论文总字数：9444字

摘 要

第三部门作为独立于政府和营利性组织之外的社会组织，其浓厚的公益性和志愿者文化使其成为养老服务体系中多元主体的重要组成部分，西方发达国家在居家养老服务领域引入第三部门参与管理取得了重大发展。探索西方居家养老模式中第三部门如何运用自身优势和外界资源开展工作的经验，能够对我国社区养老体系的发展提供积极借鉴。

关键词：居家养老；第三部门；启示

Revelation of the Third Sector’s Participation in the Western

Service of Aged-care at Home

Zhou Hui

（Wentong College, Huaiyin Normal University, Huai’an Jiangsu, 223300）

Abstract: The third sector is independent of government and non-profit social organization. It becomes an important part of old-age service system because of its public welfare and voluntary. The third sector plays a important role in the service system for old-age home in the western developed countries. This paper will explore the use of their own advantages and external resources to carry out its work. It will put forward the countermeasures to promote the development of the third sector in our country by receiving revelation from the West.

Keywords: home-based care; the third sector ; revelation

随着我国逐渐步入老龄化社会，老人的养老问题日益得到社会广泛的关注。据2013年统计，中国老年人已达2.02亿，占总人口的14.8%。^[1]在家庭养老占据主流的当代中国社会，意味着个人对于赡养老人要承担更多的责任。由于家庭结构的变化，传统家庭养老形势十分严峻。同样在发达国家曾实施过庭院式机构养老，其高昂的养老支出是未富先老的中国社会难以承担的。然而以家庭为核心，定位于社区，引入专业化机构来照顾老人的社区养老体系是明智的选择。

国外居家养老模式极大地改善了老年人的晚年生活状况，尤其是引入第三部门参与养老服务体系的管理创新机制，第三部门在发展过程中，充分利用其自身优势和外界资源对居家养老事业做出了巨大贡献。在西方发达国家中，英国和美国在居家养老服务领域中充分发挥第三部门的优势推动本国养老服务产业发展，其开创的居家养老模式值得我国借鉴。

一、基本概念与我国居家养老的发展现状

居家养老是建立在个人、家庭、社区和国家基础之上的，以居家养老为形式，以社区养老网络为基础，以国家制度政策、法律管理为保证，家庭养老和社会养老相结合的养老体系。^[2] 具体是由社工以上门服务和社区日托的方式完成对老人的照料，主要进行日常饮食帮助和精神安抚，为老者提供必需的家庭卫生服务及医务疗养，提供文化娱乐设施及法律援助等支持，使老人在家中接受家人与社区的共同照顾。

第三部门作为具有自我管理能力的数量众多的私人组织，该组织的使命不是将利润分配给股东、董事，而是致力于在政府部门之外追求公共目标。^[3]第三部门作为具有自治性和民间性特点的私人组织，处在政府之外；而其追求公共目标的公益特点，是区别于以营利为目的的私营组织。在社会保障方面，第三部门作为介于政府和私营组织之间的组织，通过架构政府与企业的关系渠道获得社会资源，为养老产业的升级提供了更大的空间。而其所秉承的公益性也一直为社会各界所认同，其高效优质的服务标准和以人为本的文化理念，也将是老年人群体获得形式多样和贴心服务的重要保障。

我国在上海、杭州、宁波、青岛、南京等地先后开展居家养老服务的实践探索。其中以宁波的海曙模式最为典型，由政府购买服务，第三部门提供服务或社区承办。同时我国社区志愿者队伍也有了发展，全国社区志愿者组织已达28.9万个，注册的社区志愿者达3100万人，参与社区志愿服务活动超过5000万人次。^[4]

