论文总字数：9984字

摘 要

：城管污名化是城管执法者被贴上侮辱性标签致使其拥有或被相信拥有某些贬抑属性和特质的过程，主要表现为外部污名化和自我污名化。城管污名化的形成原因主要有城管相关法律法规不健全、城管执法人员素质参差不齐、城管内部奖惩制度不健全、部分执法对象及媒体的不当宣传、特定的工作环境和性质以及城市管理理念的滞后等，其造成的危害主要表现为直接增加城管执法的难度、影响政府整体形象的建立、损坏地方干群关系的维护和阻滞民众和谐观念的更新。通过建立健全相关法律法规、合理改善城管执法理念、完善城管部门机构设置、更新执法客体陈旧观念以及确保媒体宣传真实可靠等途径来进行去污名化。

关键词：污名化；形成机理；去污名化

The Formation Mechanism of Urban Stigma and Exploring the Path to Solve

Ren Fan

(School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University , Huai’an, Jiangsu, 223300)

Abstract：The stigmatization of urban management is a process that urban law enforcement labeled with insulting words. Which makes them believe or believed to have some pejorative property and traits. There are mainly two forms: extrinsic stigmatization and the own stigmatization. There are many factors leading to this phenomenon, such as the imperfect law and regulations, the varied quality of the people. In addition, it also includes the inadequate rewards and punishment system within itself, someone and media’s improper propaganda. Of course, we can’t ignore its certain working conditions and the laggard urban management philosophy. It brings about a lot of negative impacts: increasing the difficulty to the law enforcement, affecting the image-building of the government and disrupting the relations between cadres and masses. What’s more, it also hinder the renewal of the harmonious idea. Faced with this situation, the most important is that our government should try hard at establishing and developing the related policy. Then improve the concept of law enforcement properly and structure of the institutions. At the same time, the stereotyped views should keep always updating. Further, it’s very necessary for government to supervise media to ensure their campaign substantive and authentic.

Key Words：stigma; formation mechanism; solve the stigmatization

我国城市管理综合执法即城管执法，目前主要是指在城市管理领域内实行相对集中行政处罚权制度，其实质是行政处罚权的相对集中行使，属于行政执法的范畴。^[1]随着我国城镇化的高速推进，城市问题的迅速增多，城管执法日趋复杂化、多样化，也突显出越来越多的问题，城管执法逐渐陷入困境，其中一个重要表现就是城管污名化的形成。城管污名化现象的形成，严重影响了城管执法队伍乃至政府的整体形象，不利于城管执法工作的顺利开展，阻碍了城市管理水平的提高。因此，研究城管污名化的表现形式、形成机理并在此基础上找到去城管污名化的路径，对改进城管执法和提高城市管理水平具有重大的现实意义。

一、城管污名化的涵义及表现

（一）城管污名化的涵义

污名，是社会对某些个体或群体的贬低性、侮辱性的标签，它使个体或群体拥有了（或被相信拥有）某些被贬抑的属性和特质，这些属性或特质不仅使被污名者产生自我贬损心理，亦导致了社会对其歧视和不公正的待遇。^[2]故而，污名化即污名的形成过程。城管污名化，即城市管理执法者被贴上污名标签的过程，通俗地讲，就是城管“臭”名声的形成过程以及这一过程所体现出来的城管受到的不良评价和看法。

（二）城管污名化的表现

在城管污名化的形成过程中，城管被看成暴力的象征和权势的代名词，诸多因违反相关条例法规而被城管执法人员执行行政处罚的商贩和不知内情便盲目跟风的旁观者对城管执法“强势”一面的宣传，以及相关媒体不经查实便随意对其进行的反面报道等一系列的因素均在城管污名化过程中扮演了重要角色。从城管污名化表现的来源方向划分，可划分为外部污名化和自我污名化。

