论文总字数：9796字

摘 要

政策终结是有意识的、主动的一个环节，代表着旧政策的更新和发展。2012年6月1日国务院启动节能家电补贴政策，节能家电的销量迅速提升，但也造成了市场的透支和家电消费周期的破坏。随着政策的制定跟执行，旧政策已经偏离了原先的政策目标，或是产生了重大的不良后果，需要新的政策来替换它。然而现实生活中存在很多阻碍政策终结的因素：政策相关者的心理方面的障碍、人们认知方面的障碍、来自社会上各个方面的利益障碍、法律程序上的障碍、社会上舆论的压力、资源、成本方面的障碍等等。我们需要研究这些障碍因素，并找出解决的出路。

关键词：节能家电补贴政策；政策终结；障碍；解决措施

The barrier analysis and the measures to resolve at the end of the policy

Zhu Hong

(School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University , Huai’an, Jiangsu, 223300)

Abstract: The end of the policy is a link with conscious and active and is a new starting point of the policy’s updates and development. June 1, 2012 the state council launched the Energy-saving appliances subsidy policy,the sales of the household appliances grows rapidly but also created a lot of home appliance market largely overdraft and broke the home appliance sales cycle. As the policy is made and during the execution，the old one has been away from the original target and need a new policy to palace it. However, in real life there are many factors hinder the policy end: The psychological obstacles of policy stakeholders、People cognitive dysfunction、Legal procedural obstacles、the pressure of public opinion on the society, etc. We need to study these barriers, and find out the solution ways.

Keywords: Energy-saving appliances subsidy policy; Policy end; Disorders; The measures

政策终结并不是一共自然而然的结束的过程，它发生在政策评估之后，是政策更新、发展和进步的新起点。2012年6月1日国务院启动节能家电补贴政策，该政策的颁布与实施让群众购买节能家电能得到政府更大的补贴，节能家电的销量迅速提升，推进了家电产业结构的优化和升级。节能家电补贴政策虽然增进了家电的销量，但也造成了市场的透支和家电消费周期的破坏，政府应该尽少干预高度市场化的家电行业。该项政策伴随着一个“骗补门”，商场里琳琅满目的家电上都贴着不同的颜色的能效等级，然而在节能家电的质量抽检过程中，却普遍出现能效等级不合格的问题，这让我们不得不怀疑企业是在用虚假的标注来骗取政府的补贴。政策在执行过程中偏离了原先目标或是产生了重大的不良后果，这时需要废话旧政策出台新政策，这是一种更新、进步的表现。

一、政策终结的概念

政策终结是政策决策者通过对政策进行慎重评估后，采取必要的措施以终止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策的一种行为。^[1]台湾地区学者林永波等认为:“政策终结概念不仅隐含了一套期望、规则和惯例的终止，政策活动的停止，机关组织的裁撤，而且还包含了新期望的提出，新规则、新惯例的建立，崭新的活动的展开，机关组织的更新与发展。^[2]政策终结是发生在政策评估之后的一种政策行为，目的在于提高政策绩效，它不仅意味着旧政策的终结，同时也预兆着新政策的开始。

一般来说，根据政策制定的两种方式，政策终结的启动包括两种情况：一是按照政策预期的正常方向发展的结果，在政策问题基本解决的情况下，启动政策终结程序，使政策步入终结，这也称为“自然终结”；二是当政策问题无法解决或没有解决的必要时，及时终结政策，这是政策终结的一种特殊情况，类似于法律所规定的特定例外事件的出现导致的行为终止，也称为“自觉终结”。^[3]

二、节能家电补贴政策概述

随着全球气候的变暖、地球环境被破坏，“节能减排，低碳生活的口号越来越响亮”。为了减少二氧化碳的排放，继“家电下乡，以旧换新”后，国家财政部又启动了一项家电补贴政策。按照政策规定，消费者如果想购买相应型号家电，如节能洗衣机、节能电饭煲、节能抽油烟机等等，消费者可以享受政府给予的100元到400元不等的补贴，推出这样的一项优惠政策的目的在于推广绿色消费的同时，扩大内需。