二、西方国家居家养老模式中的第三部门

（一）英国社区照顾中的第三部门

英国作为世界上较早推行社会福利制度的国家，其完善的社区照顾模式成为了各国居家养老模式的典范。根据1989年英国政府《社区照顾白皮书》的定义：“社区照顾是提供适当程度的干预和支持，以使老人能获得最大的自主性，且掌握自己的生活，为给老人提供服务的老人家庭成员提供暂托、喘息照顾和日间照顾，通过团体之家和临时收容场所，增加照顾范围，直至提供居家护理照料。”^[5]依据社区照顾的法定解释可以看出，政府有意减少直接干预，放权于社会，定位于社区，以支持第三部门的方式开展社区养老。政府的放权与支持，所通过的国民保健服务（NHS）以及社区照顾法是英国第三部门得以参与居家养老的重要契机。

1．第三部门与政府合作机制

社区照顾基本上采用官民互助的运行机制，通过发挥政府的主导作用，以政府资助的方式扶持第三部门，由第三部门和营利性组织担当执行者，共同完成社区内的各类养老服务工作。第三部门作为政府失灵的调节机制，承接了政府养老服务职能，与政府达成了服务购买关系。由第三部门负责提供社区养老服务，在财政上，一方面，直接降低了政府用于雇佣公务员参与养老服务所花费的成本。另一方面，第三部门与社会民众及私营组织保持着密切联系，通过民间募捐和慈善活动等形式筹集了大量的养老服务资金。在管理体制上，第三部门克服了政府官僚制的体制弊端，减少了官员本身因缺乏内在动力去完善服务质量所造成的资源浪费行为。第三部门促成了政府职能的转变，使其成为社区养老的监管者和服务购买者，通过完善福利法律和提供政策补助及合理配置资源保证了养老服务质量，极大地提高了政府的工作效率。

2．第三部门提供的多样化贴心服务

扎根于基层社区服务的第三部门，能够充分了解老人的生活状况，重视听取老人对服务的意见，尊重老人的意愿，以老人的生活需求为服务导向开展工作。借助于专业志愿者团队优势，由受过培训的专业志愿者为老人进行全方位的支持，主要包括从基本的照顾帮助到特殊的康复疗养，以及精神、教育、法律等领域的专业化服务，满足老年人多元化、多层次的福利需求。如为缺乏自理能力的老人提供上门服务，为其做饭、洗衣、理发、卫生保洁及陪同外出等；由暂托处为家人临时外出的老人提供短期照料；组建社区服务中心，丰富老人文化生活，并定期派车辆去接送有行动困难的老人，便于他们参加社区的娱乐活动。社区里老人疗养机构的信息回访员，会根据医师的要求定期回访老人，根据老人的状况给出康复疗养对策。

3．第三部门组织的强大志愿者团队

第三部门积极组织社会志愿者，为社区养老服务事业提供大量的人力支持，英国每年有48%的人参加志愿者活动。2001年英国有590 万志愿护理者，其中很大部分是社区自愿组织承担的。同时在社区参加的义工覆盖了社会各个阶层，各个年龄层次，从议员到普通居民，从青少年到老人。^[6]

（二）美国社区养老服务中的第三部门

1．政府与第三部门间接管理和协作

对于拥有众多第三部门的美国，在养老服务供给上政府采取间接管理的方式。在社区服务上，强调社会参与，以第三部门作为管理主体，由政府购买服务的方式提供社区养老服务。第三部门作为强大经济力量，为政府、社会和个人提供了各种服务，分担了原本属于联邦或地方政府的责任。在具备竞争性的市场机制下，第三部门的加入保证服务的效率和质量，能够及时回应社区老人的需求，为政府整合资源预估成本提出明确的方案，降低了政府用人的成本，减少了国家财政不必要支出。而政府的间接管理，更多体现在政府依据合同契约关系，进行定期评估监管第三部门，及制定法律和政策为第三部门开展养老服务做方向性的引导，如《社会服务概括性辅助方案》、《Medicaid 社会救助计划》及《老年福利法》均是政府为支持第三部门开展养老服务所制定辅助性补充法案。

