论文总字数：10952字

摘 要

现阶段，我国正处于经济转型和社会转型的过程中，由于受中国传统文化影响、行政体制的制约、公民参与受阻和存在利益团体的阻力等原因，在突发事件发生的过程中，中国政府面临着重大的威胁与挑战。政府回应效率低下，缺乏透明性，且回应向度单一，缺乏执行力等问题使政府面临严重的信任危机，政府必须在行政文化、相关法律、政府体制与职能等方面积极推进改革，不断加强与其他治理主体的合作，逐步突破困境，为构建科学高效的政府回应机制而努力。

关键词：突发事件；政府；政府回应

The Problems and Countermeasures of Government in Emergency Response in China

Dai Qian

(School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University , Huai’an, Jiangsu, 223300)

Abstract:At this stage, our country is in economic restructuring and social transformation process, due to the influence of traditional Chinese culture, administrative system constraints and the presence of the resistance of interest groups, etc., in the course of unexpected events, the Chinese government is facing a major threat and challenges. Government"s response to inefficiency, lack of transparency, and respond to a single dimension, lack of execution and other issues the government facing a serious crisis of confidence, the government had in the administrative culture, laws, and other aspects and functions of the system of government to actively promote the reform, continue to strengthen the cooperation with other governance body and gradually overcome difficulties, and make great efforts to build a scientific mechanism and efficient government response.

Key Words:emergency；government；government response

近些年来，公共危机事件频发，如美国9·11恐怖袭击事件、日本地铁沙林事件、韩国大邱地铁放火事件以及1998年长江大水、2003年的非典、2004年的印度洋海啸，2008年的四川汶川地震，2013年的H7N9和四川雅安地震以及今年的昆明火车站砍杀事件和马航飞机失联等等。众所周知，各类公共危机事件已数见不鲜。如今我国正处于突发事件频发和改革的攻坚阶段，伴随着政治民主化进程的不断深入，它要求政府必须对公众的基本要求作出回应且采取行动加以满足。因此，政府回应问题受到人们越来越多的关注。不过面对伴随着经济社会发展所呈现出的多元化利益诉求，政府并未能真正的转变其职能，同时给予及时有效的回应，政府的回应能力还处于一个较低的水平。因此，如何提高政府的回应能力，构建一个高效的政府回应机制已成为当前我国政府建设中一个亟需解决的问题。政府回应是社会从权力主导型向权利导向型过渡的必然趋势，亦是衡量一个政府权为民所系，利为民所谋的重要标志，更是实现整个社会公平正义的重要措施。尤其在当代这种不断变化的格局中，构建以人为本、科学、高效的政府，努力加强政府对公民的回应性不仅仅是时代发展的要求，也是走向和谐社会的关键所在。

一、我国突发事件中政府回应存在的问题

在我国社会主义市场经济不断改革的推动下，中国的政治体制由“权力主导”转向“权利主导”，责任政府由“权力本位”转向“责任本位”，公共决策方式越来越透明公开化，监督主体也越来越社会大众化。随着民主政治的不断深化，公民的诉求空间在不断扩大，权利意识也逐渐增强，这深深地影响着政府的决策方式和行为。但不可否认，一系列参与方式和理论体系的创新与完善仍无法扭转中国政府以控制管理为主的回应局面，面对突发事件的频发，政府回应仍存在着诸多问题。

1.政府危机意识、回应意识薄弱

一直以来，政府与公众防患于未然的风险意识相对缺乏。风险一般可以分为两种类型，一种是日常性的，而另一种是突发性的。对于前者应该是必须得到保障的；而后者，则不可能苛求太多。目前大多政府官员认为任何人都无法做到万无一失，那么灾难就无法避免；既然灾难无法避免，所以就只能关注眼下而不想未来。这反映了对于安全问题政府官员的不正常思维。如二零零八年一月份全国降雪初期，有些地方政府还在赞叹瑞雪兆丰年，并没有想到大雪可能会造成灾难而存在一丝忧患，更没有把雪灾与全国春运结合在一起考虑，结果导致了当这一复杂的全国性灾难发生的时候措手不及。一直以来政府管理者“重救轻防”的管理思想占据主流，大多存在着兵来将挡水来土掩的应急心理，这往往导致他们的危机意识淡薄，对防范工作不给予重视。^[1]

