论文总字数：9315字

摘 要

随着网络社会地飞速发展，新兴网络媒体微博、贴吧、论坛等不断丰富着公众参与政策制定的途径。网络参与主体的多元化与平等性、表达内容的隐匿性与非理性有利于防止公共权力异化，却也因其民意代表局限性，网络内容的虚假性制约着政策制定，因此必须完善网络民意的表达法律制度建设，规范网络民意促进公共政策制定的伦理化建设，加强网络执政能力的建设，只有这样才能更加充分利用网络民意，提高政策制定的民主性与科学性。

关键词：网络民意；公共政策制定；民意代表局限性；网络执政能力

Analysis of the influence of the network of public opinion on public policy making

Chenfangwei

（School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University, Huai’an Jiangsu, 223300）

Abstract: In the wake of rapid developments in network society, burgeoning media such as MicroBlog , post bar and forum are enriching the channels of the public participating in the formulation of policies. Network main participant bodies` diversification and equality , stealthiness and irrational of expressing content can help prevent public authority dissimilating. However, because of the localization of the representative of the popular will and the fictitiousness of network content restricting the formulation of policies, therefore, we must consummate the expressing legal system`s building of network popular will, promote the ethical construction of communal policies` formulation and strengthen the building of the ability of network in power. Only by this, the network popular will can be better made use of, the democracy and scientificalness of the formulation of policies can also be improved.

Key Words:public network；public policy making；the limitation of representatives ；network governance capability

随着网络社会地飞速发展，新兴网络媒体微博、贴吧、论坛等不断丰富着公众参与政策制定的途径,民意的网络聚集日趋成为公共政策制定的依据，网络民意对公共政策制定的各阶段均产生了重要影响。网络拥有传递信息快速，传播范围广等特点，能够更加及时地将大众所关心的社会热点问题呈现出来，产生强大的舆论压力，迫使政府注意到该问题的所在。在政策制定的过程中，网民通过不断的跟帖、发微博等方式，通过信息平台来形成舆论场域，构成政府制定政策的新背景。只有通过收集来自各方的意见，才能让政策更加科学化的反映公众的利益诉求。政策制定结束后，同样要接受网民监督，通过网民监督，能够让政策适应不断变化的外部生态环境。

同时，公共政策的制定是广大利益群体之间博弈与平衡的动态产物。公共政策作为一种规范与准则，不断的指引，约束公众的行为，同样也会对网络民意起着引导、约束作用，网络民意反过来也会改变、修正甚至终结公共政策。

一、网络民意的时代特征

随着网络科技的不断地发展，人们表达利益诉求的方式途径发生了变化，网络民意对公共政策的制定产生了极大的影响。传统的民意表达多种多样，但随着网络的飞速的发展，网络新兴媒体的崛起，网络逐渐成为人们表达利益诉求的重要平台。网络民意的概念就应运而生。党的十八大报告提出，“坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证”。^[1]这一表达权的论断，呈现出我国政治生活的民主化，人们的表达权可以得到充分的发挥。

目前学者对网络民意有着不同的看法，但大部分认为，网络民意是民众通过网络媒体表达自己的对于一些事件、热点问题的看法与建议，是一种基础网络技术表达的民意方式。网络民意，简单的讲，就是网络上民众的意见、建议，由于多种原因，其是否真实的反应了民意诉求有待商榷。本文将网络民意界定为民众借助网络媒体表达自己对于事件、热点的意见、建议、想法。随着网络社会的悄然到来，网络民意因其特殊属性逐渐发展为政策制定中不可忽视的影响因素。

