论文总字数：8049字

摘 要

随着政治经济的不断进步，在创新型国家建设过程中，高等教育的重要性愈来愈明显。近年来，在我国的高等教育事业已经取得巨大进步的同时也存在着诸如高等教育政策评估主体价值取向单一等问题 。产生诸多问题的原因在于政府是评估是评估的唯一组织，在评估中重结果，轻过程，缺乏社会参与和监督等。鉴于此，应该优化我国高等教育评估政策主体。

关 键 词：政策评估，高等教育，政策评估主体

On China"s current higher education policy evaluation of the main

Zhanglili

(Wentong College, Huaiyin Normal University, Huai’an Jiangsu 223001)

Abstract:With the development of politics and economy, in the process of constructing innovative country, the importance of higher education increasingly prominent. In recent years, great progress has been made in China"s higher education at the same time there are also problems such as single subject value orientation of higher education policy evaluation. The reasons of the problems lies in the government"s assessment is the only organization assessment, in the evaluation result, light process, lack of social participation and supervision etc.In view of this. Should the optimization of China"s higher education evaluation policy subject.

Key Words:Policy evaluation, higher education, policy evaluation subject

在过去几十年的改革开放中，中国的经济增长模式已经在资源、环境等方面遇到了强制的约束，未来的增长要以充分开发人力资源为基础，因此国家已经将建设创新型国家提到了战略高度上来，因此，高等教育在以后的社会发展中愈来愈重要。当前，我国的高等教育业已有了很大的进步，截止2007年我国已拥有普通高校1909所，在普通高校的本科和研究生招生达到5700000和424000，高等教育入学率达到22%，高等教育在校生达17388000人，，其中研究生110．5万人。^[1]

因此，可以说，当前我国已经是一个高等教育大国，但离高等教育强国还是有一定的距离。这主要表现在，在我国，社会对高素质人才的需求在人才培养方面难以充分满足，也没有形成拔尖人才脱颖而出的完善机制；我国在学术研究领域，缺乏世界级的研究成果；在和社会结合这一方面，对我国国民经济发展的支撑力度还有很大的不足，大多数的产业仍然徘徊在价值链的低端。因此，我国作为后来的追赶型的现代化国家，通过不断推动高等教育的发展，借助对人力资本的有效开发来实现最终的赶超这样就成为了必然选择。

一、当前我国高等教育政策评估主体存在的主要问题

高校教学评估是我国高等教育的一项重要政策，《中华人民共和国高等教育法》明确规定:“高等学校的办学水平、教育质量，接受教育行政部门的监督和由其组织的评估。”我们着重从政策学角度，对高等教育教学评估主体加以分析。

现行高等教育教学评估主体是教育行政部门，而评估过程的评估专家又是政府的代表，这种评估主体存在单一性的明显缺陷。

（一）评估主体的价值取向单一

评估主体拥有比较单一的价值取向，不利于自主开发能力的培养，政府作为高等教育评价的主体，用一个统一的评估程序，统一的评价方法和评价指标，详细的进行分层评价，一定程度上忽视了大学的具体情况和社会利益等方面。在评估的价值取方面向往往强调政府自身的需要，也不能反映高校的不同需求。特别是对高等教育本科教学评估的权威性评价，根据国家高等教育管理的权力，高校必须对评估方案规定的方方面面作出评估反应。这种评估从技术上加大了国家对高等教育的控制力度，高校需要按照评估指标和标准的规定回应政府的一些质量要求，并不是面向社会的自主办学，一定程度上很难充分实现高校的自主办学。

政府既是绝大多数高校的举办者和主要投资建设者，又是评估工作和评估政策的唯一主体，最后评估成了自己评价自己，效能很低。体制和取向也导致了评估客体高等学校缺乏主动性，绝大多数成了被动接受评估。此外，就高校与政府在评估中的位置而言，仅仅是政府向学校的单向联系，政府居高临下的官方评估，把政府的官僚思想带进高校，不仅削弱了高校办学的灵活性，同时也抑制了高校办学的主动性，导致高校缺乏办学的个性和特色，最重要的是接受评估高校对评估工作积极性不高了，高校往往处在被动地位，对评估提不起热情，只是处于应付状态。