节能家电补贴政策实行后，确实有一定的效果，从相关部门相继推出对节能补贴的细则到扩大节能补贴的范围，节能家电一直受到大家的追捧，既扩大了国内的需求，拉动了绿色消费，也减少了二氧化碳的排放。不仅如此，节能补贴政策是基于能效等级达标跟技术改造之上的，门槛较高，可以加快生产能力落后的家电行业的淘汰。但在达到预期的基本目标的同时也带来一些负面的影响：

（一）这项补贴政策在家电的销售的同时，还打破了家电的消费周期

家用电器属于耐用型的消费品，消费周期一般在5年到8年左右，但是由于节能家电补贴政策的颁布与实施，导致家电需求量的不断扩大，使得它本身的一个固有的消费周期被打破，造成一个家电产业的透支。

（二）家电行业是一个高度市场化的产业，政府应该尽量少干预。

企业如果总是依赖政府补贴，会使得企业换上“依赖症”，一旦节能家电补贴政策退出，进入到一个补贴的真空期，那家电行业会受到沉重打击，进入一个低迷时期。如果政府总是出台补贴政策来帮助节能家电的销售，会造成家电市场竞争力的低下，使得节能家电更新换代缓慢，只有靠市场的力量才能来推动一些企业的转型。

（三）该项政策伴随着一个“骗补门”

节能补贴政策使得节能家电成为了市场的宠儿，商场里琳琅满目的家电上都贴着红、黄、绿等颜色的能效标识，不同的颜色代表不同的能效等级。然而在节能家电的质量抽检过程中，却普遍出现家电上标示的能效等级不达标的现象，这让我们不得不怀疑企业是在家电能效标示上动手脚，实则节能要求并不达标，以此来骗取政府的补贴资金。商家为了获取更多的利润，来损害消费者的利益，违反了法律，缺失了职业道德，也破坏了这个社会的风气。而虚假标注付出的代价小，惩罚力度不够是虚假能效标识问题得不到解决的另一个原因。

在损坏了公共利益的同时，带来了许多的不良后果，以上原因是节能家电补贴政策终结的主要原因。

三、政策终结的障碍

（一）政策相关者的心理方面的障碍

从逻辑上来看，政策终结时由于政策公共性缺失导致了政策维护公共利益功能的弱化或者丧失，从而引发一系列的政策负面影响而造成的政策选择结果。^[4]在政策的制定、实施、监控、评估过程中会涉及到很多人，那些政策的相关人员，都愿意看到政策继续延续下去，而不愿意看到它们中途终止或改变。当政策经过评估，需要终结的时候，这些相关人员对政策的终结行为会产生心理抵触。这些人一般包括：政策的制定者、政策的执行者、政策受益者。

家电节能补贴政策的终结主要是收到一些相关利益者的阻挠，如：

1．家电企业

家电补贴政策的推行大大促进了节能减排产品的销量，商家有了很大的利润收入。据统计， 2012年6月节能家电补贴政策执行，家电每月销售数量从160余万台增长到每月增加到每月700万台左右。节能家电市场份额伴随着政策的颁布和实施大幅扩大，节能平板电视的市场占有率已经高达93%，节能冰箱、节能空调、节能洗衣机的市场份额分别达到57%、53%和46%。政策如果终结了，补贴没有了，销量也就没有了，突然失去依靠的家电行业必然会受到巨大的打击，面对自己的利益将被剥夺，他们又怎么会支持节能家电补贴政策的终结？

2.广大的消费者

补贴政策对老百姓最直接的好处就是实惠，只要买相应的节能的家电就可以省钱，这对老百姓来说是最大的实惠。如果政策终结了，也就是意味着买同一款家电，现在要比以前多出100到400元不等。老百姓觉得自己的利益受到损害了，当然会反对该项政策的终结。