2．第三部门具体社区养老服务内容

第三部门分别建立了日托制“托老中心”和全托制“退休之家”，提供了多种居家养老选择。借助强大的人力支持开展上门服务，解决老人的用餐和卫生保洁问题。如在美国50个州有5000个社区分支机构，每天都有80万至120万名义工将100多万份热饭菜送到行动困难及无法自己解决膳食的老人家中。^[7]并针对丧失活动能力的老人提供医疗服务，派家庭保健护士为有失能老人提供家庭护理服务。在精神文化上，借助社会力量，为老人提供了多种娱乐学习设施，丰富老人的生活。如集合成人教育中心和社区大学所创办的老年大学，为65岁以上老年人提供免费进修。与此同时，为老年人提供心理和法律上的服务。由于具备公益性特点，第三部门本身不存在功利动机，其在社区服务中所获收益并不用于个人，不存在以降低服务质量以提供利润的可能，非营利机制极大地保障了老人的养老权益。

3．第三部门开展的公益性行动

第三部门发挥公益精神力量，积极组织志愿服务活动并拓展资金渠道，获得了社会与民众的慈善捐助，弥补了政府公共服务上人力与财力的不足。1999年通过募捐、接受个人和企业捐赠、基金会和政府资助以及服务收费，美国非营利组织共筹集6700多亿美元用于支付工作人员以及提供各种服务的费用，平均每12个就业人员中就有1人为非营利组织工作。^[6]社区中针对老年人的各项服务需求为社会创造大量的就业计划，组织专业的志愿者提供了廉价优质的服务，满足了老人多方面需求，开拓了养老保障的新途径。第三部门鼓励民众用个人的空余精力、资源、技艺、善意为社区老人给予无私帮助，吸纳了大量志愿者。据统计，在美国，每年约有1.09亿的成年人参与志愿者活动，56%~62%的妇女每周奉献3.4 个小时，49%的男人每周奉献3.6个小时从事志愿服务活动。^[8]

英美政府依据法律制定完善的福利制度体系，都给予第三部门资金补助和税收优惠，利用政策优势为第三部门参与创造良好环境。而第三部门具有整合社会资源，充分发挥自身特性，吸纳慈善基金，扩大志愿团队，完善组织的能力。他们从社区老人的实际需求出发，凭借专业化的志愿服务团队，为老人提供多样形式的优质服务。并积极调动社会民众的力量，重视培育社会公益文化，让民众认同慈善事业，激励更多的民众参与社区养老。

三、我国居家养老服务中第三部门的发展困境

我国第三部门在发展过程中，因为当前国家相关法律和制度不完善和自身组织能力不足，无法完成对政府公共服务职能的承接。

1．政府管理体制对第三部门限制困境

受计划经济管理体制的影响，我国仍沿用旧的社区管理体制，社区的管理与服务由街道办事处和居委会分担。基层组织作为社区养老的管理者，直接提供养老服务，拥有行政资源优势已经能够促进社区养老事业的发展，不需要其他组织介入。诚然，在居家养老服务开展初期，处于萌芽阶段的第三部门缺乏准入权限，最终导致的结果是第三部门在当前我国社区养老服务领域几乎处于停滞化阶段。

我国第三部门在登记注册方面受到限制，其法定社会地位未得到承认，在进入居家养老服务体系过程中缺乏法律性文件的支持。根据我国的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，非营利组织应由民政部门与业务主管单位实行共同管理，其业务主管单位必须是政府部门或者其授权的其他机构。^[9]并且从该条例可看出，某种程度上第三部门更像是具有行政化特点的“准政府部门”，缺乏自治权。在福利性补助和优惠政策缺乏，第三部门在养老服务中也举步维艰。

