论文总字数：8492字

摘 要

从20世纪80年开始，世界各国开始运用新公共管理的理论进行政府职能与行政理念的变革，建设服务型政府成为世界各国政府改革的重点。我国政府在服务型政府的探索和尝试中通过转变政府机构职能、简化政府工作程序和实行政务公开制度等措施提高了行政效率。但由于理论上的不成熟以及诸多现实因素的制约，我国在服务型政府的建设过程中也面临着封建“官本位”思想根深蒂固、公共服务体系和机制尚待完善以及公民参与意识淡薄等问题。针对这些问题，可以从破除“官本位”思想，建立健全公共服务机制以及积极发展公民社会等方面提出改善对策。

关键词：服务型政府；官本位；行政成本

View difficulties and Breakthroughs in the Constrcution of Service Goverment

Shi Yi-jun

(School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University , Huai’an, Jiangsu, 223300)

Abstract：Since the 1980s, the world began to use the theory of new public management and administrative functions of the government for change ideas, building service-oriented government become the focus of world government reform. Our government in the service-oriented government to explore and try to change the government agency functions by simplifying the implementation of government programs and government affairs system and other measures to improve the administrative efficiency. However, due to the immaturity of the theoretical constraints and the reality of many factors, the country in the process of building service-oriented government is also facing a feudal "official position" deeply entrenched, and the public service system and improve citizen participation mechanisms remain weak awareness and other issues. Aspects of these problems, can get rid of "official position" of thought, establish a sound mechanism for public services and the positive development of civil society and other proposed improvement measures.

Key Words: Service-oriented government ；Official standard ；Administrative costs

一、服务型政府的内涵与特征

世界经济与科技的飞速发展和全球化的进程使得国际竞争日益加剧，这样的压力迫使政府必须在治理理论和治理角色上进行改变。同时伴随着经济社会的发展，民众的权利意识开始觉醒，公众需求的多样化对政府的工作提出了更高的要求。因此，培育和建设一个更高效、更具服务意识的政府成为政府改革的重点。

1、服务型政府的内涵

服务型政府的概念是由德国行政学者厄斯特福斯多夫首先提出来的，把服务型政府变成现实则是西方发达国家在20世纪80年代以后实现的。关于服务型政府的内涵，学术界提出了许多不同的观点，其中具有代表性的观点有如下几种：有的学者认为，所谓服务型政府，就是“为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排。”^[1]有的学者认为，服务型政府是针对管制型政府存在的弊端而提出的新的概念，主张以人为本的发展观、执政为民的政绩观、依法行政的法制观、科学民主的决策观、从严治政的责任观。^[2]有的学者认为服务型政府就是以“管理就是服务”为根本理念，以提供私人或者社会不愿意提供、或者没有能力提供的公共产品为主要职能的政府。^[3]

总结以上几种观点，所谓服务型政府，是指按照公民意志组建起来的以服务为理念、以公众为导向、以社会公共利益为目标、以服务公众和社会为核心职能的现代政府，是以公民为中心的政府，是职能有限的、具有法制精神、责任精神和民主精神的政府。

2、服务型政府的特征

与传统的政府相比，服务型政府具有以下几个特征：

（1）服务型政府是民主法制的政府。人民民主是宪法所赋予人民的基本权利，服务型政府的本质特征是公民能够通过公平公开的程序和渠道参与到国家的治理当中，充分的表达自己的意愿和要求。服务型政府的工作以人民的愿望和要求为中心，政府工作的评价以公民的满意度为标准。依法行政是现代政府的一个基本特征和核心原则，法制是建设服务型政府的根本制度保障，是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与民众关系的前提。对行政权力进行规范和约束，才能在全社会树立政府的权威，确立政府的社会公信力。

（2）服务型政府是公正透明的政府。公正、公平、公开是服务型政府的基本特征，也是政府做好为人民服务的基本前提。公正是要求政府应该努力维护和实现社会的公平与公正，政府和政府官员要一视同仁，毫无偏袒地为全体公民谋福利。透明就是实行政务公开，建设“阳光政府”，接受人民群众的监督。服务型政府既然是民主参与的政府，就必须是透明的政府，实行政务公开有利于人民积极参与施政过程，也有利于政府及时有效的回应民众的质疑与要求，更好的为人民服务。