由于我国传统文化和制度文化的影响，“官本位”思想严重，唯上不唯下，漠视公众的真实意愿和需求，责任意识、服务意识淡薄，精神动力不足，造成政府回应的不及时和不力。如在“7·23动车追尾”事故发生后，铁道部第一次新闻发布会却姗姗来迟，直到事故发生超过24小时后才被召开。而这段时间公民已参加到互联网中的讨论中，当互联网上对这起事故疑问不断、谣言四起时，政府回应显然慢了半拍。政府回应的速度越是迟缓，就越是容易处于被动地位，所以必须加强政府部门的回应意识。

2.政府回应效率低下

由于我国政府机构规模庞大，层次多且权力相对集中，加上官僚主义之风盛行，行政人员素质参差不齐，各级政府之间、政府各部门之间、政府与民众之间、政府与媒体之间容易形成信息断层，沟通不畅、协调不足等情况。同时，地方政府习惯报喜不报忧，掩盖事实真相，控制与自身不利的消息，并限制网民的信息表达，例如屏蔽信息、强行删帖等。对于虚假谣言，政府不能及时与媒体沟通，出面澄清，积极引导正确的舆论，最终贻误了回应的最佳时机，导致谣言四起，事态严重化，以致地方政府不得不动用更多的人力、物力、财力去缓和矛盾、解决问题，导致回应效率低下。

3.政府回应缺乏透明性、真实性

由于突发事件具有突发性、危害性、紧迫性、不确定性等特征，也就决定了政府在应对突发事件中的信息公开不等同于常态下的信息公开。所以只有向公众传达真实的信息资源，使公民准确了解事件的前因后果和实时动态，政府才能有效地控制事态的走向，防止大规模群体性事件的出现。而我国政府一遇事动不动就说“国家机密，无可奉告”，或说是“天灾”，绝口不提“人祸”，有公开却不全面真实，有形式却没有实质。尤其是在某些重大的突发事件中，尽管报道了相关的人员伤亡，却很少有后续跟踪报道，并在回应内容方面存在语言模糊、偏向官方、不够深入等各种问题。如在SARS爆发初期，由于政府没有及时公开相关信息，从而导致谣言、小道消息满天飞，立即引起了社会的恐慌与不安，甚至出现了盲目地抢购行为。又如在“松花江污染”事件发生后，哈尔滨市政府却以“对市政供水管网进行检修”而发布公告称全市停水4天，当市民怀疑停水与地震有关出现抢购时，政府才发布其真正原因，可此时民众对政府的信任度已大大的降低。

4.政府回应向度单一

由于政府回应缺乏公民导向的绩效评价体系，所以在政府的回应向度上，主要是对上回应而不是对下回应，并且回应度从上至下是依次递减的，各级地方政府不同程度地缺乏社会回应的动力与能力。尽管政府通过一些方式来了解民意，但民众的需求与他们的升迁没有直接的联系，因此这些征询大多形同虚设，收集到的信息往往束之高阁，并未真正地在政策过程中发挥作用。例如“太湖蓝藻事件”，可以说是地方政府为了追求GDP的增长，而忽视公民对环境保护的呼声。这样的例子很多，许多地方政府为了追求经济利益，保护地方企业而忽视有些企业对环境或公众造成的破环。“三鹿奶粉”事件就是当前政府绩效评价体系下“评价失灵”的典型案例。

5.政府回应缺乏执行力

政府执行力指的是能够准确理解政策的目标及方向，并通过精心设计方案、实施方案和对各种人财物、信息、法律、制度等资源进行集中调控和使用，从而达到有效执行政策，完成既定目标的政府内在的能力和力量。^[2]政府回应执行力是指政府在回复公民需求所采用的方式或方案的执行能力、力度和效果。政府执行力主要强调公共政策执行过程，而政府回应执行力则是强调回应后执行的结果和效果。不管政府回应情况怎样，它都需要政府的后续执行。在现实生活中往往出现这样一种现象：地方政府对公众做出了口头承诺与答复，制度、政策等也都对其回应了，可政府就是不执行或拖延执行。表面上是回应了，但却是千篇一律，敷衍了事，有些则打着“亲民爱民”的光鲜招牌打官腔、夸夸其谈，一旦执行起来则根本无法兑现。所以其实质上是一种没有执行结果或效果的回应，是一种缺乏执行力的回应。