(一)参与主体的多元化和平等性

鉴于网络的开放性和低门槛，网络让每个网民都有同等的权利发表自己的见解。在这个特殊的网络空间中，网民在表达自己的看法时是平等的，不分身份、地位、职业、文化程度、性别、阶层。之所以有这样的平等性，在于网络交流脱离、超越了现实中人与人面对面的交流，依赖电子信息网络为平台，隐匿或消除了现实社会中的身份、外貌、等级、财富、职务、层级等差异。学者刘文富将网络称为草根式的联结，其最大的特色是“允许那些即便是位于社会中最底层的人，也能与社会中其他位置上的人一样，在网络中拥有同等的机会陈述他们自己的意见、传达他们自己的心声”。^[2]依据现有研究成果看，多数观点认同网民在网上发表自己的看法是享有同等机会的，不管他们是草根也罢，权贵也罢，同样享受这不受干预的表达权。

(二)表达内容的隐匿性和非理性

由于网络的迅猛发展，网络监管的缺位，网民成熟度不足、现代公民精神的缺失等因素，当前网络平台中诸多网站，社交平台尚未建立起规范化的体系。网民都是匿名登录而不是以其真实的信息登录，这就致使人们可以卸下伪装，不需要在乎现实中别人的看法，这样网民才敢于真切的表达自己对热点以及相关事件的看法与想法。网民在网上表达自己的意见时，往往受网络情绪化影响，出现从众心理。一些心怀叵测的人利用网民的情绪化，致使网民在发表自己的看法建议时，容易被其左右，呈现出非理性倾向及现象。

二、网络民意对公共政策制定的影响分析

政府作为公共政策制定主体以及决策者对政策的形成和效果起着至关重要的作用，对公共政策制定主体受网络舆论的影响进行分析有着十分重要的意义。本文主要从积极方面分析了网络民意对政府公共权力的影响、政府决策者思想观念的影响；同时也从反面分析了网络民意对公共政策制定的制约。

（一)网络民意对公共政策制定的积极影响

1.网络民意对政府公共权力的积极影响

由于网络所具有跨地域，即时性、传播迅速、影响范围广、网民匿名性等特征，这就为网民创造了可获得性强的监督空间和条件，增加了公众监督政府政策制定的可能性与便利性，随着关心或者参与民众数量增加及讨论深度的拓展必然会形成的强大民意，使得网络民意在防止政府公共权力异化，保证公共权力合理合法在阳光下进行方面具有了独特的作用。“所谓公共权力异化是指公共权力运行背离了自己的公共利益目的,即公共权力主体运用公共权力谋取私人或小团体利益。”^[3]公共权力的异化直接背离了委托代理人理论中委托人的利益，致使逆向选择与道德风险加剧，最终伤害了政府的权威与合法性。公权力异化所产生的腐败、以权谋私、寻租、公共资源浪费、公共政策失效等问题制约政府治理能力的提升。因此，网络民意在监督政府公共权力使得其能在阳光下进行更好的为公众服务，促进政府秉持公开、公正、公平制定政策方面显示出了巨大的优势。

2.网络民意对政府决策者思想观念的积极影响

随着政府自身职能转变的深入，执政理念的完善，网民对公共事件的看法、意见逐渐被当局者作为政策制定的依据，同时网络民意对公共政策制定主体思想观念的转变起到了十分重要的作用。网络民意挑战者政府当局应对公众监督的能力和素养，能否第一时间回应网民问题已经成为衡量政府决策者素质的重要标准。每当出现某些社会问题时，网民立刻会提出质疑，这就需要政府快速的回应并解决他们的困扰与疑问，提高应对网络事件的心理素质和应对能力。由于网络新兴媒体发展迅速所带来的诸多变化，领导干部的管理理念若不跟进，这就必然会产生冲突，可喜的是，政府决策观念已经发生了明显改观。

第一,政府决策者从以往漠视、忽视网络民意到关注、重视网络民意。以往公共政策制定中，公众很少关注，既有信息的闭塞不畅通，信息不对称的原因，也有政府刻意隐瞒相关信息，主观上不愿意让公众知情的原因，认为公众对政策制定的看法及参与可有可无，甚至可能公众参与会扰乱正常的政策制定程序。随着网络的飞速发展，网络新兴媒体的崛起，公众不断通过新兴媒体表达自己对相关热点公共事件的见解，诸如在PX项目选址、南通的王子纸业、杭州建立垃圾焚烧厂等事件中，网民的积极参与现实且有力地影响了政策走向。鉴于舆论的压力，为了更好的维护政府公信力，更好的为公众服务，政府不得不关注、收集公众对热点问题的看法，以此制定政策更好的符合公众长远和根本利益的政策。只有关注重视网络民意才能更好的服务于公众。