（3)服务型政府是职能有限的政府。随着时代的发展与变革，“从摇篮到坟墓”的政府管理模式已经不再适应社会发展的需求，一个有效的政府是一个能够治理并善于治理的政府。服务型政府是法制的政府，其权利和能力都不能超出法律规定的范围，现代服务型政府是职能有限、职责明确的政府，有所为有所不为，而不是一个包揽一切的全能型政府。

(4)服务型政府是责任信用的政府。“没有责任的权利必然导致权利的滥用，权利和责任是对等的，在享有权利同时必须承担相应的责任。作为民主政治时代的一种基本理念，它要求政府及其公务员必须及时负责人地回应公民的要求，同时必须承担相应的服务责任。”^[4]服务型政府是以民为本的政府，其作为公共权力的行使者，必须对自己的行为负责，防止公共权力的腐败。

(5)服务型政府是高效廉洁的政府。在知识经济、经济全球化等压力下，现代政府必须提高办事效率，改善服务质量。高效是信息化社会的必然要求。廉洁要求政府工作人员提高职业道德，不以权谋私，真正做到全心全意为人民服务，要求政府做好廉政建设，防止腐败滋生。高效廉洁是搞好服务的本质要求，只有高效廉洁的政府才能提供优质的服务。现代服务型政府是人民的政府，公共资源取之于民必须有效地用之于民，在政府提供公共服务的过程中必须考虑成本和绩效的问题，改进政府管理方式和手段，提高行政管理水平，降低行政成本，提高行政效率，以最小的投入获取最大的产出，真正实现政府服务的高效化，切实提高为人民服务的水平。^[5]

1. 我国服务型政府建设的成绩及存在的问题

建设服务型政府是实现国家治理模式转变的现实需要，近年来各级政府及部门都在积极的进行相关的探索与尝试，在实践中取得了不少的成绩。但相对于西方发达国家而言，由于我国对于服务型政府的研究起步较晚，以及一些历史和现实的原因，在服务型政府的建设过程中也存在着许多问题。

1、我国服务型政府建设的成绩

近年来，我国政府在积极进行服务型政府建设的探索与创新，并且积累了许多成功的经验，取得了巨大的成绩，主要包括：

(1)转变了政府机构的职能，准确定位政府机构之间的关系。为更好的跟上经济发展的脚步，尽快实现政府管理角色的转变，各级政府不断的调整组织结构和转变政府职能，一步一步由传统管理者角色向现代服务者角色转变，并且按照权力与责任相统一的要求继续推进行制度改革，科学地设置和履行其政府职能。同时，通过机构重组，取消或合并了不再适应经济社会发展需要或职能交叉的部门，初步理顺了政府机构之间的关系。

(2)简化了政府工作程序，转变了服务方式，提高了行政效率。在我国服务型政府的建设过程当中，各级政府部门不断简化繁杂的工作程序，通过开展“一站式”服务、便民服务站、开通电子服务平台，实行网上办公等形式推进政务便捷化，使得民众办事更方便，提高了行政效率。同时紧抓政府工作人员的作风建设，强化了目标和责任，加强了对公务员的管理。

(3)实行了政务公开制度，扩大了广大人民群众的知情权与参与权。服务型政府要求政府对公民负责，这就要求政府的工作必须公开透明。通过电子政务等平台，公众能够迅速获取政府信息与服务，使公众与政府可以进行快捷的沟通，从而形成科学民主的决策，推进依法行政，加强行政监督，实现决策民主化。

(4)强化了行政责任制的建设，加强了公务员队伍的管理。行政问责制的建立，使得领导人在主管的工作范围内，如出现重大事故时，不仅要对上级负责，也要对社会公众负责，并承担相应的行政和法律责任。行政问责制有利于改变官员的行政作风，增强了其对公众和社会的责任感，有利于解决权力滥用、贪污腐败等问题，从而建立起廉洁高效的政府。同时，2005年出台的《国家公务员法》突出了对公务员的严格管理，这有利于规范公务员的行为、强化他们的责任意识和服务意思，从而更好地为人民服务。