（二）重评估结果，轻评估过程

高等教育评估是评估方案依据政府及其指标体系为中心，学校的一切工作都为了“评估”，基本上都是以评估方案及指标体系为中心进行的评估活动。高校进行评估的过程，在很大程度上变成了按照硬性标准完成规定动作并争取达到规定标准的过程。

按照硬性标准完成规定动作并争取达到规定标准的过程称为“达标式评估”。达标式评估，很容易重评估结果轻评建过程的现象。在功利心态下，个别学校将评价标准和精益求精作为政治项目，有弄虚作假的行为。然而这种教学评估活动，通过外部的评估方案和指标体系来进行评估，具有一定的强制性，使被评高校处于“让他评"的一个处境，使其主动性下降，积极性得不到提高，创造性也有所得不到提升，容易消解被评高校的主体地位。外部评估很容易产生一个现象那就是形式主义，比如，学校各种动员，面对各种评论，但还是有些工作在作假，包括学校的一些教学文档，教学资料之类的也在假造。浏览一下那一本本崭新试卷和其他资料，就可以联想到，有多少教职员工与学生在做着“劳民伤财"的表面文章；评估专家分析出来的数据并不是大家想看的原始数据。而评估专家组成员，也往往将评估当成检查对待，对虚假行为也是睁一只眼闭一只眼。显然，这种评估带有很大的水分，必然会出现评估失真的现象。 ^[2]

（三）缺乏社会参与和监督

当前，我国教育评估的主体是教育部及各级教育行政主管部门，他们代表着国家的一些意志，社会在高等教育本科教学质量评估中基本不能参与。显然，在这一评估过程中，缺少社会的监督和参与，降低了高校接受评估的积极性。有待提升评估客观性和开放性,加强对评估主体进行有效的监督。

高等学校教学评估是一种行政性的评估，排除了社会参与的力量，导致缺乏社会的监督。政府不仅是经营者，还是管理人员，又是评估者，无法摆脱其立场和价值取向。如果只是依靠专家所谓的“自律”，很难杜绝一些关于人情的评估。尤其是本科教学评估，有一个很受争议的问题，就是评估结果不合理。从2003-2005年接受高等学校本科教学工作评估的171所高校的评估结论看，被评为“优秀”的高校超过了一半以上。这一结果与社会公众对教学质量的看法完全不相符。实际上，由于政府自己评价自己，出现这种结果应该说是必然的。在具体的高校评估过程中，这一结果的出现也有可能与评估专家的个人情感有关。如，在实际评估中，专家组对定性的指标评级比较宽松，在2004年参加评估的54所高校中，专家组对50所左右的高校在8个二级指标上打了A级。 ^[3] 因此，在这样的评估结果中，缺乏了社会的参与和监督，缺少了社会对高等教学的评价，使得社会公众对评估结果有时会产生不满。同时使得高校接受评估的积极性不高。

当前我国高等教育政策评估主体存在问题的主要影响因素

高等教育评估是国家以及社会对高校实施监督和调控的一种重要手段，我国的高等教育评估工作虽然起步晚，但发展快，获得了很大的成绩。但随着高等教育评估的深入进行，其中有人对评估过程中出现的弄虚作假者以及形式主义等现象提出了批评，虽然这些看法有夸大评估这一缺点，但也确实指出了评估中存在的很多问题，因此，下面我们将探讨当前我国高等教育政策评估主体存在问题的主要影响因素有哪些。

（一）政府是评估的唯一组织，使得评估主体单一化

我国的高等教育评估一直是以政府为主导，政府是评估的唯一组织机构。从法律制度来看，《高等教育法》和《普通高等学校教育评估暂行规定》等法律文件上都明确规定政府是唯一组织机构，具有领导作用。从确定评估小组组成人员开始一直到接受处理高校对评估工作及评估结论的申诉为止，都体现了政府的意志。政府在当前的评估体制下是评估的唯一组织机构，其他组织机构根本无法参与进来。在评估中政府行为及评估主体的单一化很明显的表现出来了，使学术机构等很难直接与高校打交道，他们之间仍需依赖政府进行联系，因此，使评估成为了政府与高校的事，社会不予参加，也无从参加。