1．外部污名化

这里的外部污名化主要是指城管执法主体之外的其他主体（如执法直接对象、利益间接相关人以及无利益涉及的旁观者等）对城管污名化的作用表现。主要包括以下几个方面：

（1）对城管形象的认知偏差。对于城管执法者来说，因与执法对象直接接触，城管执法主体在执法过程中很容易遇到执法对象强力抗法甚至暴力抗法，这时城管执法主体需要采取一定的强制措施，而执法对象从一定角度来说又往往属于弱势群体，于是“以强欺弱”在城管执法过程中便体现的淋漓尽致。此时很多不知内情的旁观者便会把这样的执法看成暴力执法，到处传播以造成城管的形象危机越来越严重，渐而久之，城管执法者为人民服务的形象便不复存在，人们对城管形象的认知也越来越差，并形成一定的“共识”。

（2）对城管执法的消极应对。城管执法者在行使相对集中行政处罚权的时候，由于涉及执法对象的切身利益，因此执法对象为了能够维护自身利益，便可能与城管执法主体“打游击”、“躲猫猫”，当无从躲避的时候也有可能与城管执法人员无理取闹、刻意僵持甚至大打出手，面对这样的抗法现象，城管执法主体若不予以遏制就会导致更为“猖狂”的过分行为，但若竭力加以制止，那必然要采取一定的强硬措施，于是形成了暴力执法与暴力抗法对立的局面，从而进一步导致消极之风盛行。

（3）对政府立信的不良辐射。从某种角度来说，城管执法者代表的是政府，城市管理是政府管理的一部分，人们普遍认为城管就是政府派出来管理他们的，于是他们认为城管的暴力便是政府的暴力。由于各种原因，近年来城管暴力执法的事件屡见报端，这使得政府在老百姓心中的形象大打折扣。他们会认为政府在压榨、欺负百姓，认为政府不讲诚信，这样的传言一旦传播开来，便很容易进一步导致政府在人们心中的诚信度急剧下降。于是，人们对政府的信度受到了辐射影响。好事不出门，坏事传千里，不良影响很快便会辐射整个政府系统。

2．自我污名化

自我污名指当人们内化公众污名时产生的自尊和自我效能感的丧失，是受污名群体成员将污名化态度指向自己而产生的反应，又可称为内化的污名或感知到的污名。^[3]城管执法者在其执法过程中可能会受到执法客体的某些影响而改变自身意志想法，或者城管执法主体本身就具有自我污名意识等均可形成城管自我污名化，具体来说，自我污名化可分为以下几类：

（1）城管执法意识“污名化”。目前我国的执法者队伍素质参差不齐，很难保证队伍中所有人都饱含大局意识、服务意识，总是会存在一些认为自己行为“不可理喻”的人，这类执法者内心厌恶甚至鄙视自己的工作，认为社会上流传的城管污名是应该的、正确的。进而将这种意识通过行为具体化，造成了对其他执法者的影响，导致城管执法意识污名化的形成和泛滥。

（2）城管执法手段“暴力化”。 由于城管执法者在执法过程中可能会遇到阻碍而被允许使用强制措施以推动执法工作的完成，但现实中很多城管执法者将这种权力视为必备工具，不分对象、场合均进行暴力执法，几乎忘记了劝说、调解等其它柔性手段。刚性的城管执法手段极易造成执法对象暴力抗法，而城管执法主体面对执法对象的暴力抗法又会野蛮执法，由此形成城管执法领域的恶性循环：执法主体的不文明执法促使执法对象抗法甚至暴力抗法，而执法对象的抗法行为又促使执法主体变本加厉地不文明执法，城管执法的配备越来越武装化，执法手段越来越暴力化。^[4]

二、城管污名化的形成机理

（一）城管污名化的形成原因

城管污名化的形成不是偶然，城管执法主体在履行相对集中行政处罚权的时候出现了一些问题，这些问题导致污名化的形成。同时，由于城管执法客体复杂性等原因，城管执法过程中也产生了很多问题，加之城管执法客体的抗法，在一定程度上造成城管执法障碍，从而进一步滋生污名化。具体来讲，可以将城管污名化的形成原因归结为以下几个方面：

