论文总字数：8390字

摘 要

随着传播技术的发展，大众传媒借助报纸、电视、网络等方式表现出来的政治功能越来越明显，大众传媒对政治的影响无处不在。大众传媒在政策问题构建中具有传递信息，提供渠道、发现问题，制造舆论、 推动政策议程建立等功能。然而在实际中还存在虚假消息泛滥、受政治权威的控制、可能产生暴力媒介等问题，通过深化职业道德和行业道德，增强大众传媒的社会责任，完善法律制度，加强受众的媒介素养等措施有利于发挥大众传媒在政策问题构建中的积极作用。

关键词：政策问题；大众传媒； 政策问题构建

Analysis on the Influence of Mass Media on the Construction of Policy Problems

Qian xiang-yi

（Wentong College, Huaiyin Normal University, Huai’an Jiangsu 223001）

Abstract: With the development of communication technologies, the mass media with the help of newspapers, television, network and other means of political function is more and more obvious， the mass media"s influence on the political everywhere. The mass media in the process of building policy issues have transfer information, provide channels and found the problem, make public opinion, promoting policy agenda set up, and other functions. However, in practice, there is a false news, under the control of the political authority, may produce the problem such as violent media, through strengthening the professional ethics and industry ethics, strengthen the social responsibility of the mass media, perfect the legal system, strengthen the audience of media literacy measures such as to play an active role of the mass media on policy issues to build.

Key Words: the policy problems; mass media; the construction of policy problems

大众传媒从诞生之初，就与政事产生了关联，美国政治学家阿尔蒙德·鲍威尔认为：“政治体系不仅包括政府机构，如立法机关、法院和行政部门，而且包括所有结构中与政治有关的方面，还有诸如……大众传媒工具之类的非政府政治等。” ^[1] 随着现代信息社会和社会对民主呼吁的发展，政府决策与公众舆论已逐渐结合，使公共政策的制定更加关注人民的意志。公共政策是政治运行的中心环节，公共政策的合理、科学需要正确运用大众传媒的功能，大众传媒是社会意见的沟通器，也是社会公众情绪的疏导器。

2003年，没有办理暂住证的孙志刚被当作“盲流”送至收容救治站，两天后奇怪的死于收容所，此事被《南方都市报》首先曝光，而后，报纸、电视、网络等所有的媒体都把注意力集中到此事上，事件在舆论的强大压力下，获得了圆满解决，国家有关部门废止了1982年的《城市流浪乞讨人员的收容遣送办法》。此事可以说是我国大众传媒参与公共政策过程的成功案例。一般认为，公共政策过程包括政策制定、政策执行、政策评价、政策终结、政策监督五个方面。政策制定是公共政策的起始阶段，而要制定正确合理的政策则首先要找出准确的政策问题，为一个错误的政策问题进行决策是浪费大量的时间、人力、物力及其他资源，因此，政策问题构建在公共政策过程中处于首要地位，我们要准确构建政策问题。研究大众传媒在政策问题构建中的作用、存在问题及原因，以及促进大众传媒作用的策略意见是当前研究的重点课题。

一、基本概念梳理

（一）政策问题

不同的学者对于政策问题的概念有不同的理解。

张金马认为：公共问题、社会问题只有当通过个体与集团的行动向政府有关部门提出，而且该问题又属于该部门权限，政府又试图采取干预的手段去解决时，才会把他们列入政府议程，此时的问题就称为政策问题。^[2]

台湾学者林水波、张世贤认为：所谓政策问题，乃是在一个社会群体中，大多数人察觉到或者关心到的一种情况，与他们所持有的价值、规范或者利益相冲突时，便产生一种需求，受剥削或者不满足的感觉，于是通过团体的活动，向权威当局提出，而权威当局认为所提出的属其权限范围的事务，且有采取行动，加以解决的必要者。^[3]

宁骚认为：统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题。^[4]

其实他们的理解都有共同点，从以上观点中我们可以了解到一些关于政策问题的构成要素：一种客观的存在；被大多数人所感知、关注；价值、利益冲突的强烈要求；团体活动；政府认为有必要采取措施解决问题。

政策问题构建又被称为“政策问题界定”、“政策问题认定”“政策问题构造”及“政策问题确认”等。政策问题实际上是从“问题→社会问题→公共问题→公共政策问题”的过程。政策问题构建则是指对政策问题的察觉、界定和陈述的过程，这是一个从感性认识到理性认识的过度。