另外，制度上规定了评估主体的行政化。以政府为主体的高等教育评估体制有适合我国国情的一面，它加强了政府对高等学校的管理，也便于政府通过行政干预直接影响高等教育的发展。但把评估指标的制定及实施规定为政府教育管理部门的本职工作，学术机构、社会团体至多只是处于从属地位，这是造成评估指标体系的制订主体单一的主要原因。

(二）部分高校评建工作急功近利，弄虚作假现象不容忽视。

在评估过程中，“以评促改、以评促建、以评促管、评建结合、重在建设”被参评院校奉为“真经”的二十字方针并没有得到完全的解读，部分高校在评建过程中，只要碰到没有达“优”的项目一概重新建设，使一些不该被临时建设的项目也被重新建设为“优秀”，失去了评估的真正意义。比如学生个人的资料、学生的作业及学生所提交的毕业论文等，这些原本应该原封不动，反映学校最真实状况的资料，在评估过程中基本上都进行了重新塑造，使这些资料失去了原有的真实。显然，这样的评估结果并不能如实的反映参评高校的状态，因此，人们也就不了解高校的一些正常运转，从而失去了评估过程中重要的“信息采集”功能。这些形式主义的做法，其最根本的原因在于政府外部评估的强制性。

目前，在高校评估制度实施的过程中存在一定的问题，其中最为严重的就是弄虚作假、形式主义等，参加过评估的高校师生基本上对这样的评估都是深有感受的。这种评估在很大程度上不仅干扰了学校正常的教学秩序，并且让全体师生疲劳的应对这样的评估。例如专家组由所评估高校接待，并由高校负责食宿，所需费用由高校筹集。这不仅加强了高规格的招待，同时也保证不了评估的客观性、科学性。使高校评估主体对评估水平出现了失真现象，同时也加重了高校重结果，轻过程的现象出现。

（三）评估重视硬件设施的建设，忽视对软件质量的测评。

评估中硬件设施建设的不断完善，赢得了公众一致的好评，但同时却忽视了一定程度上决定高等学校办学质量的软件指标的测评。软件指标是指在本科教学水平中的内在质量，难以从根本上提高这些通过行政手段或临时动员所形成的内在质量，它们主要包括教学的管理态度、学生的综合素质、师德的修养、教师的教学方法等。通过调查表明，大多数人认为教学评估的反馈意见没有起到促进作用，但以上指标却是真实反映教学质量的核心指标，然而这些指标难以预测，导致教学评估优秀率居高不下，与我国教育的实际不符。

若只单纯的重视硬件设施的建设，忽略对软件质量的测评，那即使有再好的硬件设施，高等教育的评估水平也得不到提升，一个高等院校的硬件设施再齐全，再完善，若教学管理态度不积极，学生综合素质低下，师德修养不高，教师教学方法不科学，那高等教育评估水平在很大程度上难以从根本上得到提高。

三、当前我国高等教育政策评估主体的优化路径

在我国，法律规定，行政部门是高校办学水平和教学质量进行监督和评估的主体。因此，以政府为主体的外部评估具有一定的法理性依据。但是，外部评估有一定的自身缺陷，需要根据不同的评估实践予以不同程度的优化，来促进高校教学质量的不断提高。

（一）形成政府、中介机构、高校和学生为主体的评估网络

当前我国高等教育体制正向着政府宏观管理的方向发展，同时也向着社会广泛参与、学校面向社会自主办学的方向发展，我们应该逐渐通过政府，建立一个新的评价体系的中介机构，大学和学生为主体，在这种多模式的评价体系，政府代表国家的利益，在教学活动中发挥主导作用；中介组织代表了高等教育的利益相关者，并行使对高校评价、监督、支持的职能；学校代表的不仅是追求教学和学术的进步，寻求可持续发展的大学利益，而且是追求有教学的发展，提高教学质量，实现教育使命；学生代表高校教学的承载者，是教学评估活动过程中的受益者，高校教学质量围绕着学生的发展为核心，因此教学评估要倾听学生的意见。我们可以借鉴国外的教学经验，在政府与高校之间建立有效的中介组织，由中介组织实施认证或评估，然而可以有效弥补政府评估的缺陷。^[4]