二、我国突发事件中政府回应存在问题的原因

当前我国政府回应无论是常态下还是突发事件中，都面临着巨大的挑战，尤其在突发事件频发的当代社会中，政府回应问题研究显得尤为重要。冰冻三尺，非一日之寒，政府回应中所存在的诸多问题并不是某一因素直接作用的结果，而是传统政府无法适应当代社会发展的综合体现。因此，本文将从以下几个方面探讨我国政府回应各种困境的内在原因。

1. 我国传统行政文化和思想的影响

行政文化在一定程度上，对行政理念、行政行为、行政体制等都产生着十分深远的影响。由于我国行政文化历史悠久、博大精深，因而对我国的行政管理活动的影响尤为深刻。尽管随着时代变迁，西方管理思想的流入，我国政府回应仍表现出了其独特的一面——领导回应模式。这种依靠领导权威的政府回应模式之所以在我国盛行，其根源在于我国传统行政文化思想的影响。

（1）“官本位”思想

我国有着三千年悠久的封建历史，自古以来就实行中央集权制，推崇皇权至上，使得“官本位”思想在我国根深蒂固。由于在“官本位”思想盛行的社会中人民通常以是否为官、官职大小来衡量人的社会地位和价值，认为官贵民贱，所以人们总是想方设法谋取官职、保住官帽。这种思想随着时代和环境的变迁不仅没有消亡，而且保留至今。我国地方政府正是在这种思想下，面对突发事件时对于公众的回应才会动力不足，问题不断，使得政府与公民之间关系僵化。一些官员当官只为获取政绩和升迁，只做多出政绩、有利于升迁的工作，对公众的冷暖疾苦则不闻不问，甚至有的为了保住官位不惜滥用权力，损害公众权益；有些官员当官则是为了谋取个人私利，利用职务之便贪污受贿，之所以回应缺乏透明性、真实性大都来源于此；还有一些官员当官只图清闲，不想了解民众，也不愿做群众工作，从而导致政府回应效率低下，缺乏执行力。

（2）人治思想

我国自古以来深受传统儒家思想的影响，重视伦理道德，更主张为政在人，重视人治而轻视法治。人治并不排斥法治，但由于它强调人高于法，而这里的“人”不是普通民众，而是掌握政治权力的君王或圣贤。因此，人治带来的弊端就在于用权力来支配法律，权力凌驾于法律之上。即使在现代已有所摒除，开始崇尚法治，但仍旧影响着我国现代的行政理念和价值观。手握权力的地方政府或官员缺少对法律的敬畏，容易将权力凌驾于法律之上，法律意识淡薄。然而，在普通民众心里，当他们的合法权益受到侵害或自身权利的维护得不到政府响应时，常将希望寄托在所谓的“清官”身上，拉关系，走后门，而不善于用法律来捍卫自己的权利。所以，无论是官员还是公民的思想都严重淡化了政府回应意识，降低了回应效率。

1. 我国行政体制的制约

因传统管制型回应模式余风尚存，政府掌握了公共决策话语体系的设置权，错误地认为一旦公开政府信息，特别在重大的突发事件发生时，势必会引起社会的动荡，公众的怨恨。于是，政府允许信息在有限的层级结构与政府部门之间流动，却不溢出官僚体制的范围。我国官僚制虽然致力追求组织结构内部的有序化和效率最大化，但在设置政府组织机构时却往往与官僚制专业化原则不符，具体表现为专业化程度不高，职能划分不明确，部门与部门间职能交叉重叠，政府部门机构臃肿，层级过多，结构不完善。如此便使得地方政府在对公民的回应中易产生下面两种负面后果：一方面，层级过多易造成信息失真和扭曲，公民的利益诉求难以达到和实现。另一方面，地方政府组织结构不完善，易造成部门间职能不清，互推责任、相互扯皮，且沟通不畅，协调困难，从而严重影响行政办事效率，导致政府回应效率低下。