1．城管相关法律法规不健全是城管污名化形成的根本原因

城管执法在我国还处于探索和试验阶段，缺乏系统、科学的法律规范一直是我国城管执法面临的困境。目前，在我国的法律体系中至今尚未有一种专门针对城管执法的法律，城管的权力与权利很多都是来自零散的法规制度中，容易造成城管在执法过程中无法可依，出现城管执法人员滥用权力、暴力执法而又无惩处依据的现象，从根本上导致了城管污名化的形成。

2．城管执法人员素质参差不齐是城管污名化形成的直接原因

城管执法者是直接与执法对象接触的相关人员，这类人员自身素质的高低直接影响着执法质量的高低。在执法过程中，由于执法对象的复杂性，执法人员必须运用各种方式方法以达到最佳执法效果，而这些技巧的运用效果直接取决于执法人员的素质。现实中部分城管执法人员滥用权力、采取强行执法等不适当措施，使城管执法主体整体形象在老百姓心中大打折扣，直接造成城管污名化的形成。

3．城管内部奖惩制度不健全是城管污名化形成的间接原因

城市管理部门在对城管执法人员工作进行年终考核的时候，热衷于对其工作业绩的直接考量，其中重要指标便是年度内实际上处理完毕的案件数量。若年度内处理完毕的数量不能达到任务计划内的指标，城管执法人员则面临年终考核不合格的处境；相反，若城管执法人员完成的案件数量越多，其得到的奖励便会更加丰厚。因此，部分城管执法人员为了达到自己的年终考核量而不择手段，或使用暴力强制措施进行执法，或诱骗欺辱执法对象，并对其人身与人格进行攻击以达成目的。这些行为的产生，不仅污染了整个城管执法的大环境，还造成了城管执法主体与执法对象关系的恶化，从而间接导致城管污名化的形成。

4．城管执法人员的缺乏和特定的执法环境是城管污名化形成的客观原因

城管执法的工作范围主要包括市容环卫、城市绿化、市政规划、交通行政管理等，都是一些基础性的工作。城管执法人员要在整个和谐社会的环境下综合治理所管辖区域的市容，主要和商贩及店铺主打交道，尤其是流动的小商贩。从某种意义上说这些商贩又属于弱势群体，所以城管执法人员在履行职责的时候必须谨慎小心，但是很多情况下城管执法队伍缺乏大量的编制，于是只能聘用社会上的人加入执法队伍，因此执法者整体素质低下。与此同时，执法者面对的执法环境十分复杂，很多时候即使城管执法者笑脸相迎，礼貌相劝，仍然会被小商贩的无理取闹所困扰。这时候城管采取强制措施，和小商贩形成对立之势，渐而久之，便会形成城管的污名化。特定的工作环境和性质是造成城管污名化形成的客观原因。

5．部分执法对象及媒体的不当宣传是城管污名化形成的重要原因

城管执法过程中执法者与执法对象之间难免会出现摩擦，在处理这些摩擦的过程中，无论是城管执法主体还是执法对象都容易产生冲动情绪从而失去理智，导致误会的加深和矛盾的加剧，此时执法者可能会使用不当手段，而执法对象便会以各种手段进行抗法，甚至是扭曲事实散布谣言抹黑城管形象。对于这些不当的现象，某些媒体急于炒作便歪曲事实，大加渲染，从而对城管污名化的形成起到了推波助澜的作用。

6．城市管理理念的滞后是城管污名化形成的深层次原因

城管队伍建立的主要目的在于管理城市，而城市管理又与时代的发展紧密相连。所以城市管理理念必须随着社会的发展而不断更新，否则便无法适应社会的前进，进而失去其意义。目前很多地区城市管理理念落后，缺乏相应的培训指导，领导全凭经验做决策，城管执法者只听从领导指示而不知变通，加上部分领导者观念守旧，不懂得协调发展，不顾及和谐社会的建构，从而为取得政绩而对明显缺乏经济来源的商贩进行“一刀切”式的赶尽杀绝措施，将流动商贩逼上绝路，这样的表现自然会造成恶劣不满的反响，而由于执行者是城管执法人员，因而人们把城管当成罪魁祸首，从而加剧城管污名化的形成。

