论文总字数：9051字

摘 要

本文从社会运行方面谈起，进而阐明加强政府公共危机管理的意义，指出我国政府现有公共危机管理制度方面存在的问题，提出在把握科学性、时效性、人本性三项原则的基础上针对存在的诸多问题如何解决的具体措施，以此不断完善公共危机管理制度，从而塑造良好的政府形象。

关键词：公共危机 ；管理；政府

Analysis of Our Government"s Public Crisis Management

Xue Xian

(School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University , Huai’an, Jiangsu, 223300)

Abstract:From the aspects of social operation, and illustrates the significance ofstrengthening the government"s public crisis management, and points out that the existing system of our government public crisis management problems, and put forward specific measures to grasp the scientific nature, timeliness, peopleon the three principles for many problems to solve，so as to continuously improve the public crisis management system, so as to create a good image of the government.

Keywords: public crisis ;management; government

一、政府加强公共危机管理的意义

当今世界各种类型的公共危机事件逐渐呈现出高发态势，1998年的特大洪灾，2003年的SARS危机，2008年的南方雪灾和汶川地震，雅安地震等各种突发事件频繁发生，对社会正常运行和发展产生了较大的负面影响。政府的国家民主制度的一般宪政最初是被设计为在正常社会轨制内的运行，当国家遭受侵略，灾害或社会暴乱时，从而导致社会正常秩序遭受严重破坏导致失控，社会暂时陷入失序状态,由此就出现了公共危机。我国政府需要不断加强公共危机管理主要基于以下几点因素：

（一）实现对危机转折点的有效控制

在危机发生之初，往往影响较小，政府危机管理的力度较小，所投入成本也较低；一旦危机发展到了不可控制的态势，政府危机管理力度也需加大，所投入成本也会提高。面对瞬息万变的危机情境，时间是最宝贵的资源，政府如果不能在适当的时间范围内作出适当的决策，将会失去珍贵的危机处理时机，接着带来的就是如同多米诺骨牌一般的社会连锁症状，引发危机进一步激化，甚至产生新的危机，政府处理问题时更加棘手。因此政府对于公共危机的管理工作必须进行快速判断，快速反应，快速行动以及对方案进行快速修正，以此成功避免或驾驭各种公共危机，保障社会健康发展。^[1]

（二）塑造积极良好的政府形象

自从中国共产党执政以来，政府对自身形象塑造一向都很重视，且所呈现在公众面前的形象一贯都是负责高效，积极正面的。一直以来政府的行政能力影响着社会公众对政府形象的判断，政府处理公共危机时更为明显。但是近年来在公共危机出现时，政府在危机管理方面显得经验不足，直接导致了政府在公众心目中的形象大打折扣。在爆发公共危机时，只有本着情为民所系，利为民所谋的工作态度，具备成熟高效的应对策略才能够提升政府形象。^[2]

（三）适应新的媒体环境需要

政府的媒体沟通是近来才兴起的名词，在以前，媒体充当的作用只是政府的传声筒。但是近年来国内政治和媒体环境都出现了较大的变化，在遵循党管媒体的原则基础上政府对媒体不再起到完全的垄断作用，媒体更多呈现出主动性，在公共危机爆发的特殊背景下，政府在危机下的回应更是成为媒体关注的焦点。在非典事件中，地方政府未能及时回应，许多媒体捕风捉影制造虚假新闻，以致人心惶惶，给危机管理工作带来了极大困扰。在当下新的媒体环境下，加强我国政府公共危机管理的意义可见一斑。

二、政府公共危机管理中存在的问题

2003年非典爆发时，由于经验不足，技术也相对落后，我国政府延误了危机处理的最佳时机，由此引起了政府及公众对公共危机管理工作的深入思考。2006年《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》出台，“健全分类管理，分级负责，条块结合，属地为主的应急管理体制，落实党委领导下的行政领导责任制，加强应急管理机构和应急救援队伍建设”。同年，国务院办公厅设置了应急管理办公室，在公共危机中发挥宏观调控作用，并且根据公共危机的不同类型，明确了对应的监管部门：社会安全事件由公安部负责；事故灾难由安全生产监督管理总局管理；突发公共卫生事件由卫生部监管；自然灾害由民政部，地震部等牵头管理，并且明确了地方政府负责对突发性公共事件的应对职责。2007年《中华人民政府公共危机事件应对法》开始施行，这意味着我国政府公共危机管理已初步形成体系。^[3]

