论文总字数：7210字

摘 要

随着改革开放的不断深入、经济全球化的到来等一系列变化，我国在社会管理建设方面也面临新的挑战。我国建设服务型政府的时机已经成熟，地方经济的飞速发展也催生了“省管县”体制的到来，政府积极转变职能，提高负责任意识，树立新形象，加强社会服务方面的职能更加有助于地方社会管理的创新。

关键词：社会管理 服务型政府 省管县 转变职能

In the New Period Our Country Local Government Social Management of the Construction of the new Thinking

Ge Yi-jun

(School of Wentong Administration, Huaiyin Normal University, Huai’an, Jiangsu, 223300)

Abstract: With the deepening of the reform and opening up, the arrival of economic globalization and a series of changes, the social management construction in China is also facing new challenges. Building a service-oriented government is ripe. The rapid development of the local economy has bred the arrival of "the province tube county" the system. To change government functions positively and strengthen the functions of the social services more help to local social management innovation。

Key Words: Social management；Social management；Province administrating county；Transformation of functions

所谓管理，是指个人、社会组织团体或政府公共组织部门通过计划、组织、领导、控制及创新等手段，结合人力、物力、财力、信息等资源，期望高效的达到组织目标的过程。一般来说，社会管理就是人们或社会组织或者政府公共组织部门等主体在社会生活中为了使整个社会有机体和各个系统朝着一定方向目标发展而进行的管理活动。社会管理的过程，主要是政府和社会组织等公共部门为促进社会各个系统的协调运行，对社会各个系统的组成部分、人们在社会生活的不同方面、社会发展进程的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。

加强和创新社会管理，是维护最广大人民的根本利益的需求，也是构建中国特色社会主义和谐社会的需要。我国虽然历经改革开放30周年，国民经济以及政治实力有了较大发展和提升，社会各阶层也有了巨大的改变，但是社会主义初级阶段这一基本国情尚未根本改变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾这一基本矛盾没有得到根本改变，在发展的过程中遇到的不平衡、不协调、不可持续的问题仍然严重突出，这些情况要求我们各级地方政府必须以人民群众的利益为根本，充分激发社会生命力，不断增加社会发展的和谐因素，开创社会管理建设的新局面。

与经济建设及经济体制的改革相比较，我国的社会体制建设和社会管理活动相对落后，特别是当前遇到的体制和结构的同时转型。全球化、市场化、工业化、信息化等变革在我国的社会中同时进行，在这个复杂的进程中，既给我国的经济与社会发展前进的动力与活力，同时，也使我国面临着西方世界国家所没有经历过的复杂多样的社会问题和社会矛盾。比如许多新型的经济团体与新型的社会组织开始大规模成立，我国社会的人口结构、就业结构、产业结构、阶层结构等都发生了翻天覆地的变化。随着人口流动性的不断增强、信息化的飞速发展、互联网的全面普及、网络新媒体的崛起以及虚拟社会的影响逐渐扩大，皆对新时期下我国的社会管理建设提出了新的要求，怎样在如此新形势下做到经济发展与社会进步的协调发展，创新并转变社会管理建设模式已经成为当下我国各地方政府最迫切的任务。总而言之，目前这一阶段，我们国家正处于非常重要的转型时期，经济实力的快速增长伴随着社会管理建设的各个方面所存在的诸多漏洞，都要求着我国政府必须加快改革的步伐，转变管理模式。