（二）城管污名化的危害

城管污名化的形成对和谐社会和美丽中国的建设是极其不利的。城管是联系政府与民众之间关系的重要桥梁，在城管污名化形成的背景下，政府的整体形象也受到辐射，进而危害到其它方面，具体来说，可从下述几个方面对城管污名化的危害加以分析：

1．直接增加城管执法的难度

城管污名化形成的直接影响便是增加了城管执法的难度，对于一个存在污名的执法主体来说，其执法行为已经很难得到被执法主体的配合，被执法主体会受到执法主体污名的影响，从而产生一系列的判断，甚至可能不再相信执法主体的行为合法。因此，二者之间的配合度便会大大下降，增加城管执法主体的执法难度。

2．影响政府整体形象的建立

城管执法队伍是直接与民众打交道的政府人员，在民众眼里，城市管理就是政府在管理，因此城管污名化的形成对政府形象在民众心中的建立是极为不利的，城管的坏名声会导致政府的坏名声。以此，城管污名化对政府整体形象的建立是起到负作用的，这其中也包含着城管污名化对政府各个具体部门的影响及其形象的建立与维持。

3．损坏地方干群关系的维护

亲近的干群关系在很大程度上有助于地方的建设与发展，这使得干群关系的维护成为关键。而城管执法者作为直接与群众打交道的第一线政府工作人员，对维护干群关系又起到了关键作用，因此城管污名化极度损坏了地方干群关系的维护，导致干群之间的关系变得生疏甚至对立，这极其不利于地方经济的发展和城市的建设。

4．阻滞民众和谐观念的更新

新的发展时期要求我国建立新的目标，实现新的跨越。目前，我国正处于改革开放的深水区，在此阶段不仅国家要建立新的目标体系、采取新的政策支持，民众也要建立新的时代观、世界观。城管污名化的形成，导致了民众对政府整体满意度的下降，甚至对政府失去信心，不愿再配合其工作，因此，在国家大力提倡解放思想，构建和谐社会的新时代口号时，部分民众不仅不支持，还跟着唱反调，阻滞和谐观念的更新。而这一现象的产生，正是因为城管污名化所带给民众的不良印象。

三、去城管污名化的意义与路径

城管污名化对城管执法工作的开展危害是巨大的，对城管污名化形成过程与影响进行分析是必要的，其最终目的在于去城管污名化，化解城管执法者与执法对象之间的矛盾，促进二者之间的和谐共处，不仅能够促进城市管理执法工作良性发展，也对未来社会的发展与和谐观念的更新有着不可替代的积极作用。

（一）去城管污名化的意义

城管污名化的形成阻碍了城市的发展和社会的进步，其所产生的问题是不容忽视的，也是亟需解决的，因此进行去城管污名化具有一定的现实意义。

1．有利于推动城市管理文明执法

城管污名化被消除，说明城管执法者与被执法者之间已经达成了某种一致，进而有利于改善城管执法的难度。执法难度降低了，城管执法力度便会相应得到缓解，城管执法者便不用再顶着压力行使职权，没压力自然就不会有暴力，这无疑会大大地促进城管文明执法的养成。与此同时，城管污名化的消除也能够推进城管执法者与执法相对人之间的和谐相处，从而推动城市管理文明执法。

2．有利于增强城管执法人员的使命感和归属感

在整体形象不佳甚至污名化的情况下，城管很难对这一群体保持强烈的认同感和归属感，同样也难以吸引优秀的人才加入城管队伍，良莠不齐人员的加入又不断地破坏城管的整体形象，这就是恶性循环。^[5]在这样的恶性循环下，城管执法者心力交瘁、疲于执法。而城管污名化的化解不仅能够帮助城管洗清背负的骂名，摧毁恶性循环，还能够挽回城管在群众心中的信任危机，更为重要的是在这样的背景下城管与相对人之间的和谐相处，城管执法工作的顺利开展，都极大地促进了城管执法的信心，增强了城管执法人员对本职工作的使命感和归属感。

3．有利于和谐社会的建设

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