第二,网络民意在某种程度上增强了政府决策者“以人为本，全心全意为公众服务”的理念，纠正了“官本位”思想。由于以往政府官员与公众并不是处于对等的局面，公众很少能监督到政府的言行，由此形成的“官本位”思想，对我国政府官员影响深远。政府官员在制定政策时，会忽略公众的意见与看法。然而网络却给人们创造了相对对等的机会，可以通过网络对政府进行监督，发表自己的看法。因此，政府决策者必须与时俱进，必须重视关注网络民意。决策者应该根据新形势新局面，不断转变的思想观念，打破过去的拍板子，一言堂的局面，积极的去面对形势的变化，学会运用网络去收集民意，通过网络互动，将公众所反映的问题纳入政策议题，以回应性与前瞻性的视角纠正官本位陋习，树立执行为民的科学理念。

（二)网络民意对公共政策制定的消极影响

网络民意对公共政策制定的影响是双向的。政策制定者应该尽可能的化解网络民意所带来的负面影响，使得网络民意能够合理充分的被利用，促进政策制定更加高效民主化。

1.网络民意内容的虚假性对政策制定的消极影响

网络民意有真假之分。如果网络民意是民众真实的想法，这样的网络民意可以作为政策制定中政府决策者的依据。但是虚假的网络民意将会误导政府决策者，让决策者无从下手，网络民意被有目的的人利用，将会致使制定出来的政策只是符合局部的利益，而不是公众公共利益。网络民意的虚假性是指网民在网上的言辞舆论带有虚假性。这主要是因为网络的虚拟性与匿名性造成的，网络带给人一种自由言论，不受约束的感觉，个体公众不用像现实社会那样去考量自己的言论内容及其后果。网络一方面让人类的生活空间得到进一步的延展，使人们的生活空间加倍放大，社交范围得到拓展；另一方面又将人们带入一个精彩的虚拟世界，网民可以在这里尽情的挥洒，尽情的释放心中的不满、压力、愤恨等消极的情绪。由于网络空间的虚实结合，就会让网民处于一种无序的状态，只关注自己所拥有的权利却忽视了应尽的义务，于是就出现了炮制谣言、散布虚假信息等诸多不良网络行为。网络的匿名性致使有些不切实际的信息经过网络传播后无法查实，严重影响了正常的政治、经济、文化与社会生活秩序，不排除有心怀不轨的个体，通过网络这个平台，误导民众，煽风点火，造谣生事，混淆视听，让政府面对浩瀚的网络信息不知道哪些才是网民的真实意图。这也将给政策制定者设置了障碍，严重影响了政策的科学化。

其次，网络民意的虚假性还与网络的运营模式有关。一些网站凭借着自己拥有的优势，能够操控民意，干扰网民言论自由。拥有独特优势的网站，利用其优势，为了某种利益，不顾道义，在某种程度上改变了原有的网络言论。更甚者，一些网站为了只是某种利益的最大化，致使网络言论远远偏离了原来真实的面貌，严重影响了网民平等的表达权知情权。这就致使政策制定者不能有效的辨别哪些才是网民所真正表达的意图，这也给政府制定政策带来了困难，影响政策制定的科学化，民主化。同时，伴随着产生的就是网络水军。网络水军出于某种利益某种目的，利用其在网络上的优势，对热点的话题大众所关注的问题，发表他们的看法，误导民众。网民由于不知道实情，会误以为某种看法的倾向就是众多人的想法，正是由于网民的跟风，缺乏自己独立的思考被网络水手所利用。鉴于此，政府政策的制定者更应该提高自己的认识认知，提高对信息收集真伪的能力，如若不能抓住网民的本意，即便政策制定出来了，那也有背于公众的真实意愿，有悖于政策制定的科学化。