现存的公共危机管理模式虽然经过不断完善，在原先的基础上已经有了很大的提升，但是我们仍应该看到当下政府危机管理工作中所存在的缺陷，未能摆脱传统危机管理模式的束缚，机制的优化尚处于摸索期，由于公共危机本身具有复杂性，当前的公共危机管理模式显然难以满足应对各种类型的危机甚至危机演变的需要，主要表现在以下七个方面：

（一）社会公众危机意识有待强化。譬如，伴随着城市化进程的进一步加快，职业病的发生率连年上升，由职业中毒引起的突发性公共事件也逐渐增多。经过调查，发现工厂经营者未按照国家规定配备安全防控设施，职工的自我保护意识也十分薄弱，心存侥幸，导致此类事件频频发生。

（二）危机管理法制建设落后。关于危机管理，我国政府还没有形成一套科学化程式化的处理机制，对政府行为缺乏有效的约束和保障，在公共危机爆发时，容易激化政府和社会公众之间的矛盾，导致权力与履行职责的程序不清晰，扩大了危机处理过程当中的盲目性和随意性，影响公共危机管理各项具体措施的落实，从而错过危机管理的黄金时间。当然这归结于我国长期以来深受封建主义落后思想的荼毒，无法及时从人治在较短时间内过渡到法治。

（三）危机管理研究工作中科技攻关力量投入不够。2012年阳明滩大桥坍塌，面对公众质疑，哈尔滨市政府成立的调查小组只是浮于表面地归因于超载问题，却没有进行深入的科学性调查，随后许多专家学者自发进行调查研究，才发现桥梁本身的施工质量问题才是症结所在。显然，由于公共危机涉及的领域很广，政府作为决策者不可能对每一方面都了解，一些专业性和科学性很强的危机因素只有在征询了有关专家的意见以后，政府才可以此为依据制定应对方案。显然在危机管理研究领域科技力量投入不够，缺乏专业性人才，直接导致了政府危机管理工作的迟滞。^[4]

（四）中央指挥系统和地方执行系统无法达成有机统一。地方执行系统接受中央指挥系统的领导，承担着公共危机管理工作的正常运行，维护和更新，执行和协调的职能，还要具体贯彻落实演练计划，组织部门人员参加公共危机专业技能培训，参与公共危机处理计划的演练，并把情况反馈给上级。公共危机具有很强的涟漪效应，会辐射到我们社会的各个方面多个领域，依靠某一个部门或者单纯的几个部门是无法顺利度过危机的，必须拥有一个强有力的指挥系统，协同各个职能部门，各个地方政府共同管理。当前我国公共危机管理的组织架构呈现出条块及部门分割、地区隔离的分裂化态势，政府内部也信奉各自为政的狭隘部门主义。有学者指出：“整个危机管理模式和运作过程主要以机构职能为中心，而不是以过程为中心来设定相应的职能和职责，根据所确定的岗位和职责进行组织结构优化。这导致信息和资源不能完全共享，部门、地区、上下级以及军地之间很容易出现相互扯皮和摩擦的现象。”^[5]

（五）公共危机管理专职机构不专。往往危机到来时才会临时成立应急管理小组，显然在短时间内应急小组与各职能部门很难达成有效沟通以及作出一致的决定，从而很可能发生相互推诿，扯皮，造成内耗，影响危机管理的效率，错过危机处理的最佳时机。在非典爆发后，虽然我国建立了应急办，但机构职能不清晰的问题还是相当突出的，甚至有些地方实际上只是一个空壳子，没有人员编制也没有经费拨款，在公共危机爆发时起不到任何实质性的作用。