（二）大众传媒

大众传媒是大众传播媒介的简称。它一般包括两个部分：一个部分是信息传递的载体、渠道或者工具，主要有报纸、电视、广播、网络等；另一部分是社会组织从事信息的收集、处理，即传媒机构，主要有报社、电视台、电台、网站等。郭庆光明确提到，报社、电台、电视台等媒介机构是从事信息的采集、选择、加工、复制和传播的专业组织，从其生产规模的巨大性和受传者的广泛性而言，我们又把它们称为大众传播者，或称为大众传媒。^[5] 因此，大众传媒有两种不能单独分开的身份，传播者和传播机构，传播者是传播的发起人，传播总需要一定的工具，传播的主体和传播的工具不可分离。

二、大众传媒在政策问题构建中的作用

（一）传递信息，提供渠道

政策问题构建的科学化、合理化需要公众的广泛参与。随着中国民主政治建设的发展，公民的政治参与意识在不断加强，但是公民通过听证会等形式的参与方式可能会流于形式。例如成都的胡丽天、缪冰虹被称为“听证专业户” ，2010年湖北鄂州市规划局召开了一场假听证会，而参与的住户代表均为冒充。听证会代表的选择不够科学，对于代表的选择没有一套严格规范的程序；许多的听证结果往往是行政的选择，听证会成了一种形式，没有起到任何的作用。种种原因致使公民参与存在不足，听证会流于形式。大众传媒则为公民的参与提供了条件和渠道，尤其是互联网的快速发展，它的开放性、自由性、匿名性等使普通公民能在网上直接平等的进行政治参与，可以充分表达自己的政治观点和利益诉求。政府通过大众传媒来传递有关政策问题的信息，使公民能了解有关政策，发表自己的观点意见；公民也能通过大众传媒传递信息，使政府能了解公民的需求，制定出合理的政策。大众传媒为公民与政府提供了交流、讨论的平台，关注社会变化，增加了政策问题的来源，为公民意见的实现提供了广泛的空间。

（二）发现问题，制造舆论

生活中存在许多的问题，并非所有的问题都能引起社会和政府的普遍关注，都能成为政策问题，有的问题能够很快被解决，而有的问题则迟迟得不到解决，主要的原因在于有些问题表现的不明显，政府不是万能的，不可能关注所有的社会问题，不可能处理所有的社会问题，而大众传媒通过敏锐的观察力和洞察力发现社会上的新问题、新变化，借助现代化的信息传播手段，对问题进行客观、准确的分析报道，使少数人关注的问题得到社会的普遍关注，并引导公众参与、讨论，形成比较一致的看法，从而引起政府的关注。

（三）推动政策议程建立

政策议程的建立是一个重要而又复杂的过程，社会问题转化为政策问题的渠道是多种多样的。大众传媒在推动政策议程建立方面发挥了重要作用，首先，大众传媒能把少数人发现的问题广泛传播，争取多数人的理解和支持，为公众议程创造了条件；其次，它能制造强大的舆论压力，促使政府决策系统接受来自公众的愿望和要求。^[6]例如2004年的安徽阜阳劣质奶粉事件就是在媒体的宣传推动之下引起了全国人民的普遍关注，受到了有关部门领导的高度重视，从而触发了对整个奶粉市场的清查整顿。

三、大众传媒在政策问题构建中存在的问题

任何事物都具有正反两面，因此我们要用一分为二的观点分析问题。大众传媒在政策问题构建中发挥作用功能时，还是存在某些的问题。

（一）虚假新闻泛滥

真实性是新闻的基本要求，但是现实生活中一直存在虚假、不实的信息。例如，2007年北京电视台播放了一则《纸做的包子》的新闻，引起了社会各界的普遍关注，有关部门迅速对早餐市场进行检查，但并没有发现“纸陷包子”，最后经过有关部门的调查发现这是虚假的新闻。尤其是随着网络的发展，网络的开放性和匿名性使人们可以随时发布信息，这些信息的真实性又难以监控，造成了信息的鱼龙混杂、真假难辨。比如在2013年12月，许多网络媒体纷纷转载一组外国小伙在北京街头扶摔倒的大妈遭到讹诈的图片，后来经过警察的返回现场调查发现，原来是大妈在经过人行道时被一个外籍男子驾驶的摩托车撞倒，与网上疯传的内容完全不同。虚假新闻影响恶劣，危害严重，它使大众传媒的公信力下降，误导受众，侵犯人权，破坏了社会的和谐、稳定，