2．第三部门自身能力不足导致的边缘化困境

上海被调查的非政府组织在回答所面临的主要挑战时，认为是资金的占总数的37.8%，认为是人才的占26.7%，认为是项目开发的占13.4%，^[10]在此可看出资金缺乏是我国第三部门发展面临的最大挑战。第三部门作为半官方的民间组织，通过官方渠道获得必需的社会资源是组织生存发展必不可少的。然而我国未建立购买第三部门的服务机制，且依靠收费性服务的极低收益也无法保证其正常运转。加之，我国缺乏慈善募捐文化，从社会募捐获得资金有限。单一的资金渠道加剧了资金紧缺，导致很多第三部门处于濒临停顿状态，无法支付员工的基本薪酬及购买日常用品和服务设施，社区养老机构的活动场地也受到限制。在养老规模和内容上，无法扩大业务范围，难以雇佣或组织更多的高素质社工为老人提供更为全面的服务。而由政府所提供的财政专款和补贴约占第三部门总收入的一半左右，第三部门不可避免地受到政府资金垄断影响，长期依赖于政府，在决策及规划上受到限制。

其在战略管理上亦存在诸多问题。组织目标上缺乏长期规划，沿用政府部门的行政法规作为指导文件，难以应对在居家养老服务中出现的复杂问题。在财务管理制度上，组织内部财务监管不力，导致在资金预算上出现浪费腐败现象，一度造成了社会民众对第三部门的信任危机。在人才管理及内部评估方面，缺乏有效的激励机制和必要的物质支持，难以留住人才。

高素质的社会工作者稀缺，弱化我国第三部门开展社区养老工作的能力。由于专业的人才培养机制缺乏，传统社区的服务人员大多为下岗工人。其普遍存在着文化不高，开展社区服务水平和技能欠缺的特点，所开展的社区服务内容形式单一，无法达到老年人物质精神多层次的需求。社区养老服务呈现出被动、简单的特点，对老人的精神层面缺乏关怀，服务过程中与老年人缺乏沟通交流。另一方面，养老人才体制中只有少部分掌握社会学、医学、心理学等知识的工作人员。面对日益复杂的养老服务内容，志愿者专业素质是提高第三部门的服务水平的保证，人才资源的匮乏加剧了第三部门存在的边缘化趋势。

四、国外经验对我国第三部门的发展启示

（一）加大政府立法监管与政策支持，为第三部门参与创造条件

1．国家制定法律为第三部门获得合法地位

从英美两国的居家养老模式发展过程中可看出，西方国家首先通过构建完善的法律保障体系，明确规范了政府职能和家庭个人的义务，并以成文法的形式明确了第三部门的法定地位、公共服务功能及所应担当的公共责任，为第三部门的参与居家养老提供法律依据。而我国第三部门的发展陷入困境与国家法律不完善息息相关，应加快在养老服务领域的立法，使第三部门获得准入权限。

2．重视合作伙伴关系建立，发挥第三部门自治能力

从英美两国养老服务运行体制可看出，政府与第三部门通过建立合作伙伴关系，保证了第三部门的独立性。根据福利多元主义、政府改革与治理、合作主义模式和第三方管理的理论，政府提供参与居家养老的大部分资金，非政府组织负责供给具体养老服务，两者分工合作，共同满足老年人日渐提高的居家养老服务需求，不断增进社会的总体福利水平，是合作而非隶属关系。^[11]而我国管理体制及法律政策的限定，导致第三部门缺乏自治能力由此弱化自身优势。政府应对第三部门参与居家养老服务体系进行适度指导、有效监管，保持其工作自主性，使其有的空间更大发挥优势。

3．政府在财政与政策支持

西方国家在财政税收上实施优惠政策，促进第三部门的发展。一方面，以解决好资金和土地缺乏问题作为关键。采取购买居家养老服务、财政拨款补助及税收优惠等方式为第三部门提供资金，以无偿土地划拨方式帮助第三部门解决土地短缺问题，为其开展养老服务提供活动场所。另一方面，应借鉴欧美市场运作和人才管理经验，制定福利人才政策，以立法形式改善养老服务人员待遇，提高养老服务业的吸引力。引入市场化运作机制，依靠养老服务计划促进社会就业，吸引更多的人才和下岗员工进入养老服务产业。