高校教学评估具有很强的专业性，这就要求评估主体具有渊博的理论知识和精练的评估技能。当中介组织进行专业评估时，应该在政府与社会的监督下，这样评估工作才能更具有客观性和科学性。中介机构是独立的法人地位，具有中性的特点，它反映了政府的意图，但同时也传达高校的一些意见，因此，中介是大学与政府之间沟通的桥梁，也是与社会之间的桥梁。在当前我国高等教育阶段和过渡阶段这一过程中，我国政府教学评价实施的一个现状，跟上时代的步伐的同时，也要确保政府的宏观管理，加快专业中介机构与制度建设，不仅要支持中介组织独立开展评估，还要舍得放手中介组织独自开展评估活动，这样有利于形成评估主体多元化开放性的评估网络。

（二）促进以高校和学生为主体的内部评估的开展

政府自上而下的评估模式不利于高校的多样化发展，这种评估是以高校“自评”为基础的，但高校“自评”方式与高校的内部评估又是不一样的，这种评估只是政府行政性评估中的一个部分，然而，高等教育的自我评估是一个完整的评估过程，评估中的衡量标准是由根据学校的实际情况来确定的；评估面向本校的实际情况，方式比较灵活，针对性比较强，便于收集信息，有利于评估活动真正有促进发展的作用。 ^[5]进行从底部到顶部的评价，而不是提供一个固定的标准，然后以标准来评价它的对象，而是以评估的实际情况为出发点。例如，一个大学设立了建立研究型大学目标，因此，在评价过程中，评价的专家将分析是否符合学校所反映的研究型大学的总体经营资源的配置，在全国学校的学术水平与声誉处于的地位，学术的力量、师资水平的情况，学生的素质，教学的模式，学校的社会服务能力等等，是否与其研究型大学这个地位相匹配。

专家根据学校目标现状及其发展水平，提出与之相适应的建议，供学校进一步发展和改善教学品质。因此，以高校本身的评价为主体，核心不再是政府的规定，但对高校本身的规则，是一个发展的评价。^[6]学生是学校主体的理念，是高校内部评估不可缺少的主体，已得到了社会普遍的认同。把学生作为评估主体，一方面是要学生在评估中有发言权；另一方面，由于学生处于不利地位，因此，可能无法真实的评价到学校，这就要增加反映在评价标准的学生发展指数，对学校生活满意度的评价，关注学生。

（三）建立评估监督制度，增强评估主体的责任意识

在高校教学评估过程中许多环节都存在着一些道德上的隐患，若不能排除，那很有可能作出一些错误的判断。^[7]防范和控制道德隐患，既要加大对制度建设的力度，又要着重加强评估主体对自身责任的一种责任意识。首先，要制定完善的评估监督制度。从高等教育教学评估工作开始，要让社会监督整个评估的过程。同样，政府意识到教学评价问题是缺乏社会监督，加强透明度的评价，主要有两种办法：一是每年在高校教学中公布学校的原始数据。二是将一些评估报告、意见及结果放在评估中心网站上并向社会公布，比如高校的自我评价报告、专家组进校考察的评估意见以及学校最终评估的结论等。^[8]在评估监督制度的建设上，已经迈出了第一步。下一步，我们应该扩大社会的参与度，提高社会参与的积极性，在评估专家组外，可增设专门监察的人员，还应向社会公众尤其是新闻媒体开放评估过程。其次，还要增强评估主体的责任意识。评价主体的核心是决定评估的结果质量，他们必须承担相应的责任，主体权利义务的行为标准和评估，需要标准化。如，评估主体是怎么产生的，程序是如何进行的，透明度如何变得更高，评估主体的权利是什么、义务又有哪些等等。对这一系列的问题都应该要有相应的制度与之配套。因此，评价主体具有相同的行为标准，评价主体可以形成相应的约束，有助于加强对主要责任评价，尽可能减少在评价的主观偏见。

参考文献

[1]郑中华.基于制度视角的高等教育政策评估[D].中国科学技术大学，2010:1-156.

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