（二）受政治权威的控制

在我国，很长一段时间的新闻媒体是党政机关或官方社会团体的国有事业单位。虽然改革开放以后，我国实行了“事业单位，企业化管理”或者说“国家控制，有限商业化”的运营模式，新闻媒体对于国家的行政隶属和依附关系有所弱化，但是并没有发生根本改变。^[7]大众传媒一直被人们认为是党和政府的喉舌。2003年SARS首先在广东省爆发时，一直没有发布有关疾病的信息，原来当时政府禁止媒体报道有关SARS的新闻，而中国政府也对所有讨论非典消息的论坛进行封杀。

（三）可能产生媒介暴力

暴力媒介一般是指在报纸、杂志、网站等媒介中刊登含有暴力的内容，会对人们正常生活产生不良的影响。如今许多的大众传媒为了吸引观众，提升销量，追求经济利益，在报纸、电视、网站中出现了越来越多的暴力新闻。还有一种含义是把媒介定义为施暴者，利用媒介的话语权等对社会成员的暴力行为。如2011年深圳杨武事件，联防队员杨喜利手持钢管、警棍在杨武夫妇家中打砸并强奸了杨武妻子，而杨武却躲在一旁没有阻止这件事的发生，经过媒体的大肆报道，这懦弱的行为让许多的网友表示不满，称其为“史上最窝囊的丈夫”，虽然杨武做的不对，但是我们更应该对他进行关怀和安抚，帮助他们一家走出伤害，而媒体却对他们进行类似“拷问”式采访，造成了对他们的二次伤害。

四、大众传媒在政策问题构建中产生问题的原因分析

（一）大众传媒过度市场化

随着改革开放和经济的不断发展，市场在资源配置中的作用越来越大，而大众传媒与市场之间的联系越来越紧密。市场化是把双刃剑，一方面使我国传媒的数量大大增加，结构、内容和形式都得到调整，使人们有了更多选择传媒的自由，满足了不同层次的要求；另一方面市场化使得许多大众传媒必须在市场上获得经济资源，增加经济效益，出现了只要有人或者组织愿意出钱，媒体就可以按照购买者的意愿来操纵、控制甚至制造公共舆论，有的媒体为提高知名度，播出一些未经查实、与事实不符的新闻。市场带来了的物质诱惑也给新闻工作者带来了极大的挑战，例如2002年6月22日位于山西省繁峙县的金矿发生爆炸，有11名记者接受了矿主的黑金，从中央级到地市级报社的11 名记者接到遇难者家属的举报赶到了繁峙县，共计收受贿赂数万元，结果他们没有报道这次矿难发生的情况。

（二）缺乏应有的独立性

大众传媒尽管号称是自由、独立的，但是从许多事实来看却并不是这样的，他们都受到了背后的政治力量和精英集团的控制，使得传媒的声音往往代表着政府官员和精英阶层的意见，使得许多报道具有明显的倾向性，左右了政府的议程设置，使一些与媒体或精英集团利益有关的问题总是能较快进入政府议程得到快速解决，而使一些重要的公共问题不能得到快速有效地解决。

一些有关利益的事情能否在大众媒体上得到响应，很大程度上取决于党和政府对这一利益事情的认同程度。特别是一些地方的党政官员经常以保护地方利益和本地发展为缘由，视自己所在地方的媒体为自己的喉舌，认为其主要任务是为他们及他们的功绩歌功颂德，而对于地方政府发生的决策失误、人为的灾难事故、突发事件、官员腐败等重大问题不允许报道甚至讨论；对于外地媒体对本地方负面新闻的采访报道设置种种障碍，不允许报道甚至威胁利诱他们。

（三）大众传媒上舆论的非理性和情绪化

在大众传媒上发表的意见和观点都是社会公众的群体性的意见、观点，本身就可能是非理性和情绪化的意见。这些非理性和情绪化的舆论常常影响政府的决策和实施，因此在政策过程产生负面影响。

传统媒体为了博得大众的眼球，往往采取迎合观众意见期待的做法，将本来应该以严肃的方式对待的公共政策问题，采取断章取义的方式将其“焦点”化和片面化。但是在虚拟网络环境中，网络的匿名性、开放性、自由性等，使人们无需为自己的措辞言语承担责任，情绪化的词语更容易被使用，语言暴力已经成为网络中令人担忧的现象。网络舆论暴力正在消解“观点自由市场”所倡导的平等性，非理性意见与情感单方面的强势输出，埋没了理性的声音。如果舆论的非理性和情绪化得不到正确的引导，将会给政府的政策过程带来不良影响，甚至会威胁到社会的稳定。