另外，官僚制是建立在严格的规矩和制度基础之上的，任何组织活动都需要严格按规章制度办事，从而导致地方政府官员行政人员行为僵化，习惯遵循旧的习惯与模式，因此而滋生墨守陈规、繁文缛节的官僚主义作风，使得行政人员的主动性、积极性、创造性受到压制，面对突发事件时，反应迟钝，对其缺乏适应能力和应变能力。因此，政府往往很难作出有效的回应。

1. 公民参与受阻

和谐社会离不开多数公民的积极参与。然而，当前我国公民参与总体还处于较低的水平，这直接降低了政府回应的动力。主要体现在以下三点：第一，行政生态环境的限制。我国长期处于行政权力异常强大、公民权利不断受压制的坏境中，政府及政府官员对社会和民众展现的更多的是权威性，对民众的回应也更多的是从彰显政绩的角度出发，再加上干部晋升任用制度的影响，从而导致不少地方政府官员只重视对上级负责而轻视对社会和民众负责。^[3]第二，公民政治素质较差。在政治参与的过程中，多数公民往往缺乏政治技巧、盲目追随大众，并非出于公共利益的驱使，而是响应领导者的政治动员，不是基于理性的思考，更多的是情感的冲动。第三，公民政治参与制度不健全。我国公民参与公共决策的方式主要有以下三种：公民听证、人大代表提案和公民上访，而其他途径正在摸索中，目前还没有形成合理科学的参与途径。现在主要的参与方式都存在一些问题。如一些听证会多流于形式，多数情况下政府决策部门都是就已拟定的方案进行公民听证，而且公众往往既不了解所听证的内容，也不清楚自己的意见是否被采纳，只是被动地听听报告，举手表决或沉默寡言。再者听证过程大多不是公开透明的，所以，听证会难以发挥其有效的作用。

1. 存在特殊利益团体的阻力

随着我国改革开放和市场经济的发展，我国的利益格局开始呈现多样性，新兴的利益团体也开始崭露头角。然而由于我国正处于社会转型期，部分利益团体逐渐分化或衍生出新的特殊利益团体。所谓特殊利益团体，就是指一些有共同社会背景、政治目的、经济利益的团体和个人为了最大限度实现其共同目的、利益而结成的同盟。^[4]由于特殊利益团体通常是由部分企业中的经济精英和政府中的政治精英相互勾结，与民争利而形成的，俗话说就是官商勾结。这种特殊利益团体的衍生对社会危害极大，当社会进行利益分配时，公权力与利益团体一旦勾结，损害的大多是公共利益，从而破环社会公平与正义。我国地方政府回应社会和民众时，之所以有时会出现漠视甚至打压民意，或是出现回应效率低下、缺乏透明性、真实性和执行力等问题，其原因也在于公权力已转变为特权，沦为了特殊利益团体中的一员，充当起部分利益团体的挡箭牌和保护伞，根本无暇顾及公共利益，甚至不惜损害公共利益来维护利益团体或其自身利益。因此，特殊利益团体的阻力是造成地方政府回应缺乏公正性的主要外力因素，影响了政府回应力的提升和效用的发挥。^[5]

再进一步分析，不难发现，在特殊利益团体衍生和官商勾结的背后，实质上凸显的是我国政治体制和经济体制的漏洞和缺陷。如今我国的政治体制还相当的不健全，民主政治制度的完善任重而道远，而我国的经济体制依然无法将政企完全分开，反而结合得越来越紧密。因此，要减少回应来自特殊利益团体的阻碍，就必须大力推进我国的政治、经济体制改革。