一、地方政府应当尝试从“管制型政府”向“服务型政府”转变

政府是统治阶级为了形式国家权力，实行阶级统治，维护和实现特定的公共秩序，按照一定的区域划分原则组织起来的管理组织，是国家权力机关的执行机关。而地方政府是管理特定区域内的行政事务的政府单位，权力范围延伸至最基层，是普通民众实现利益的基础单位。“地方政府的只能是指地方政府机关和相关部门，运用法定的公共权力，在进行社会管理和公共服务、实现区域治理、促进区域社会综合发展的过程中，所应承担的职责和所应发挥的功能。”^[1]政府进行社会管理与建设的根本目的应当是实现人民的根本利与广大群众的公共利益。只有为人民谋利益的地方政府，才可以获得民众的认可，并且具备合法地位。中国共产党是我国的执政党，其执政理念就是“全心全意为人民服务”。可以说，我国的执政党与权力执行机关的理念是不谋而合的。但是，由于我国历史上长期以来受到传统思想甚至封建思想中“管制型政府”的模式影响，政府以及统治者和管理者一直处于一个高高在上、君临天下的地位，对社会生活的管理建设统治命令多于奉献服务，由此滋生了官僚主义思想、腐败并且低效率高成本等现象，本是“为人民服务”的管理者角色定位错误，忽视人民群众的利益，违背了党的执政理念，由此也破坏了社会生活的秩序。在社会管理的过程中，从最近的年代看，在计划经济时代，政府控制着社会的所有资源，包括资金、人力、物力、信息等，拥有无限的权力，由此对社会生活管理中的各个领域和资源进行严格而又强制性地调运和配置。在具体管理上，它讲求计划、控制和监督，把广大的群众和组织当做是它管制的对象。这样的体制在计划经济时期物资匮乏的时代的确起到了良好的作用。然而随着时代的发展，我国经济不断增长，尤其是改革开放建瓯，加入WTO组织，我国的经济力量快速增长，原先的“管制型政府”模式已经渐渐不适应于当下飞速发展的经济社会，虽然历经改革，却依然有残留的弊端。具体有一下几个方面。

第一，法律制度建设方面尚存漏洞。

依法行政是作为依法治国方略在政府等公共部门行政领域的具体用用而被提出来的。具体可以界定为：国家各级人民政府严格依照法律的规定推行公共行政并依法采取行之有效的举措以保证法律实施的活动。在现阶段，严格遵从法律、法规的规定，按照行政法的宗旨履行社会管理职能发面还有待完善，否则会严重阻碍依法行政方略的实施，同时也会使群众对政的信任产生危机，更有甚者会对政府的合法性产生怀疑。近年来，我国由于公共部门行政人员在行政执行的过程中发生的行政诉讼案件的数量在不断地增长，民众对地方政府违法行政的行为感到不满而造成的群体事件逐年的增长，这些都从另一方面突出了我国目前的行政管理状况确实面临很大的挑战。

第二，在管理方式方面存在的漏洞。

“地方政府更多地是采用行政专制和经济处罚的手段，没有建立起与社会主义市场经济体制相适应、以民主法制为基础的社会管理体制。由于受到历史传统等因素的影响，一些政府部门的行政执法人员，习惯于运用行政的（专制）和经济的（处罚）手段管理社会公共事务，而不善于运用法律的、民主的手段实施管理；因为后者会限制政府权力的使用。”^[2]这样做也在结果使得在一定方面变 “公共行政”为“部门行政”, 从而使得政府部门权力利益化，阻碍了政府部门社会管理职能的行使。

造成“管制型政府”模式的主要原因主要有以下几个方面：

在思想上，社会管理者以及政府人员依然保留着落后的“官本位”思想，对自身的职责和义务没有真正地明确，角色定位还不清晰，又加上我国在历史上缺乏依法行政的法律以及理论依据，致使很多社会管理者法治意识淡薄。在经济发展上，由于许多行政人员对党的基本路线的错误理解，片面理解了“以经济建设为中心”的战略，造成社会管理者片面追求经济的增长，从而忽略了社会发展的其他领域，比如生态环境的保护。在领导干部考核上，由于现行绩效考核制度的误导，使得社会管理者只注重地方政府官员的政绩，例如GDP的增长率、贫困人口数、富裕人口数以及各类经济增长的数字，从而出现了当今社会层出不穷的“面子工程”、“形象工程”。“传统‘单向规制型政府’行政模式的惯性是影响地方政府行政方式的主要因素。虽然地方政府高喊“依法行政”的口号，但在履行社会管理职能的过程中，仍然习惯于专制和经济处罚的方式。一个重要原因是：传统自上而下单向推行政令的规制型政府行政模式的惯性仍在起作用。”^[3]