五、促进大众传媒影响政策问题构建的对策建议

（一）强化职业道德与行业自律，加强大众传媒的社会责任

近年来，我国大众传媒工作者缺乏职业意识受贿丑闻的情况比较突出，如2008年7月，河北蔚县发生矿难，矿主为瞒报事故，用金钱收买记者，共有数名涉嫌犯罪；2008年9月位于山西省霍宝干河的煤矿发生矿难，无论真记者还是假记者都争先恐后地赶往出事的煤矿，却不是为了采访报道新闻，而是去领取由煤矿发放的“封口费”。面对经济利益的诱惑，传媒工作者应确立职业意识，认识到拥有的采访权和报道权是一种“权利”而不是“权力”，要具有良好的社会责任感，忠于职业道德。因此，要采取切实可行的措施不断强化媒体工作者的政治理论和政策法规知识，强化他们的思想道德修养。大众传媒在市场化带来的激烈竞争中不能片面只追求经济利益，而忽视了自身的社会责任，传媒的影响力非常大，因此社会对它在社会责任方面有着很高的期待，所以，传媒要通过自己传播的力量，来推动社会公益，除了大众传媒自身的努力，政府和公众也要同传媒共同合作。

（二）完善法律制度

我国要建立社会主义法制社会，必须要使各方面的法律体系完备。虽然我国制定了许多的法律法规，但是关于大众传媒方面的法律法规还没有建立完善，我国在管理媒体方面制定了许多的法律，例如《中华人民共和国著作权法》、《出版管理条例》、《中华人民共和国广告法》等，但是这些法律、法规可能存在冲突的地方。要发挥大众传媒在公共政策过程中的积极作用，必须将媒体以及从业人员一起纳入法制建设中。

一方面，传媒及从业人员需要法律为其撑腰，大众传媒的舆论监督等功能可能会使记者的采访权和生命健康安全受到威胁伤害甚至有生命危险，他们可能会经常为此付出血的代价。为了维护他们的采访权应该不断完善法律，以明确的法律法规把正确、合理的采访活动纳入法制建设中，除此之外还应该加强对社会各阶层公民的法治教育，让他们了解大众传媒的合法权利。另一方面，大众传媒的某些行为需要法律的约束，例如侵犯公民的隐私、滥用新闻自由、片面追求经济利益而作出的违法行为等。在实行依法治国的中国，公民应该具备最基本的法治意识，尤其是媒体记者，对于某些行为不应该去做，需要加强对媒体记者的法律教育。因此，要加快完善相关的法律法规，让大众传媒做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。

（三）加强受众的媒介素养

“媒介素养”是舶来品，是“素养”的概念延伸，所谓媒介素养就是指人们面对各种媒介信息时能正确地运用媒介资源的能力、方式和态度，能参与社会发展进步。如今，大众传媒是人们获得消息的最主要渠道。当各种信息充斥在人们眼前时，受众要学会正确地辨别信息的真假，保持清醒的意识，不被媒介中传递和暗示所影响，能对信息发表自己的意见和提出批评建议。 受众应提高对违法、暴力、垃圾等信息的免疫力。为了提高传媒素养，受众要主动、积极学习知识。在自我传媒素养教育时，要注意学会分析、辨别不同媒介的传播特征，扩大自己的信息来源，拓展信息渠道，对同一信息的判定可以通过“校雠”的方法来确立，即用不同媒体的信息作比照，不可盲目相信一家之言，久而久之，便会养成识别真假信息的能力。 ^[8]

被认为是“第四种权力”的大众传媒，具有信息量大、涉及面广、影响力强等特点，是当今社会最直接、最强有力、最方便的沟通手段，是沟通政府与公众的有效桥梁，三者之间的良性互动是确保这一桥梁畅通无阻的有效保障。大众传媒是政策主体中的非官方参与者之一，在实际中具有两面性，一方面，大众传媒为公民参与提供了条件和渠道，能够发现问题，推动政策议程建立，促使社会问题变成政策问题；另一方面，大众传媒在影响政策问题构建中也存在诸多的问题。需要通过强化职业道德和行业道德，加强大众传媒的社会责任和受众的媒介素养等措施来充分发挥大众传媒的积极作用。

参考文献

[1]阿尔蒙德·鲍威尔.比较政治学[M].上海:上海译文出版社,1987:5.

剩余内容已隐藏，请支付后下载全文，论文总字数：8390字