论文总字数：10016字

摘 要

我国社区管理目前已经进入了一个新阶段，在全球化环境下，政府职能转变势在必行，新时期，社区管理体制不健全、类型单一和管理观念陈旧等都让我国的社区管理面临困局。在此情况下，政府、居委会和非盈利社区服务组织要做好引导工作,提高业务能力和增加业务范围；完善社区服务体系；加强管理人员业务能力和后备人才培养；合理组织社区活动，增强社区活力。本文通过调查研究并参考部分文献分析了我国现阶段社区管理的不足，并究其因，有针对性的提出问题和找寻对策。

关键词：社区管理 问题 原因 对策

The existence of community management in China Problems and Solutions

宋秉恭

Song Binggong

（淮阴师范学院 政治与公共管理学院 江苏 淮安 223300）

(School of politics and public administration, Huaiyin Normal University Jiangsu Huaian 223300)

Abstract：Community management in China has entered a new stage, in the context of globalization, the transformation of government functions be imperative, the new period, the community management system is not perfect, single type and management idea obsolete, let the community management of our country face the dilemma. In this case, the government, the neighborhood and the non-profit community service organization to guide work, improve professional ability and increase the scope of business; improve the community service system; strengthen the ability of business management personnel and reserve personnel training; rational organization of community activities, and enhance community vitality. This paper analyzes the shortage of present stage community management in China through investigation and reference literature, and the reason, put forward the problems and find countermeasures.

Keywords：Community management problem reason countermeasure

近年经济的快速发展推动着城市化进程的日趋规模化，政府职能方面也必然随之转变，而社区作为城市化的基础单位，其在加快城市化进程方面的重要的作用也开始日益显现。社区是政府和居民之间沟通和交流的平台，政府通过社区完成一系列的民生政策，而百姓则通过社区来保障自己的合法权益。因此为了社会的和谐与稳定、人民的安居与乐业，不断的完善社区管理经验和管理方式、不断的发现和改进不足，对和谐社会的构建起着不可替代的作用。

一、社区管理的概念

社区管理是有关社区问题研究的一个重要概念，所谓的社区管理，“就是指在社区党组织领导和基层政府组织的指导下，社区居民与社区居委会在业主委员会、物业公司、社区中介组织等组织的辅助下，为维护社区整体利益、推进社区全方位发展，采取一定的方式，对手的各项公共事务和公益事业进行的自我管理。”^[1]社区管理的概念告诉我们，社区管理的组织是多元的，既包括党组织、基层政府组织，又包括居民委员会、社区非盈利组织等等、社区管理的对象是社区社区内的各项事务、社区管理的目的是维护社区的整体利益，推进社区的全方位发展、社区的管理师动态的，是随着社区管理环境的变化而不断调整和灵活选择的。

二、社区管理的重要性及社区建设在社会发展中的重要作用

社区在不断的发展和建设，需要有效的管理让发展呈现科学、有序的状态，所以社区管理就显得尤为重要了，有了合理的社区管理，社区建设才能正常的进行，效率才能得到有效的提高，社区建设好了，社会才能持续稳定的发展。

（一）社区管理的重要性

1.社区管理对提高民众素质的作用

当今社会，社会经济生活日益发展，要适应这一发展的趋势，社区居民的素质必须要有着进一步的提高。有效的社区管理为社区居民文明素质提高提供了良好的途径，途径有两条，一是约束管理。通过对社区的管理和社区的一些规章制度强制使居民改掉陋习以及与社会发展和历史走向不相符的行为。二是社区教育。通过社区组织进行一系列的政治法制教育、业务能力培训、兴趣爱好培养、技能教育等等教育内容，完成对社区居民的全方位有序的教育，全面提升广大社区居民的各项文化素养、道德操守，知识技能水平，生活品味等等。

2.社区管理对政治稳定和社会稳定的作用

在现实生活中，由于各人的际遇不同，其家庭状况、收支水平、教育程度等等也必然存在着一定的差异，这些差异直接表现着不同的思想意识和政治倾向，致使不同的人在不同的环境中处理事物的认识和观念上存在落差，有差别就有争议，有争议就^[1]难免冲突，就有可能危害社会稳定，而日常生活中的各种组成部分，例如婚姻恋爱、居住环境、邻里关系、子女养成等几乎人人要面对的问题，同样也可能会诱发与之相对的不稳定因素。而这些不稳定因素都可以通过有效的社区管理来达到预防或者调节的作用，最大程度的降低危害程度，让一切得到有效的控制。社区管理通过有效的政治引导，有利于控制极端的政治倾向和极端政治倾向下的异常行为，增强政治凝聚力和向心力。