（二）人们认知方面的障碍

节能家电补贴政策实行了一年，政策实行以来节能家电的销量与日俱增，扩大了我国的内需，调动了经济的发展，也给老百姓带来了实实在在的优惠，在大家看来这是一项利国利民的政策，那这么好的一项政策为什么还要被废止呢？百姓接受节能家电补贴政策的被废止吗？人们对于接受新事物，需要一个信息了解和主观判断的过程。这种认知过程是指“对新事物的接纳是以人们接收一定的信息并经主观思维和判断为前提的。^[5]由于对政策终结的认知不够，如果人们对于政策终结的原因、目的、后果不了解，有可能会造成百姓的恐慌并且竭力反对该项政策的终结。就像家电补贴政策，如果老姓不理解它终结的原因，不知道它终结的后果，就可能会站起来、联合起来反对该政策的终结。政策终结将会变得困难，而且会造成一定的人力、物力和财力的损失，甚至是人民对政府的不信任。那么，政策终结不但不能达到它一开始的目的，反而会与刚开始的期望背道而驰。

（三）来自社会上各个方面的利益障碍

马克思曾指出：“历史不过是追求自己目的的人的活动而已。”^[6] “人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”^[7]利益是人生存和发展的根本问题，利益障碍是影响政策终结的深层次障碍。政策终结肯定会召来社会上许多人的反对，包括一些行政部门、团体或个人。节能家电补贴政策由地方政府的财政部门负责，根据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》会议，财政补贴的拨款会有265亿元，当地的财政部门握有补贴的权和钱，从中难免会有一定的收益。如果节能家电补贴政策终结了，那这些地方财政部门就会丧失相应的权力和利益。当这些行政部门的利益因为即将到来的政策终结而受到威胁时，那些反对政策终结的行政组织或部门，一方面通常会要求它的内部成员同心协力共同抵制，另一方面则会想尽办法，通过拉拢、接近等各种办法，以影响政府外的重要人士和政策支持者，形成一股强大的反对势力，对政策终结造成威胁^[8]。社会上的各个反对的团体和个人也会联合起来形成一个多种利益集来共同反对政策终结，使得节能家电补贴政策的终结难以进行。

（四）法律程序上的障碍

一项政策的制定、实施以及一个组织的建立都需要经过一套法定程序，政策终结也是一样。就例如节能家电补贴政策经过政策制定者的多方位的考虑，该政策终结的因素要大于它延续下去的因素，那么它也需要经过一套法律程序，这样消耗时间和金钱的同时，还可能会耽误政策终结的最佳时机。此外，节能家电补贴政策的制定和执行的时候都是通过了法定程序的，也就是说是立法机关认可的。当需要政策予以终止的时候，对于立法机关来讲则意味着该政策缺乏科学性和有效性。从他们自身利益的角度考量，当政策需要终结时，立法机关往往会动摇。

（五）社会上舆论的压力

媒介是现在社会上最有力的传播工具，经过报纸、杂志、电视、广播、互联网等所形成的社会舆论对于政策终结来说是致命的压力。社会舆论可以通过新闻媒介的力量将信息传播到世界各个角落，对社会造成巨大的影响力和冲击力。节能家电补贴政策刚刚颁布的时候，假定的期限是一年，预期到2013年的6月1日会终结。补贴政策实施以后效果一直不错，大家对于该政策也是褒奖不同，马上临近该政策即将被终止的时候，社会各界也是展开了激烈的讨论。有的人说补贴政策使得家电的销量大大提升了，节能减排的同时也促进了经济的发展；有人就说补贴政策打破了家电的消费周期，也使得某些商家为了获取利润而损害了消费者的利益。关于节能家电补贴政策该终结还是该延续下去，家电企业、相关专家、老百姓，大家各说纷纭，这个时候媒介起了很大的作用。西方国家称社会舆论是与“司法、立法、行政”并存的第四方种权力，所以社会舆论是政策终结的障碍因素之一。

（六）资源、成本方面的障碍

公共政策终结时，资源和成本费用是限制政策终结的关键因素之一。政策终结的成本主要包括两个方面：沉降成本和政策终结行为本身产生的耗费。节能家电补贴政策当初实行的时候中央拨了265亿元，投入的大量的资金和资源，政策已经宣布终结，那么已经投入的人力、物力、财力无法挽回成了沉降成本。政策终结后也需要资金来制定新的政策和建立新的组织、部门，就像继“家电下乡，以旧换新”之后出台了节能家电补贴政策，旧政策终结的同时也意味着新政策的开始。并且当时反对节能家电补贴政策终结，支持政策延续下去的人也有很多，所以为了降低政策终结的阻力，需要给予那些因政策终结而利益受到损失的人一定的补偿。所以，加上政策终结时，经过法定程序时需消耗的资源，政策终结本身需要消耗的成本也不少。