（六）群众参与危机管理渠道不通畅。例如在汶川地震中，一些记者前去采访却受到阻止，后来虽然放开了限制，但又规定他们不允许上报真实的伤亡数字，这样一来，一方面政府的形象受到损害，饱受群众的质疑，群众的知情权未得到保障，另一方面也阻碍了许多灾民得到及时救助。政府与人民群众难以达成有效沟通，导致的结果就是许多本该由人民群众或民间组织承担的事务转嫁给了政府，政府在公共危机处理中投入的成本不断加大，根据边际效用递减规律，甚至达不成预期的回应效果。

（七）我国政府在公共危机管理中缺乏长远的规划。任何危机的爆发到发展都需要一个过程，包含着潜伏期，发展期，爆发期以及恢复期在内的一个完整的循环。因此政府公共危机管理工作应该面向整个过程，而并非侧重于某个环节。政府还未立足于整个长远计划，还是偏向于通过各种零散的紧急措施来处理已经出现的公共危机，好比头痛医头，脚痛医脚。^[6]

三、完善政府公共危机管理的具体措施

针对我国政府在公共危机管理方面时存在的诸多问题，我们应在把握科学性、时效性，人本性原则的基础上，联系实际情况，可以从以下方面加强改进。

（一）强化社会公众的公共危机意识

孔子说过“凡事，预则立，不预则废”，建立一道自上而下覆盖整个社会方方面面的危机意识防线显得尤为重要。我们无法阻止突发事件的突然来袭，但是我们可以选择提高公共危机警惕意识，降低其带给我们的损失及伤害。

1987年英国伦敦皇家地铁站的火灾，从出现很微弱的火势到形成火灾整个过程仅仅维持10分钟时间，但就是在这短短的10分钟内却有31人丧失了生命，从心理学的角度分析，群众在遇到危机时，很多都会因为恐惧作出缺乏理性的行为选择，由于连带效应引起群体性混乱，完全暴露了危机意识的淡薄和应对能力的欠缺。每一次突发事件过后，政府应及时加强对政府官员和公务员的危机安全教育，强化社会公众对公共危机的感知能力。以其他国家为例，英国政府为了强化全民的公共危机意识，制作了大量地震教育课件，再现地震造成房屋，道路，桥梁等公共基础设施大面积损毁，人们伤亡惨重，流离失所的情景，强化人们的感官冲击。这里所讲的危机安全教育是针对公共危机爆发前的预防阶段，主要包括教育群众、引导群众、增强群众的危机意识，培养群众的价值观念和法制观念，提高群众的道德水平，使群众能够冷静、理性的面对各种突发事件和公共危机。在公共危机面前，信心比黄金还重要，人们的表现很大程度上会影响到危机的发展态势，所以通过开展安全教育工作，强化社会公众应对公共危机的意识很有必要。

（二）制定和完善公共危机管理的法律法规和规章制度

尽管到目前为止我国政府已经陆续出台了相关法律法规，但是依然存在许多不完善的地方，宪法仅对戒严，战争和动员等几个问题做出了原则性规定，缺乏针对各类公共危机的统一规定，运用到实际操作中仍然有许多缺陷和纰漏。对由公共危机所导致的许多共性问题，英国、法国、美国等许多国家都是通过采取制定紧急状态制度解决的。因此为了使政府在公共危机应对过程中能够有法可依，保证政府执行力度的高效化和规范化，必须加快危机管理法制建设，使法律能够与实际同步，不断完善，逐渐形成一套成熟的体制。

1. 在宪法中更明确地规定“紧急状态制度”。具体来讲，即系统阐明各类紧急状态确认，宣布，期限，解除等环节的具体运作，重点明确政府在公共危机事件应对中享有的基本权利，将公共危机应急法制归入宪法的调整范围，突出其在我国宪政体制和“依法治国”方略中的地位。
2. 应加快建设层次较高的应急法制体系，一方面要给予政府部门必要的紧急权力，保证政府在突发状况下有足够的空间作出应急布置，另一方面要规范和约束政府对突发事件的管理行为，保证其在特殊时期仍能在法理轨道内运行。
3. 解决给予公民必要保护与救济的界限问题。因政府进行公共危机管理对社会成员造成的财产损失如何补偿？公民应当承担哪些义务与责任？社会成员哪些方面的权利需要限制？等等这许多问题都需要法律作出明确的规定，保障社会公众的权利，同时也使每个社会成员更加明确自身的责任与义务，保证政府公共危机管理各项政策能够更好执行。