所谓服务型政府，“是以提供公共产品和为人民服务为首要职责的政府，其基本理念是以人为本，即是以人民的利益，方便和富裕的事项为目标，以人民的满意度社会安宁以及人的全面发展为价值追求。它以新公共服务理论为其理论依据，认为公共管理行为的目标是公共利益，公共利益是第一位的，至上的而不是其副产品。”^[4]服务型政府在社会管理的过程中着重强调人的尊严是局与核心地位的，同时还有社会群众的责任归属感和追求社会共同利益的公民意志，并不会死简单地追求经济效益的最大化。从目前我国经济社会的发展情况看，已经具备了建设服务型政府的基本条件。着眼于我国社会的长远发展，的确应该由“管制型政府”向“服务型政府”转变。

服务型政府的职能，除了传统的政治职能外，还包括公共服务、社会福利、市场调节等方面的社会管理职能。具体来看，有以下几个方面：（1）为社会发展提供必要的公共物品和服务，尤其是在医疗、卫生、教育、保险及各项社会福利保障等领域，以便为经济的稳定持续发展提供必需的条件。（2）保障基础设施的建设，在改革开放初期，民间有这样的俗语“要想富，先修路”，可见只有为社会建立良好的基础设施，才能拉动地方经济。（3）在发展经济的同时协调好生产与环境的关系，不能先污染后治理，要注意扶持低耗环保的产业以保护地方生态环境，走可持续发展道路，推动地方经济又好又快地发展，同时保持人与自然和谐相处。

二、推行“省管县”模式

建国以后，我国加快工业化进程，使得以现代工业经济为依托你的城市越来越多，经济水平也在一定程度上有所提高，原先实行的市县分治的行政管理体制越来越不适应社会的发展，城乡差距不断扩大，直到1982年，《关于改革地区体制，实行市管县的通知》由党中央、国务院下发，江苏省率先实行市管县体制，从而开启了地方社会管理的新模式。此后不断推进改革，到2003年底，除港、澳、台之外，全国都实行了“市管县”体制。在当时的经济、政治条件下，“市管县”推动了地方经济社会发展，但也存在着许多弊端。

首先，在经济利益方面存在的问题。

在“市管县”体制下，县的地位是被动的，计划、财政、人事、审批等方面缺乏主导权，决策权掌握在地级市上，使得县级政府的行政权力受到制约，严重影响县域发展。地级市优先建设市区，优先考虑财税、人才、基础建设投资等资源，使得一些实力薄弱的县越来越弱，与中心市区的差距越来越大，并且出现了市与县争夺投资、项目的情况。

其次，在行政方面增加了成本。

“市管县”体制增加了行政机构，扩编了行政人员，省县之间的层次变成了中央——省——地级市——县级市——乡镇五级，原先的行政层级由中央——省——县市——乡镇四级组成，人为地增加了一个中间层级，导致行政成本加大，行政效率在一定程度是受影响。当今世界上大多数国家的行政层级是二级制或三级制，向组织结构扁平化趋势发展。我国也应当顺应世界潮流，推行省直管县模式。

虽然此前有省份进行“省管县”的改革，但仅仅只是在财政上由省直管，县级市直接向省政府结算财政，但没有涉及行政权、人事权以及其他权限。这主要是由于一些地方政府“惜权”思想严重，不肯赋予县更多的权力。如湖北省“强县扩权”实施遇阻。汉川市政府2004年上半年公布的一组调查数据显示:在239项“扩权”事项中,落实较好的有87项,占36%;未能落实的99项,占41.6%;缺乏可操作性的27项,占11.5%。而大冶市有关负责人也指出实施“扩权”近一年间,大冶真正落实的扩权事项仅106项,72项未能落实,49项则尚未启动或没实际意义,另有11项操作性不强^[5]。