2、我国服务型政府建设中存在的问题

虽然我国已经有越来越多的地方政府认识到建设服务型政府的必要性和紧迫性，并进行了大胆的探索和实践，也取得了一定的成效。但由于理论上的不成熟以及诸多历史和现实的原因，我国在服务型政府的建设过程中也存在着许多问题，主要表现在以下几个方面：

1. 受传统行政文化的不良影响，封建“官本位”思想根深蒂固，政府服务效率有待提高。封建“官本位”思想的遗留使得中国的社会政治结构形成了“人治”而非“法制”的政治文化，部分公务员在服务型政府的建设过程中常常以自我为中心，对群众颐指气使，缺乏服务意识，有的依然怀有“当官发财”、“光宗耀祖”的隐性目标，并未真正树立起为人民服务的观念。同时受计划经济时代的影响，形成了政府在国家和社会生活中的绝对主导地位，公共权力无处不在，加之民众的民主参与意识与主人翁意识还未真正觉醒，使得政府的服务往往是“门难进、脸难看、话难听、事难办”。责任意识、服务意识的不到位，严重阻碍了我国服务型政府建设的顺利开展。
2. 公共服务体系和机制不够健全。建设具有中国特色的服务型政府是我国政府机构改革的一场深刻革命，需要体制、机制的不断创新与完善，科学、系统的公共服务机制是建设服务型政府的制度保障。我国在服务型政府的建设过程中，在体制、机制创新、制度供给方面比较缺乏，公共服务系统还不够健全，还存在着与社会主义市场经济体制要求不符合、与全面实现小康社会的目标不适应、与满足人民群众日益增长的物质文化需求相背离、与深化政治体制改革和加快民主政治建设进程的要求脱节等问题。

(3)民间社会组织不发达，公民社会发育不成熟，服务型政府建设呈现公民参与意识淡薄的现象。建设服务型政府有赖于公民自愿的合作和积极的参与，然而现阶段我国许多提出建设服务型政府目标的城市的市民对本市的这些情况知之甚少、公民参与度比较低。由此可见，政府想要实现治理模式的根本性转变，需要先建立一个良性的公民社会做支撑。但是由于我国的公民社会发育不成熟，在服务型政府的建设过程中来自民间组织和公民社会的力量就显得比较薄弱。因此建设服务型政府，需要公民意识的觉醒、公民的政治素质的提升和公民社会力量的壮大。

(4)政府对公共服务的投入有待提高，行政成本却不断攀升。一个完善的公共服务制度才能使公民平等地享受到政府提供的公共服务，然而我国各级政府的公共财政体制尚未完全的建立起来，医疗保险覆盖率远远低于发达国家，养老金制度、教育制度等也存在着许多问题。政府用于经济建设的费用远远高于用于社会服务和社会保障的费用，对公共服务的投入不够。而在另一方面，政府的行政成本却在逐年攀升，机构臃肿、人员繁多使得办公费用、公务员工资等三公支出金额巨大，财政支出逐年上升。

1. 推进服务型政府建设的对策建议

针对我国在服务型政府建设过程中所出现的问题，各级政府及部门必须立足国情，同时借鉴国际先进经验，为实现政府治理模式的根本转变提出切实可行的解决对策。

1. 各级政府和公务员要转变观念，破除“官本位”思想，树立主权在民的理念

各级政府和公务员要坚持以人为本价值观，摆正“主仆”位置，把人民的利益和需求放在第一位，在工作中切实履行全心全意为人民服务的原则。建设服务型政府要求政府必须坚持一切从人民群众的利益出发，为人民群众提供优质高效的服务，牢牢树立以民为本的思想，强化“权在民”、“民为本”的服务理念，把破除“官本位”意识作为推进行政体制改革的突破口，加强对公务员的思想政治教育，培养公务员的服务意识和公仆意识，使政府机关公务人员从根本上实现由管理者向服务者的角色转变。只有这样，广大人民群众才能真正对政府所提供的公共服务感到满意，服务型政府的建设才能步入“情为民所系，权为民所用，利为民受益谋”的正轨上来。