三、提升我国突发事件中政府回应力的对策

1.促进行政文化现代化，提高政府回应意识和忧患意识

行政文化作为行政管理活动的灵魂，他对行政观念、行政行为、行政体制的形成都产生了及其深远的影响。随着我国改革开放和社会主义市场经济的不断完善，我国几千年所形成的传统行政文化，如官本位思想、人治主义等虽逐步瓦解，但其残余仍阻碍着我国现代行政文化的转型，使得我国地方政府轻视社会公众的作用和力量，影响政府回应力的提升。因此，建立、完善政府回应机制，有必要促进我国行政文化的现代化建设，提高政府的服务意识、责任意识和回应意识，树立“民本位”理念，明确政府的角色定位。

明确政府角色定位，就是指政府需明确手中的权力是人民所赋予的，政府应当以“人民公仆”的身份去管理公共事务，坚持以人为本，自觉履行全心全意为人民服务的义务，彻底根除官本位思想，强化责任意识，做好人民的公仆。要坚持把人民的需求摆在第一位，充分了解民意，按人民的意志办事，对于公民的利益诉求积极回应，且回应方式必须规范化、程序化，回应过程必须公开化、透明化，回应内容必须真实可信。除了明确政府“人民公仆”的角色定位，树立公民本位的回应理念更为重要。只有真正树立了公民本位的回应理念，地方政府才会主动积极的贴近民众、听取公民利益诉求，及时、有效地提供服务、解决问题。

另外，近年来，“甲流”、南方雪灾、汶川地震、甘肃泥石流、矿难等公共事件的屡次发生以及重大食品安全事故的频发，政府在回应及处理这些重大事件时都显得有些手忙脚乱，出现回应不足，回应效率低下等问题。所以，提高政府和公务人员的忧患意识也很重要。古人云：生于忧患而死于安乐，忧患意识是一种清醒的预见意识和防范意识，是一种危机感、紧迫感、责任感、使命感。只有未雨绸缪，防患于未然，才能减少损失，才能在突发事件发生时做到处事不惊，迅速高效地控制事态的恶化。在这方面，我国政府应多向日本学习，从日本的建筑物，地下蓄水装置都可以看出他们的忧患意识，而在中国，地震发生就有无数房屋倒塌，下场大雨，城市交通就面临瘫痪，这都体现出我国政府及其工作人员的忧患意识不足。

1. 积极推进政府体制改革，构建反应灵活的政府回应机制

为了减少我国官僚制弊端对政府回应力提升的阻碍，我国必须积极推进政府体制改革，转变政府职能、优化政府结构。

（1）转变政府职能

转变政府职能，实质在于收缩政府职能，让其更好地促进公共服务。首先，需重新界定政府职能。对于市场，政府既不要管制得过多、过宽、过严，而导致市场无法发挥作用，又不要过度“解除规制”使得政府宏观调控无法发挥。对于社会，政府应强化地方自主权，改变中央政府与地方政府之间的上下级关系，形成对等协作的关系。其次，要更新行政理论，增强行政人员的服务意识，尽可能减少行政行为失范的可能性，追求公共行政的公平正义。

1. 优化政府结构

我国政府必须大力推进政府机构改革，积极改造组织结构，以扁平的组织结构取代传统的金字塔结构，减少政府管理中过多的中间环节和层级设置，缩短上下级之间的距离，加快上情下达，尤其是下情上达的信息传递速度，并确保信息的准确性和真实性。另外，要合理设置部门与职位，科学划分部门职能，精简内部结构和人员。随着我国现代互联网技术在公共管理中运用，传统政府结构逐渐被打破，许多中间环节都得到了简化，这有利于改善政府回应效率低下，回应力薄弱等弊端。因此，促进和完善政府扁平化建设是构建具有回应力政府的首选组织运行模式。