（二）加强第三部门的自身能力建设

1．加强组织能力建设，重视内部管理透明化机制

第三部门在提供养老服务过程中，应坚持公开透明原则，完善内部管理机制，建立自律评估机制。从组织各层管理者至基层服务人员，都应明确各自工作内容及责任。在战略决策、目标规划、人才培养、资金筹集、组织志愿者、信息收集和绩效考核等方面建立相应完善的规章制度。尤其在财务管理方面，应从技术层面及制度上保证责任人正确地行使职权，定期向社会大众公开组织财务资料。对于我国处在起步阶段的第三部门，在参与居家养老服务过程中，应加大国际沟通交流，做到与国际接轨。在组织建设、资金筹集、活动开展等方面应多向西方国家的服务机构学习。

2．建立专业化的人才服务体系

首先第三部门应在志愿参与的原则下建立专业化的人才体系，对本组织的人才进行合理规划。建立系统的人事制度，在人事制度上完善组织的招聘、培训、考核、奖惩等程序。其次是健全人才保障机制。妥善处理好志愿者的户籍档案限制问题，改善其就业保障和福利待遇以提高其社会地位，为参与居家养老服务的社会工作者创造良好的的社会环境。然后是重视对员工的专业技能培训。通过第三部门在职培训教育、实践锻炼等方式提高专业服务技能，借助国家机构的考核对志愿者进行培训并完成资格认证。

3．拓展资金支持渠道，发扬慈善公益事业，

在政府资金支持之外拓展资金渠道，提升筹集资金能力是关乎第三部门生存与发展的重要因素。应进行适当的市场化运作，提高组织自身营销能力，与私营企业合作获取支持。如商业性慈善广告的出现，由中国扶贫基金会和361°联合发起的“买一善一”公益平台让两万多名山区光脚儿童拥有了自己的新鞋，温暖了孩子的小脚丫。此类公益合作既促进了企业的发展，为企业带来荣誉，又极易获得企业支持，更重要的是让社会大众为弱势群体奉献了爱心。应多设立专门慈善基金会以义演义卖来推动社会募捐，向社会民众和企业寻求资金援助。加大捐赠信息的公示制度，捐赠资金运转透明化，让民众信任公益组织。最后是与国际慈善组织建立沟通与联系，向国际援助机构争取资金援助。

（三）培育志愿者公益精神，构建社会多元监督体系

从英美养老服务模式中可以发现，社会公益文化的力量对第三部门改善老年人的生活给予了的重大支持。如在慈善捐助文化浓厚的美国，捐赠爱心成为生活中不可缺少的重要部分，民众捐款远远高于企业捐款，每年都30%的慈善捐款直接从个人工资中划出，75%的美国人为慈善事业捐款。^[12]对于我国社会慈善文化发展而言应加深对中西方慈善文化与公益精神的研究和弘扬，使社会民众认识到慈善文化的价值，并通过大量正面的新闻报道，以网络媒体的宣传方式让民众走近第三部门，认识到支持居家养老服务的意义所在。同时提高养老服务人员的地位及福利照顾，纠正民众传统观念，激励民众参与公益慈善事业的热情，吸收更多的青少年群体参与社区养老服务。在积极与社会企事业单位建立合作机制的基础上，鼓励包括学校、医院及私营企业等社区单位成员参与社区养老服务活动。

同时要加强对第三部门管理监督。第三部门应在组织内部建立制度化的监督体系，完善组织财务监管制度，绩效考核标准等。加快内部管理的民主化和公开化进程，实现问责和信息透明化机制，规范管理者的权利义务，并努力提高内部成员素质，重视组织成员公民意识的培养，以自身组织制度及成员素质的发展完成内部监管。并依据第三部门的公开信息，通过媒体进行宣传和监督，发挥网络新闻媒体的技术优势，多层面去关注第三部门开展的服务活动，用新媒体技术完善监督机制。社会公众也应该被纳入到监督体系中，加强社会监督，更好的实现第三部门的发展来推动社区养老事业的进步。

参考文献

[1] 立勇.我国老年人口数量达到1.94亿.[DB/OL].2013-02-27.http://whnews.cn/news

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