2012年起，江苏省也开始“省管县”试点，自10月1日起，江苏省昆山、泰兴、沭阳开始试点省直管县。此前江苏省尝试过财政上的省直管，这一次的试点改革更深层次，将扩大行政管理权限，下放审批权、社会管理权限等。省直管县体制改革试点的核心内容是赋予试点县(市)政府与省辖市相同的行政管理权限。原则上，除国家法律、法规有明确规定的以外，原省辖市审批或管理的经济、社会管理事项，均由试点县(市)自行审批、管理；须经省辖市审核、报省审批的，均由试点县(市)直接报省审批等。^[6]

“省管县”改革是国家行政权力的重新分配，与经济发展水平、地区人口结构、政治体制相适应，因此不同的地区可以根据自身的情况走一条适合本地区经济和社会发展的道路。

三、转变政府职能对社会管理方式的影响

地方政府不能单独依靠政府等权力部门单位治理来维持本地区的稳定发展，要逐渐地发展为政府治理与社会治理相融合的方向，地方政府可以增加透明度，吸引公众个人以及社会团体参与社会管理建设，多支持公益组织参与社区服务活动，通过公共行政部门与社会力量相结合的手段满足社会公众的需求，以行政管理手段将管理与服务相结合，从而建立服务型政府。

另外，依据社会发展的需要，建立并不断完善我国社会管理的基本规范。近年来随着经济的不断发展，人口流动频繁，城市新移民给我国社会管理的户籍管理、社会保障、教育等方面带来了新的问题。地方政府在发展经济的同时应该注重流动人口管理，建立规范健全的社会福利制度，平衡本地人口与外来人口的关系。

随着经济体制改革的不断深化，社会主义市场经济体制不断完善，地方政府的管理方式亦会对社会经济的运行与发展产生巨大影响，社会公众也对地方政府的社会管理职能提出更严格的标准，传统的高度权威控制的行政管理模式必定将受到挑战，所以迫切地需要建立新的绩效评估制度来促使地方政府更好地进行社会管理与提供公共服务。“把可持续发展状况、公共服务水平、人民群众的生活质量、社会稳定等社会管理和公共服务方面的内容，作为对地方政府绩效考核的重要指标，来推动地方政府管理职能的不断发展。”^[7] 因此，地方政府也需要在观念上有所创新。因为只有在行政管理的观念上有所创新，才有可能开放思路，更开放地执行具体行政活动。具体来看，一是在加强政府等公共权力部门的责任观念。传统的官僚体制下的地方政府权利意识较强，随着时间的推移慢慢出现了官僚意识而缺乏责任意识，某些项目出现问题后主导者相互推诿，从而产生恶劣地社会影响；同时，一些地方政府责任观念的淡薄产生了违法行政、滥用公共权力等行为，妨碍了社会发展的秩序。所以一套行之有效的责任监督机制亟需确立，地方政府也能加强责任观念，树立负责任的政府形象。二是树立效率理念，打造高效政府。由于地理环境、文化发展、自然气候等现实条件的限制，地方政府在行政活动中会受到资源短缺的影响。为了解决资源短缺带来的问题，这就要求政府必须优化资源配置，用有限的资源发挥最大的作用，坚决避免浪费。

地方政府的社会管理工作是国家社会平稳运行的基础，社会管理建设关系到方方面，适应于当下时代发展的社会管理模式对经济社会的发展起推动作用，反之则起到阻碍作用，还会危害到国家的长治久安。所以不论是“服务型政府”还是“省管县”体制，只要是适合我国社会管理的模式头应积极推行，政府领导者也应当具备创新意识，破除陈规旧识，为社会管理建设注入新的活力。

参考文献：

[1] 卢卫林.地方政府学概论.[M].长春：吉林大学出版社，2011：1-3

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