四、政策终结的解决措施

政策主体制定公共政策，经过评估后，发现在执行过程中与原先的旨意脱节，变成了绩效不佳甚至是无效的政策。此时结束该政策同样是政策制定者的权责跟义务。我们可以采纳下列措施来缓解政策终结的压力，最大程度地缓解因政策终结所带来的各种障碍，从而达到政策终结这一目的。

（一）加强宣传教育，消除群众对政策终结的抵触情绪

节能家电补贴政策的终结之所以能顺利完成，离不开相关人员良好的宣传教育工作，通过宣传和教育让人们了解补贴政策终结原因、目的和结果。节能家电补贴政策虽然已经终结了，但并不代表着某些人权利会被剥夺，组织机构会消失，而是发现了节能家电补贴政策在实施过程中带来的弊端，然后改正它，制定新的政策来更好地利国利民。宣传教育工作很重要，政策终结不仅可以及时调整政策方向，避免新的政策问题的产生，还能将现有的资源更好地集中在有效的政策上，提高政策绩效，就将家电下乡，以旧换新、节能家电补贴政策也是一步一步来的。

参与也是很重要的一个手段，让政策制定的相关人员、全家电行业的人员、以及老百姓共同来参与家电政策是否该终结的探讨，可以更好地集中大家的意见，取长补短，更好地推进政策终结。

（二）合理地利用媒体传播工具，充分发挥社会舆论的推动力

大众传媒是现代社会最强大的、最直接、沟通最方便的交流方式，它对政策制定和终结有着极其重要的影响。节能家电补贴政策就是通过传媒来制造社会舆论，让大家来讨论补贴政策的优缺点，在经过激烈的讨论和多方位的考虑下才有了节能家电补贴政策终结的决定。社会舆论一方面可以影响政策过程的主体，另一方面可以影响政策过程的对象，即大众的思想观念。如2013年3月10日，国务院机构改革和职能转变的方案正式公布，铁路系统将被分为两半，铁路政企分开，组建国家铁路局并由交通运输部经营管理，组建中国铁路总公司承担原铁道部的企业职责。铁道部拆分为两部分，一方面可以消除垄断，有利于铁路发展，更好地适应市场经济的规律和特点。但另一方面，由企业来参与铁路运营，车票势必要涨价。这项改革是好是坏，老百姓不敢断言，处于一种迷茫的状态，这时候合理利用媒体传播工具，用舆论的影响力来推进铁道部的终结是一个十分重要的因素。

（三）政策终结的过程透明化，赢得更多政策终结的支持者

节能家电补贴政策的整个评估过程、结果都是公告于广大群众的，一方面可以让群众了解政策终结的过程，同时意识到家电补贴政策出现了问题，如果继续执行下去，可能会对社会造成很大程度的危害。另一方面也可以树立良好的政府形象，受到群众的支持和爱戴，扩大了支持节能家电补贴政策终结的队伍。公开政策终结过程可以吸引到那些潜在的支持者，这些潜在的支持者不仅仅包括那些非公共政策直接对象的个人、团体和社会舆论，还包括那些因政策被终止导致利益受到损害的个人或团体。因为在政策终结的短时间内也许他们的利益是收到损害的，但是从长期来看，社会的利益会收到保护，他们也终将从中获取更大的利益。所以，节能家电补贴政策能够顺利终结，一定程度上取决于群众的态度和支持者队伍的规模大小，而过程的透明化是关键因素。

以上是在节能家电补贴政策的终结过程中体现得比较完整的几个措施，除了这几个解决措施外，当政策终结面临障碍时，还有其他的几个措施可以看看：

（一）树立新观念，为政策改革营造新的气氛

每一项政策都有一个立论基础，当政策终结时，立论基础也会随之终结或改变，因此我们要把握时机，在政策终结的同时伴随理念变迁，创造新的观念，改变旧的认识。

“四人帮”粉碎之后，大家都迫切盼望着“左”倾路线结束，将工作重心转移到经济建设上来。但仍然有那么一部分人，尤其是那些手中握有大权的人，仍然在强调“两个凡是”，坚持“阶级斗争为纲”的错误思想，这种思想和路线严重抑制的人们的生产积极性，导致我们国家的生产受到了致命的打击。后来，邓小平和胡耀邦等同志提出“实践是检验真理的唯一标准”，在国内掀起了讨论的浪潮。这个思想的确立和观念的转换，使得全国人民都懂得了什么是真，社么是假，最终在中国共产党十一届三中全会上确立了改革、开放的方针和政策。