2.网络民意主体的局限性对政策制定的消极影响

不仅网络民意内容的虚假性会对政策制定产生消极影响，而且网络民意主体的局限性同样对政策制定也会产生消极影响。

第一，网民比例的局限性。网民虽然庞大，但是网民也仅占三分之一左右，网络民意也仅仅反映的是少数人的意愿，并不能反应大多数的意愿。所以网络民意并不能完全作为制定政策的参考依据，同时政府也要注意关注线下人们的意愿，使得政策制定覆盖的主体具有广泛性。这样制定出来的政策才会更加科学化与民主化。

第二，网民自身内部结构的局限性。对于 6.18 亿的网民来说，在地域、年龄、职业等方面都存在不同程度的失衡。以网民地域来说，城乡的网民差距依然很大。城镇网民本身相对于农村网民就具有得天独厚的优势，他们参与人数多、参与频率高、参与水平强，参与影响力大，使得政策制定会更加倾向于城镇人口的利益诉求，只能反映某一群体，某一层次的要求，这有悖与公共政策制定的初衷，所以政府在制定政策的时候，必须权衡各方意见，全面收集有效的信息。以网民的年龄结构为例，“20-29岁年龄段的网民占所有网民三分之一左右，”^[4]这些网民都是年轻的一代，在网络民意占主导作用。此处数据增加出处这些年轻人，刚步入社会，阅历还不足，非理性，激进是这一代年轻人的代名词，对政策制定的科学公正提出了挑战。以网民职业为例，学生、一般职员、个体户、自由职业者、无业者占了大部分，然而企业高层管理人员、党政机关事业单位领导干部占了很少比重，这些不同职业的网民，对政策制定具有参考价值，政策制定者应该高度重视，分类汇集信息，这样会大大提高政策制定的科学化。

3.网络民意表达的非理性对政策制定的消极影响

网络的出现就暗含着公平正义理性等元素。但是，鉴于目前我国网络起步晚，发展迅速的现状，难免会出现网络民意的非理性倾向。在网络这个空间里，由于网络发展不完善，网民发展不成熟，网民只能在特定的空间特定的层次，特定的群体寻找一种安全感，按照自己的兴趣，自己的爱好，去找寻与自己有着关于某些事物共同看法的网民。由此网络上就会出现特定群体朝着特定条块发展，出现群体极化的现象。美国学者凯斯·桑斯坦较早提出了群体极化的概念，他认为“网络对许多人而言，正是极端主义的温床，因为志同道合的人可以在网上轻易且频繁地沟通，但听不到不同的看法。持续暴露于极端的立场中，听取这些人的意见，会让人逐渐相信这个立场。”^[5]网络上形形色色的言论，干扰了政策制定中的信息搜集，增加了政策制定信息依据确定的难度，政府需要投入更多资源甄别到底哪种才是网民的真正意图。人们在网上所发表的非理性主张容易产生一边倒的言论与看法，强化了舆论压力，这就给政策制定者带来困扰，制定政策目标若不能符合与满足公众的利益诉求，也就很难制定出公正合理的科学化政策。由此可见，网络中民意如若异化，将会对政策制定的产生严重的危害。政策制定者应该格外的关注重视，并加强对网络民意的整理和甄别，以便于政策的制定能有效的符合人们的真正的利益诉求。