(三)加大公共危机研究工作中的科技攻关力度

政府在公共危机管理过程中最大的障碍就是管理体系缺乏科学性，科技投入不足。在新的危机爆发前，地方政府缺乏经验，难以正确评估公共危机并迅速作出决策；在危机爆发后所做危机调查的科学性不足，缺乏一套成熟的研究体系。

在这方面我们应该多向国外学习，危机爆发前，政府的主要工作是承担管理基础性事务的职责，由政府组织科研团队适时监控相应的数据指标，做好各项应急资源的储备工作，当各项数据和指标到达危机警戒值时，如测控水位，天气指标的测控数据超过了警戒数值，则政府就要马上启动公共危机管理运行机制。这要求政府科研团队必须加大科技攻关力度，保证监测数据精确性和有效性，从危机管理技术层面上优化危机防控工作。

在公共危机爆发后，政府组建的专家库或智囊团，其中囊括了有关危机管理的各个行业的技术和行政精英，为危机资源的优化配置提供富有建设性的决策建议，并在公共危机发生以后对整个政府管理工作作出相应的评估，对危机事件处置前后状况进行紧密的比较，保证信息获取的精确性和信息传递的快捷性，建立起关于信息的采集，处理和传输的信息数据库，并定期做好信息库的更新维护工作，从而提高政府公共危机管理的效率。

总之，政府大力发展现代信息技术，同时培养和储备更多专业性人才，打造具有战斗力，富有专业精神的政府公共危机管理技术队伍。有了技术保障，政府的公共危机管理工程才能有更为稳固的根基，运行才会更加持久高效。

（四）综合协调中央指挥系统与执行系统关系

当前我国政府应对公共危机，尚未形成统一的指导思想和解决政策，实际上处于无头管理和真空状态，缺乏统一的管理，呈现出一种被动的状态，使得政府处理公共危机的效率受到极大的影响。

公共危机管理工作复杂细致，政府公共危机回应机制的构建需要中央政府集结权威性组织统筹处理安排，一旦爆发公共危机，权威部门的发布，更能够发挥极大的警醒作用，指挥各职能部门和地方政府迅速进入备战状态。9.11事件中，美国国土安全部面对危机及时进行统筹指挥，突出了主心骨的地位，与FBI以及地方各个应急行动机构协调配合一致，极大地提高了政府公共危机管理工作的效率，尽可能地减少了损失。另外，要设立专门的应急组织，负责处理危机管理的日常事务，发挥上传下达的信息中枢的作用，以增强我国政府的应急能力。

现代公共危机具有很强的涟漪效应，事件的开端无法用常规性规则进行判断，珍珠港事件就是典型。危机一旦发生，涉及多个领域，如果仅靠政府的单方面力量，很难每一方面都应对自如，必须在以政府发挥主心骨作用的基础上，充分调动政府各个职能部门的积极性，建立公共危机管理的综合协调机构，当然这是建立在加强中央的统一宏观管理基础上的。中央与地方管理不可分割的，所谓“皮之不存，毛将焉附”，只有把两者有效地结合起来才能构建一个有效的管理运行机制。

政府在进行洪涝灾害等抢险救灾过程中，不光需要交通，医疗，建设等政府职能部门的参与，还需要动用驻军，武警等军事力量，因此军队制式则起到不可或缺的辅助作用。在社会正常运行机制下军队自成一体，不归地方政府领导，但是如果仍沿袭原先社会正常运行下的管理模式，势必无法集中全部优势资源，无法将人民军队的效用发挥到最大化，错过危机处理的最佳时期。在发生公共危机时军队应当严格听从地方政府领导，配合地方政府的一切行动指挥，发挥人民军队的特殊作用。