3.社区管理自然环境的作用

一个干干净净的社区体现的是一个良好的社区管理结果，社区管理通过各方面来约束居民的不良习惯和行为，潜移默化的改变着居民的观念和习惯，人们不再随地扔垃圾，不再随意排放污水，还社区一片净土的同时也影响着来往的人群。每个社区都干净了，整个自然环境也必然有所改观。

（二）社区建设在社会发展中的重要作用

社会的发展是全局性的，它既包括城市，也囊括农村，同样社区的建设也是全面化的，农村社区和城市社区都要向现代化迈进。社区建设的目标也要瞄准在社会体制改革方面，体制改革要联系科学发展观，加强民主建设与社区建设形成互利互助。

1.对城市和乡镇现代化建设的推进

在城乡不断迈向现代化的今天，有效的管理和服务不可或缺，有效的社区管理和服务能让城乡的发展更趋于有序和稳定。自改革开放以来，我国的各项社会事业都有着长足的发展和进步，人民的生活水平不断提高，人均收入翻了几番，城乡的面貌也是沧海桑田，与国际的交流和合作也日益加深。城乡的规划也日益步入正轨，趋于合理化，基础设施建设也日渐齐全。在城市，老城区改造和新城区建设并驾齐驱,先进的科学技术水平和强大的生产能力使得城市建设一片欣欣向荣。在农村，街道的重新规划，旧房、危房的拆除，都让农村换了新颜，脏乱差也得到了有效地控制和改善，各种加工业、种植业和畜牧业的引入也让农村的收入来源更加的广泛。在城市和乡镇都迈向社区化经营模式的今天，加强社区管理,大的方面维护了经济社会的稳步发展，小的方面则维持了社区居民生活的正常秩序、保护了城市环境的优美。所以现代城乡建设必须保证对城社区建设的关注和支持。建设和管理的落脚点应该在社区和街道，从而发散到城乡的各个角落，完成现代化建设的宏伟蓝图。“社区管理在服务群众、凝聚人心、化解矛盾、推动城市经济社会又好又快发展等方面发挥着重要作用。实现城市管理现代化,要由点及面，从各个社区抓起，从各条街道落实。”^[2]

2.对社会建设和贯彻落实科学发展观的推进

近几年，我党的工作重心一直向民生方面倾斜，表明了党和政府在改善民生上的决心。民生的改善是社会建设的重要组成部分，在民生需求千变万化的今天，我党必定要面临新的挑战，也必将运用全局化的视野去纵观新的形势，这必将翻开我党在社会建设上的崭新的一页。和谐社会建设的保障与社区管理体制改革创新息息相关，从改革中探索出符合科学发展观的正确道路。“科学发展观要求城市在建设和管理中必须牢牢树立以人为本的理念,强化为人民服务的服务观念和服务意识，”^[2]社区管理人员的工作要紧密结合社区居民的工作和生活需要，用自己的行动，让人们的生活更加的安稳和幸福。城市社区管理要紧抓服务这个中心思想，让一切工作以服务而展开，不断提高管理人员的服务技能和服务水平。只有拥有了现代化的城市管理方法，才能创造出理想的、具有竞争力、欣欣向荣的发展环境，才能使经济社会的发展潜力和发展前景得到空前放大，城市才能更快更稳的发展。

3.对政治体制改革和政治民主化进程的推进

近年来随着政治体制改革的不断推进。我国的政府的职能也在不断的优化改革,政府不再一味的一手抓，而是把部分职责适当的下放到社会的其他团体和组织。就这样社区成了政府对城市管理的承担单位，这极大的推进了政治民主化的发展，民主道路的有效拓宽，使得广大社区居民可以越来越广泛和越来越容易的参与到社会公共管理中来，社区居民的政治生活也将更加的丰富多彩。社区管理由于有广大社区居民的参与，在一定程度上可以看作是居民自治组织，这样的自治可以很大程度上的使社区更具凝聚力，更多的参与也正是我国社会主义民主政治的重要表现，这也必将使我国的政治民主化迈出更大的步伐。

三、社区管理存在的问题

由于我国在近年对社区管理的重视度的提升，在社区管理的体制上和管理方式上都有着深入的探索和发掘，取得的成效也是显而易见的。但纵观社区管理的现状，存在的问题依旧不少，还不能满足社区居民日益广泛的需求，这些问题主要体现在：

（一）观念陈旧，与时俱进难

改革开放让我国的经济持续腾飞，城乡的结构日趋复杂，社区功能也日益多元，但计划经济体制下的传统管理方式依旧有残留，社区管理依然难以摆脱“上传下达、上行下效”的旧状态，社区管理权力依然在政府，社区管理人员难有作为，在这种陈旧的理念下，社区管理人员的积极性被严重打压，能动性和创造力自然也就难以得到发挥，没有创造力何来管理方式的创新，怎么还能不落下时代的脚步。