（二）废除旧政策的同时建立新政策，缓解因政策终结带来的压力

政策终结意味着相应权力的丧失、有关利益的损害以及相关组织的缩减或撤销。涉及到利害关联，人们面对政策终结会持反对意见。但我们可以在终止旧政策的同时，出台一项新的政策，这样一方面可以有效缓解政策终结的阻力，另一方面也可以有新的政策来取代旧的政策，避免政策脱节情况的发生，导致局势的失控。例如，1997年国务院下令废止了已经实行了几十年的单位福利分房公共政策，百姓几十年都享受政府的补贴跟优惠，突然废纸该项优惠政策，必定会引起不少民众的反对，为了抚慰群众不安心理，国务院又立刻出台了商品房贷款以及住房公积金贷款的相关公共政策。民众在不满旧政策终结的同时有新政策给予一定的安抚，大大减少了公共政策终结的阻力，政策终结最终顺利完成。节能家电补贴政策即将在2013年6月1日终结，为了搭上政策终结前的末班车，许多商家打出了“大促销”的牌子。老百姓都赶在政策到期前购买家电，今年的5月份家电达到了一个销售的高峰。不论是家电行业还是大众百姓都期望国家能尽快出台新的利国利民的政策，努力提升百姓的消费欲，促进家电行业的更好的发展。

（三）适当时做出必要的妥协，减少政策终结带来的压力

由于多元利益的存在，在政策终结过程中很多人会出现争论，政策主体在政策终结上无法达成一致态度，这样为了统一结果而等待，必将错过政策终结的最佳时机，这时候就需要采取强制措施进行政策终结。如果政策终结的外在阻力太大，这时折中妥协不失为政府可以采取的有效措施。如果这个时候政府仍然要坚持政策终结，一定会花费很大的人力、物力、财力，更严重的话还会给政府带来很大的负面影响。此时用折中妥协的方法，以有限的条件来换取部分目标的达成，总比放弃政策终结的好。

（四）政策终结制度化、法治化

我们知道任何一项政策的制定和实施都需要依照相关法律，经过一套法定的程序，这样才具有合法性和权威性。政策终结也是一样，同样可以根据相关法律规定，获得法律上的保障。然而就目前来说，我们国家的法律还并不完善，相对来说比较落后，这就需要各级立法机关针对目前状况，制定相关的法律法规，使得政策终结能够实现制度化和法治化。

政策终结是为了节约政策资源，是为了提高政策绩效，是为了避免政策僵化，是为了促进政策优化。政策终结是一项慎重的，同时也是合理、合法的政治行为，它是政策有效执行过程中极其重要的一个环节。政策终结不是单纯地指废除旧政策，它还意味着新政策的产生与发展。^[9]自节能家电补贴政策出台以来，与去年同期相比，销售的节能家电占市场的比例约30%-40%，到2012年 12月份，比例已上升到70%，对比十分明显。不仅扩大了内需，提高了节能家电的销量，同时引导能源向更高效、更环保的方向发展。但政策在达到基本目标的同时，也产生了一些负面的效果，比如会造成家电行业对政策的依赖；比如会打破节能家电的一个销售规律；比如会导致一些不法商家做出欺骗消费者的不良行径。这些不良的后果可能会对社会造成重大的影响。只有制定了该项政策并执行后，才能发现问题所在，及时调整、解决政策问题，从而达到提高政策效率的目的。一项多余的、不必要或无效的政策，若不能及时予以终止，则不但浪费宝贵的政策资源，还会延误解决政策问题的时机，影响政策的绩效，甚至有可能危及政府在人民心目中的威望。^[10]政策终结并没有想象中那么可怕，而且是常有的，我们要探索政策终结的助推因素，分析终结的障碍，才能找到政策终结的更好出路。

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