身问题来看，由于公民必须具备一定的文化素养，知识储备，才有能力投身到应急决策中。但现实状况是我国公民的实际能力远低于有效参与应急决策的能力要求。其次，从政府角度来看，政府对公民参与应急决策的能力培训不足，在遇到突发事件时，公民缺乏专业人士的指导；预警演练不到位，相关参与应急决策的知识宣传力度不足；以及政府对各非政府组织的资源支撑度不足等原因，造成了我国应急决策公民参与能力不足的问题。

1. 应急决策中公民参与生态的复杂性

合作网络治理不仅意味着有规范的法律体系和管理组织，而且意味着所有非政府组织，企业，媒体之间是采取网络合作的方式。从参与主体角度来看，在我国应急决策公民参与过程中，主体的多元化不仅出现了各主体参与路径复杂无序的问题，还出现了各主体目标，利益，偏好趋向的差异。从政府角度来看，其复杂性首先在于缺乏有序统一的管理组织和规范的制度，其次政府在面对应急决策时，需考量不同主体之间的利益取舍。从客观角度来看，目前，社会处于一个高风险阶段，整个社会呈现出高度的复杂性和不确定性，公民没有足够的知识素养，对风险进行预判。这样高度不确定性，复杂性的社会背景，带来应急决策下公民参与的无序。

1. 我国应急决策中政府利益趋重

政府作为应急决策的主要发起者，不可能进行绝对理性的选择，既有逐私利的一面，也有追求公共利益的一面。政府在应急决策参与中由于自己利益因素的趋导，同时为了维护政府形象，有意的遮掩，谎报，甚至修改危机情况下的关键信息，限制公民对危机信息的知情权，控制公民参与的深浅度，表面上“例行公事”实则“避实就虚”，尽量避免社会对官僚主义的冲击和挑战。公民无法对政府应急决策事后风险评估，评估方式进行监督与审查。政府规避公民参与使得公民参与落不到实处，悬浮于参与表面。这种行为模式是导致公民参与“悬浮性”的关键因素。

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