三、改善网络民意参与政策制定的对策建议

如今，随着网络科技的快速发展，人们参与公共政策制定的方式和途径不断的得到拓展，网络民意这个新兴民意表达形式正是在此背景下产生。网络民意的出现，有利于预防权利腐败，在某种程度上促进执政者转变执政理念，提高政府的网络执政能力，促进公共政策制定的民主化与科学化。相反，网络民意内容的虚假性、网民的局限性、表达的非理性，让政策制定者很难收集和甄别哪些才是真的是公众真正的利益诉求的信息，这就对政策制定的科学化带来了前所未有的挑战。面对这一时代特征，政府应该与时俱进，因势利导，让网络民意充分发挥作用。对于由此带来的负面影响，政府应该积极的去应对，到底哪些信息才是民众的真实的利益诉求？怎么样才能让政策制定的更加科学化？这些都是政府所迫切所要的解决的课题。让网络民意有序，使网络民意合理，促进公共政策制定科学化民主化的路径探索中，需要政府不断的加强网络民意表达的制度建设，不断的提高网络执政能力，这才是政府最急迫要解决的问题。加大对网民网络意识的宣传，建立网络伦理道德的建设，加大网络监管，抵制谣言，让网络环境树立起一股正气，纠正网络的非理性和虚假性，这是每个公民义不容辞的的责任和义务。

（一)完善网络民意表达相关的法律制度建设

我国网络崛起的速度远远超出了人们的想象。然而由于种种的问题，我国网络立法工作尚不能适应现实发展的需要。而且，由于网络立法的内容过于抽象、现实操作性比较弱，很难规定网民的的权利与义务，因此我们要有效的确保网络民意表达的法制化。通过立法，明确规定网民的权利与义务，以便于网民更好的表达自己的意见、看法,以便于网民在网络这个新型社会中，也能避免过度的非理性的表达自己的意见、看法。其次，要确保网民参与的程序化。要使网民参与政策制定方式、步骤具体化、有章可循。只有这样才能让网民在有序阳光下真正表达自己的想法。最后，要完善网络的实名登记制度。只有让网民用自己的真实的身份登录，才不至于让网民肆无忌惮的发表一些危言耸听的言论。

（二)规范网络民意促进公共政策制定的伦理化建设

为了更好的让网络民意得到表达，不仅仅需要制度化的建设，而且也需要从伦理建设方面着手。由于网络崛起的速度之快，相应的制度没有得到及时的制定，就出现了诸多的道德失范的问题。如网络诈骗、网络虚假信息、谣言、诚信危机、个人隐私泄露，群极化等等。针对于此，我们就必须加强伦理建设。一方面要通过技术手段以及法律手段进行网络监管。只有这样才能保证网络的自由与健康，才能更好的促进网络民意的表达。另一方面，对网民进行网络伦理道德建设。政府通过一切的途径对公民进行伦理教育，让网民能够自律合理有序的进行民意表达。同时也让网民提高自己的意识，逐渐形成不盲从、不跟风，用自己独特的视角去诠释自己的观点，避免群极化现象的出现。

（三)加强网络执政能力的建设

如今，网络执政能力已然成为评判政府执政能力强弱的因素之一，因此政府应当注重网络执政能力的建设。政府应该注重网络问政能力的建设，只有能够很好的与网民沟通交流，才能更好的、快速的解决网民所提到的问题。政府只有加强网络执政能力，不断的对网民进行引导，让网民在平等、自由、理性的基础上充分表达自己的想法。而且更重要的是政府应当提高对网络民意应对能力。政府只有快速的回应网民的利益诉求，更好的解答网络中呈现的问题，才能避免被一些心怀不轨的人利用其大做文章，才能让网络这个自由的平台处于一种有序的，自由的、平等的状态，才能让网民尽情的理性的表达自己的看法。

网络社会时代进一步要求国家和民族的发展，在探寻发展规律、发展道路、发展阶段、发展战略等方面形成广泛的社会共识，使公众对国家社会经济发展获得认同，将对社会发展提供强大而持续的动力。现代政策制定不仅是制定内容要合法合理，而且要给公众更多的知情权和选择权，改变过去被动性的制度接受对象，转为积极参与社会生活的主体力量。只有使公众有更多的知情权、参与权、评价权、选择权，才能更广泛的调动群众积极性，成为和谐社会建设的推动力量。站在时代的潮流浪尖上，通过不断的努力和探索创新，以网络平台为载体，重视网络民意，促进公众知情权、参与权、评价权的发展，推动网络民意规范化制度化发展，政策制定的科学化、民主化与法制化才有保障。

参考文献

[1] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[R].北京：人民出版社，2007:29.

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