1. 健全相关法律和制度，确保良好的法制环境

建立具有回应力的政府，相关法律和制度的完善是最为关键和必不可少的。目前，我国虽制定了《突发事件应对法》，但被称为“非常状态基本法”的《紧急状态法》在我国仍然空缺。《紧急状态法》中包括极端形式的紧急状态和普通形式的应急管理，而现在的《突发事件应对法》已经不再考虑紧急状态，而是集中规范普通的应急管理。在灾难危机管理方面，我国目前只制订了一些单灾中的单行法规，尚未建立《国家减灾基本法》，缺乏综合减灾防灾的思路和法律体系。另外，许多法律法规的可操作性不强。缺乏法律和制度的保障，政府回应根本无法顺利、有序地进行，因此，我国要尽快制定突发事件中政府回应的相关法律，要对回应所涉及的内容、程度、范围、标准等用法规的形式确定下来，明确回应主体和客体的权利和义务，强化政府公共危机应对的问责机制。对于突发性的事故灾难、自然灾害及社会安全事件，地方政府应认真吸取教训，总结经验，制定相关的应急机制，使政府回应做到有章可循，有法可依，确保回应的长远化和规范化。除此之外，相关的回应制度，包括信息公开制度、绩效评估制度、行政问责制度等也要不断的完善和创新。

1. 促进公民参与，确保回应良好公众环境

没有参与就谈不上回应，公民参与是政府回应的前提条件。为了克服当前我国政府政策制定过程中公民参与阻力不断的困境，需要做到以下几个方面：

第一，加强公民的参与意识。改革开放以来，虽然我国公民意识正在不断加强，但由于文化的传承性使得人们心中臣民意识无法彻底根除。总的来说，我国仍然是公民意识欠缺的国家，公民意识的缺乏严重影响了公民参与的积极性和主动性，因此，要不断加强公民的参与意识。首先，应大力加强公民意识教育，通过学校教育、家庭教育、社会教育，根据不同类型、不同层次的公民选择不同的教育方法和教育重点。通过教育，不断增强公民的主体意识、权利意识、法治意识等，有效促进公民参与。其次，引入社会宣传机制、普及公民意识。

第二，建立健全公民参与的法制保障。公民参与效度与政府回应的结果是正相关的，参与途径受阻会使民众意见被压制，因此，必须推进公民参与制度化、法治化。^[6]首先，应扩大参与者的覆盖面与代表性，保证各基层民众的需求都可以在决策中得到良好的反映，把尽可能多的社会主体纳入到民主进程中，并且允许以社团的形式参与其中，保持其强大的影响力。其次，以法治为载体来引导公民参与。鼓励公民在既定的政治框架内，依法参与。再次，基于我国的人口众多而参与形式较少的现状，应丰富公民参与的形式，设计多种基层民主，并以法律来帮助达成共识，避免因情绪化的诉求而导致的秩序失控。

5.加强政府与其他治理主体的合作，拓宽政府回应的途径和广度

（1）加强与企业的合作。企业是营利性组织，追求利润最大化无可厚非。但近年来，企业安全生产事故频发，特别是爆炸、渗水、气体泄漏等事故灾害对公众的影响尤其恶劣。因此，企业须将社会责任纳入其核心业务，把握好企业盈利和社会责任间的平衡点。政府则需要通过制度化、规范化的利益竞争机制，通过有形的手，引导利益主体由对个人利益的追求转向对公共利益的向往。政府可以通过制定法规明确企业职能，通过税收优惠、融资贷款等支持性政策，减轻企业负担，增强企业主动承担社会责任的“底气”。^[7]此外，政府也可主动和企业合作，如在汶川地震、南方雪灾期间，就有企业前往抗灾一线，企业灵活、高效的反应能力获得了公众的普遍认可。

（2）加强与中介组织合作。由于地方政府的人力、财力、物力等都极其有限，政府回应只能在既定条件下来回应公众，因而不可能满足所有社会组织和每个公民的需求，而社会中介组织可以覆盖政府在公共危机应对中的“治理盲区”，促进对弱势群体诉求的有效回应，增进社会福利，促进社会公平。所以，要想顺利实现由管制型政府向回应型政府转型，就必须积极培育和推动社会中介组织的发展，加强政府与社会中介组织的合作。

（3）加强与大众传媒的合作。政府与大众传媒在信息发布过程中的相互信任、相互监督的关系，对回应突发事件来说，是非常重要的。一方面，政府应主动向大众传媒提供真实信息，严禁虚假信息。媒体和社会公众应担负起监督责任，督促政府依法办事；另一方面，政府要严格把关，挑选出道德修养高、专业素质硬的媒体，授予其发布信息的权利。对于被授权的媒体，政府也可以进行全程监督，防止不真实的报道扰乱民心。

参考文献：

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