（二）社区类型单一，不够多元化

我国的社区管理一般都是由政府的派出机构街道办事处来执行和调控的，其管理着社区居委会，社区居委会基本是全权管理着社区的事宜，社区志愿者、社区中介组织等非盈利组织和团体才刚刚起步，还不成气候。社区的类型过于单一，提供的服务也仅是一些居民的基本生活需求。“1982年，《宪法》中首次明确指出居委会作为基层群众自治组织，办理本居住地区的公共事务、公益事业、调解民间纠纷、协助社会治安，并向政府反映民众的意见、要求和提出意见等。”^[3]但除了这种政治性的社区组织之外，几乎还未形成其它成熟的社会组织。

（三）社区组织的职权模糊和职能错位

政府在社区范围设置的驻地单位严格遵守政府的各个行政条令。这些条令的上传下达严重阻碍了社区自治的实现，而这些驻地单位又无法正确认识自己的职权范围，这就导致了其在职能上与政府管理的重叠和错位，一方面驻地单位独立承担社区的各种设施的建造、服务和经费，压力过大；另一方面，社区管理一般都是服务性质的，收益都是隐性的，而且受众范围较小，不仅是对资源的浪费也让社区管理专业化进程遥遥无期。由此看来，现实中的社区组织并不具备跳脱政府直接管辖的管理能力和经营能力，这种被制约和经营管理的困境下，难以再腾出精力去完善管理机制和创新管理方式了；此外，政府作为一双无形的手遥控着社区组织的工种行为和份内事务，例如社区成全的选拔，也必须由政府授予等，而这些小事也的确是政府难以顾及之处，不仅造成了政府机构过于庞大、人际关系复杂还难免的有用人不察等问题会产生。

（四）体制不健全，能力培训缺乏

从目前社区管理的环境上看，街道办事处和居委会基本能够完成社区管理工作。但存在的问题依旧不少，社区管理层的联系过于松散，管理的责任重大权力却无法与之相匹，管理工作过于繁杂服务内容却过少，而且各地的管理组织的能力参差不齐，对社区管理人员的培训较少不能体系，社区管理水平难以专业化。

（五）社区的设施水平与社区组织的职责不相匹配

社区管理机构的设置在有些社区还是空缺，管理职责不能得到实施，即便是设置了管理机构的社区，也会因为人员、设备和资源缺乏等原因无法完全履职。社区管理的实施者街道办事处又因为其权力有限，无法保障在社区管理的全方位做到兼收并蓄，执行能力欠缺，与其他政府组织无法有效接洽，部分工作难以开展，工作效率无法提高。街道办和居委会成员素质一般配置的较低，缺乏对市场走向和居民需求的判断力。社区管理层一般都是老一辈管理者长久占据，其思想固化，专业素养也仅是一些老旧的经验，业务能力令人堪忧。这些都在很大程度上制约着社区管理和服务方式的转变和管理作用的表达。

（六）对社区管理权力监督的无力

监督的主体应该在社区居民，只有受管理者本身才能让监督更加的结合实际更加的有效，但现实往往于此背道而驰。如在城市违章搭建这个问题上， 1996年南京市政府的统计指出，居委会的违章搭建数占总数的40％。由于其产生的经济效益明显，即便社区管理者看得到它对社区居民日常生活秩序有较大危害，仍旧放任这些违章行为愈演愈烈。监督的形式由上至下，上级权力约束较小易被滥用。监管重叠导致推诿和越权现象严重。 而且监督权与制裁权不能做到有效的统一，监督效力低下。还有就是监督者所能依靠的法律法规、规章制度等还不够健全，操作起来很难做到有法可依、有据可查，监督者的底气不足。总而言之，监督体制的不健全必然会影响社区权力正常而有效的行使。

四、社区管理中存在问题的原因

社区管理的一系列问题的产生，必然有其因果。是什么造成了社区类型的单一，是什么造成了权职的行使的无序、权力监管的无力，社区管理的专业化程度较低，都是有据可查的，社区基础设施的缺失等等都不是无源之水，总结下存在问题的原因有以下几点：

（一）计划体制下的行政化管理方式还没有完全根除，社区工作的手段常常有失专业，社区自治组织和社会中介机构的能力不被政府信任，政府有意识或无意识的干预现象严重。

（二）社区居民和社区的利益捆绑的不够紧密，居民的养老、医疗和福利等基本都与社区无关，而是由其工作单位负责，这就导致居民无法对社区形成依赖感，社区的凝聚力就不高，工作开展难度极大。

（三）街道办事处和居民委员会关系错综复杂，居民难以分清其职能定位，其自身也容易形成角色“错位”，街道办事处依然主导着居委会的管理方式和行为，居委会的自治自然就成了一纸空谈，最终越权的行使着本该属于街道办的行政性工作，自身关乎社区管理的权利却无法落到实处。