1. 建立健全公共服务机制，完善公共服务体系

在服务型政府的建设过程中，要不断创新与完善公共服务机制，继续深化政府机构改革，形成科学的公共服务决策与执行体系。建立健全有效的公共服务回应机制，及时回馈民众与社会发展的公共服务需求。政府必须转变服务观念，实现由管理者向服务者的角色转变，根据公众的需求，不断创新与完善公共服务机制体制，保证公共服务的数量与质量。同时进一步拓宽公众参与的渠道，规范公众参与的方式，保障公众在政府提供公共服务过程中的知情权与参与权。同时建立健全公共服务供给机制，将公共服务市场化，引入竞争机制，调动政府、市场提供公共产品的积极性，提高公共服务的质量。增强教育、医疗卫生与社会保障等重点领域公共服务的供给能力，以应对新出现的公共需求。进一步创新并完善公共服务的技术和手段，推行电子政务等新型式，简化办事流程，不断提高公共服务的质量。

3、支持公民社会良性发展，拓展和完善公民参与途径

约翰·克莱顿·托马斯认为，“要实现公民参与公共管理的有效性，问题的关键在于如何将公民积极参与的热情和行动与有效的公共管理过程有机平衡或集合起来，即如何将有序的公民参与纳入到公共管理过程中来，在公共政策制定与执行中融入积极、有效的公民参与。”^[6]服务型政府的建立有赖于公民自愿的合作和积极的参与，因此必须积极地培育和发展公民社会，这样才能为公民有效参与公共管理提供保障。公民社会作为政府与公民沟通的中介桥梁，对建设服务型政府能起到巨大的推动作用。公民社会因其“接地气”，能更好的了解来自民间不同阶层民众的多元化需求，因而能够用更适合的方式方法为特定的民众提供有效的服务，解决民众实际的问题。同时，进一步加强政府信息公开，拓宽公民参与的渠道，创造灵活多样的参与方式，逐渐使新的参与方式制度化和程序化，保护公民参与的热情和积极性。建立公民参与的反馈评价机制，“通过反馈评价机制的建立，一方面督促政府部门关注公民的意愿表达，另一方面，加强公民对政府的理解，从而形成良好的双向沟通。”^[7]通过这些措施可以大大提高公民参与政府治理和服务型政府构建的热情和积极性。

1. 加大对公共服务的投入比例，合理控制政府的行政成本

在我国服务型政府的建设过程中，应制定全国统一的基本公共服务标准，对落后地区采取财政转移支付的方式，逐步实现各地区基本公共服务水平的均等化，并进一步扩大社会保险的覆盖面，把养老、工伤、失业等险种的覆盖面扩大到各种所有制企业及其全体员工，为其提供完善的制度保障，并进一步完善和扩展基本公共医疗卫生服务制度和义务教育制度。同时，政府要完善财政管理体制，合理控制行政成本，精简机构，裁汰臃员，严格控制三公支出。创新并完善政务公开制度，但凡涉及到群众切身利益、社会关注度高的事项都应该通过各种平台及时准确地向公众公开。要建立健全公开化、法制化、以公民参与为特征的监督评价体系，让公众及时、准确地了解政府财政支出的内容，接受人民群众的监督。进一步推行以公共服务为主要内容的政府绩效评估体系和行政问责制度，建立健全评估程序和评估机制，将保障民生和实现社会公平正义作为评估的重要指标，加强监督管理，严肃对待评估结果，把绩效评估的结果作为干部选拔任用的首要参考指标。

总之，建设服务型政府是立足现实国情和国际潮流的需要，是我国政府在社会转型期的一项必然举措，是完善和发展中国特色社会主义的具体要求，是全面深化改革的题中之义。同时，服务型政府的建设过程也是推进国家治理体系和治理能力现代化的过程。建设服务型政府，提高政府的办事效率，改善政府与民众的关系，才能为构建和谐社会，为中华民族伟大复兴的中国梦的实现提供基础与保证。

参考文献：[1]迟福林.全面理解“公共服务型政府”的基本含义[J].人民论坛,2006,(6).

[2]彭向刚.服务型政府：当代中国政府改革的目标模式[J].吉林大学社会科学学报，2004,(4).[3]郁建兴.从发展型政府到公共服务型政府——以浙江省为个案[J].马克思主义与现实，2004,(5).

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