（五）设置应急专职职能部门

明确各级人民政府危机管理的职能和责任，根据危机的复杂性和多样性，更加细化各级政府的职责所在，设立应急部门人员编制，严格执行职能部门考核量化，保证应急专职机构切切实实能发挥作用，从而使得社会应急资源能够在有效时间段内得到最大程度的优化配置，降低资源损耗。这是区别于危机到来之后，临时拼凑的各部门非专业简单的联合行动的模式，显然前者应对公共危机更有效，能更好地在公共危机爆发时提供公共物品和公共服务。同时落实政府官员的问责机制，无论是中央和地方的官员都要承担相应的责任，加大执法力度，督促企业，社会组织切实按照法律规定，落实各项管理防范措施。危机管理的职能部门在日常工作中要提高警惕意识，时时检查存在危机隐患的地方以及可能存在危机诱因的地方，切实做好企业相关的安全生产制度以及硬件设施建设的常态监督工作。

（六）透明公共危机处理渠道

公共危机管理始终是一项自上而下，贯穿全社会的庞大工程，因此更要注意发挥基层组织和公众的自救作用，形成政府救援和公众自救两者相互结合的多元化救援体系。政府要想取得民众的信任、配合与支持，首先要满足民众的知情权。从对非典期间的政府谎报疫情到贵州瓮安事件、三鹿奶粉事件的公众关注程度，都表明社会对政府公开信息、透明行政提出了更高的要求。公共危机中要实现更加透明的行政，政府应努力做到：当危机爆发时，明确各部门责任，及时、主动的通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等平台公布、更新危机信息，并告知公众危机事件的起因、经过、处理办法和结果。在公共危机状态下，整个社会都处于对信息的渴求状态，如果有了来自正规渠道的权威信息，小道消息很快失去了生命力，在客观上不是引起了社会恐慌和混乱，而恰恰是稳定了民心、赢得了民众的信任，为危机管理工作的顺利展开奠定了基础。^[7]

（七）立足于长远考虑，以开放，创新的视野把握政府公共危机管理

坚持“走出去”和“引进来”，向国外在公共危机管理方面已经形成比较成熟，系统化体制的国家学习经验，找到适合我国国情的良剂从而逐渐形成一套本土化的公共危机下的政府管理模式，在此基础上不断发展更新。这样做的依据在于我国政府公共危机管理方面起步很晚，同时起点又比较低，无论是在体制，机制，还是方法，手段上都比较落后。

当然在借鉴其他国家在公共危机管理方面经验的同时，也要切实准确地分析我国实际情况，摸索出适合我国国情的公共危机管理制度，即在公共危机干礼制度方面逐渐由范式学习转向范式创新的模式。在此基础上形成一套政府公共危机应对的长期战略规划，把危机的前期控制过程纳入政府长远的目标和落实到常规管理工作中，对各种可能发生的危机从宏观上进行全面的考虑和作出准确及时的预警分析，在各个领域储备充足的物资，构建一个联动、持久、稳定的社会公共危机管理系统。

并且纵观国际趋势，政府公共危机管理如果单纯采用传统的线性集权式模式，就很可能导致政府管理失灵，所以由此我们在危机管理过程中必须坚持“分散化”原则，政府在对公共危机管理过程中，应摆脱高度标准化，相对僵化的运行体制，提高组织的灵活性和适应性，使该机制在运行过程中更加合理化，科学化，为政府处理公共危机争取更多的时间，提高危机处理效率。进入新的历史发展时期，如何建立一套相对成熟的政府管理模式已经成为衡量政府执政能力的重要考量标准，正是处在这样动态发展的社会环境中，政府拥有不断学习和改进的机会，在这个过程中，不断优化公共危机管理模式，提升政府管理绩效， 使我国政府在处理公共危机管理的过程中逐渐形成更加人性化，科学化，合理化和规范化的公共危机管理模式。因此，我国政府应在现有基础上建立一套完善的公共危机管理机制，从而提升自身的执政能力，在公众心目中塑造积极正面的政府形象。

参考文献：

[1] 许士春 魏钢毅. 公共危机模式化管理问题研究[J]. 山东社会科学, 2012(8).

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