（四）社区管理者的培训系统很不完善，培训往往只是走个形式，真正意义上的培训或者全面的培训难以组织和开展，受训者能够学到的或者收获的职业技能太少。能够对管理者进行培训的社会中介组织，又没有被大力的推广，也并没有被更多的关注，所以这些组织在缺乏监管的情况下自然难以保证其运行的规范化和合法化，生存的空间也逐步的被压缩，社区管理者也难以接受有计划的培训。

（五）在社区居民委员会的合法化方面，虽然《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定了居民委员会的性质及其工作任务，“但并没有明确界定街道办事处与其的职权划分，对“自我管理、自我教育、自我服务”的内涵和外延也没有明确的说明，两者在实际关系上存在很大的模糊性，阻碍了居民委员会自治性的实现。”^[4]

（六）在我国，高等院校在对于社区管理方面的相关专业的设置才刚刚起步，专业的设置和教授的专业知识难以做到全面和联系本国的实际国情。大学毕业生专业对口较少，有专业知识的人得不到上岗，无专业知识的人得不到有效的培训，这就形成了很尴尬的矛盾。现在我国的大部分地区对社区工作者的职业性缺乏严格的科学认证，亦无法有效的进行职业评价和职业水平评估，这些都成为了我国社区管理队伍合理化、社区管理人员高素质化的较大阻碍。

（七）社区管理活动趋于繁琐化，收到的实效却不高，枯燥的管理事宜难以增加社区的凝聚力也让社区管理的氛围变得压抑。居民不愿去关注社区管理的相关事宜，社区工作的开展也仅限于几张公告栏信息，然后不了了知，社区工作根本无法正常有效的开展。社区工作的成果自然也就无法让人信服，在不断的质疑和解释下，社区管理者和居民之间隔阂逐步加深，工作更加难作。

五、社区管理问题的解决措施

社区管理的问题不是一早一夕就形成的，同样改变这种局面也不可能一蹴而就，但是我们找到了问题的源头，只要我们从源头抓起，找出应对的策略，由政府和社区委员会牵头，社区居民积极参与，问题就迎刃而解，以下就是解决上述问题的措施。

（一）营造社区居民自治的氛围和自治观念

自治观念和氛围的形成，有利于有序的政治参与的达成，也有利于调动居民参与社区建设和管理的积极性。现阶段我国经济增长势头正猛，但人均水平依然相对较低，政治民主也无法一蹴而就，所以要抓住每一件有利于居民切身利益的小事，不因为无用之功而浪费大号的契机，扩大居民政治参与的途径和过大民主的实质性才能真正做到人民当家作主，这种归属感自然会牵引着居民更多的参与到社区建设和管理活动中来。

（二）创建学习型社区，强化社区教育

现在可以说整个社会都是由一个个社区拼凑而成的，“社区是社会的细胞，是社会构成的基本单元，发展社区教育，创建学习型社区是我国迈向学习化社会的重要步骤和根本途径。”^[5]随着我国基础教育向更高层次的发展和完善，创建学习型社区已经成为历史之必然，通过这种途径社区居民的文化素养、道德素质必将迈上一个新的台阶，这也是社区教育管理所要追求的目标。而且对于离开学校、离开岗位的居民，社区教育无异于再教育的过程。

（三）创新和完善社区服务机制，提倡服务至上

现阶段的社区管理,需要通过更多元的手段来维系和贯穿，这种多元化社区服务需要通过大力培育社区中介组织等非营利性组织来完成，只有这种多元化才能让社区管理方式在不断的相互促进和相互比较中更加完善。然后在通过一系列法律法规完善其法律地位，让这些组织的社区服务更利于合法化的开展。同时，为了维持这些非盈利组织的存活和吸引更多的生力军，政府和社会各界要在财政上给予大力的支持。非营利性组织的能力建设也要被划为重中之重，其中社区居委会的带头作用和中流砥柱作用尤为重要，要不时对这些组织的工作做正确的引导。倡导服务至上的理念才能让其一心一意为居民服务，想居民之所想，解居民之所需，这样社区工作才能更好的开展。

（四）加强对社区干部队伍的培养

我国的大部分社区干部队伍处于大龄化和非专业化阶段，这些干部的思想和工作方式往往都跟不上社区发展的步伐，社区管理缺乏生机，社区建设也停滞不前，知识化、年轻化和职业化的社区干部培养方案势在必行。只有拥有一大批这样的干部，才能更好的更适合的为社区居民服务;才能更好的带领组织团队管理好社区这个大集体。为此，社区居委会干部制度必须要进行改革。

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