论文总字数：8577字

摘 要

：随着新中国经济的快速发展，我国的经济发展方式在由过去那种粗放式的生产方式向一种高效、节能、精细化的生产方式转变。从而我国政府职能体系中出现了许多不能适应经济社会飞速发展的政府职能，考核机制出现偏离、财税价格体制存在缺陷、公共服务和公共事业部分缺失等问题日益突出。政府要加强和改善自身的宏观调控职能，加深财税价格体制改革，优化社会经济产业结构，増强其服务性职能以适应和应对经济发展方式的转变。

关键词：经济发展方式；政府职能；转变

Based on the transformation of economic development patterns under the perspective of the functions of the government

Jia Jian-lei

(School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University , Huai’an, Jiangsu, 223300)

Abstracts: With the rapid development of Chinese new economy, China"s transformation of the mode of economic development in the past that extensive mode of production to a highly efficient, energy saving, intensive mode of production. Thus the function of our government system in many can not adapt to the government functions of economic and social development, assessment mechanism, and deviation of price system existing defects, public services and public utilities and lack of increasingly prominent. The government should strengthen and improve macro-control function, deepen fiscal and taxation reform of the price system, optimizing the social economic structure, problems of enhancing the service function to adapt and respond to changing the mode of economic development process,.

Key Words: the pattern of economic development; the functions of the government; transformation

二十一世纪以来，我国的经济发展方式正在进行一场具有划时代意义的变革。如果仔细分析就会发现，我国过去的那种的粗放式的经济发展方式已经阻碍了我国的综合国力的提升。我国经济发展方式转变已经成为了党和国家无法规避的必需要正视的重大发展问题。但从根本上讲要实现经济发展方式转变必须要有配套的制度创新，而政府自身的职能的转变则是加快经济发展方式转变的强大动力和制度保障。^[1]

一 、传统经济增长方式存在的问题

在“九五”计划时我国政府明确做出了要转变经济发展方式的决定，党的十七大正式将加快转变经济发展方式作为新世纪党和国家发展的战略任务。我国的经济发展方式一直以GDP的增长为中心，某些地方政府片面追求GDP数字和增长速度。历史的教训值得记取，清朝时我国的GDP已位于世界前列，但却打不过八国联军，其原因就在于GDP的构成和质量。^[2]改革开放以来，中国经济持续高增长。1979年至2009年，年均增长9.88%，2010年增速达10.3%。^[3]我国的经济增长速度在世界上都是名列前茅的，超过了绝大部分的新兴国家。直至目前，我国已然成为了世界第二经济实体和全球最大的储蓄国，另外进出口总额位居世界第二。然而，我国在经济发展方面取得如此大的成就的同时也为此付出了与此相对应的相当的代价。因为这种经济的高速增长是由于资本、能源、资源和劳动力大量投入而产生的，但相对应的生产率并没有提高。这就构成了一种高投入、低效率、低产出的粗放式经济增长方式。

长期以来我国经济在低质量效益基础上的高增长，带来并积累着诸多矛盾和问题。

一是能源资源的相对缺乏和环境破坏的压力日趋增大。在高投入、低效率、低产出的粗放式的生产模式中必然会使能源资源的消耗量超出世界经济增长的平均消耗量。也就是说，这必然造成资源的浪费。而自然资源是有限的，特别对于我国这种人均自然资源相对短缺的国家来说更是如此。在这种情况下，我国要想继续保持经济的高速发展就必须更多的依赖国际贸易，因此不得不面对并承受不断加大的国际市场风险。由于能源消费的快速增长和粗放式的利用方式，环境污染问题日益严峻，废水、废气和其他废弃物的排放总量不断增加。

二是产能过剩愈趋严重。产能也就是生产能力，是指在计划期内，企业参与生产的全部固定资产，在既定的组织技术条件下，所能生产的产品数量，或者能够处理的原材料数量。^[4]生产能力体现的是企业所具有的对产品的加工能力，这和企业的技术水平、组织结构有关，因此，有种人说产能过剩并不代表产品过剩。在现今的中国经济的增长基本都依赖于投资，而投资者更愿意把他们的资金资源投入那些生产技术已经成熟且产出的产品已经被市场认可，在世界上已经有成功先例的产业，这使企业供给能力的增加明显快于市场需求能力的增加，这样极易使投资者在投资时将其资金资源投入同一产业从而出现潮涌现象，导致产能过剩。上世纪90年代中期以来，在投资者的不科学投资以及生产技术的飞速进步还有政府减少了对企业的微观监管等因素的共同作用下，使某些产业供给能力迅速增长，然而市场由于多种原因根本没有能够消化这些产业的额外供给。

虽然这种供给和需求的差距，并不一定会导致生产过剩，只是为产能过剩创造了条件。造成产能过剩的根本原因就是经济增长模式的不合理。首先，地方政府对吸引投资的种类和经济增长方式的干预的权力过大，在我国各个地方往往会形成恶性竞争，导致了产能的过度扩张。其次，我国某些产业的生产技术水平低且企业自主创新能力不强，使得企业为了提高自身的竞争力只能靠加大资源投入和产品数量，以此在价格的竞争中获得优势，而忽视了提高生产技术和强化企业自主创新能力才是提高企业市场竞争力的最有效途径这一事实。其三，表现在我国的许多产业集中度不够高，特别是许多行业由于诸多的原因，在长期的市场竞争中依旧无法实现广泛的品牌效应。最后，由于垄断形成的 “暴利效应”使投资者将其资本投入垄断行业，使得那些垄断行业投资增长速度不断增加。

三是我国的产业结构存在失衡现象且产业创新能力和竞争力不够强。在我国经济发展过程中片面的追求经济总量和增长速度，必然会导致产业结构的不协调，主要体现在第一、第二和第三产业之间生产发展的失衡。第一产业的生产基础薄弱，生产方式与发达国家来相比较为落后，劳动生产效率低下。虽然我国从事农业的人口约占总人口的40% ，但是根据国家统计局关于2010年年度国内生产总值（GDP）核实的公告，农业生产总值只能占GDP总值的占10.1%，第二产业即则占了46.8%，第三产业（服务业）占43.1%。但是在世界上，这三大产业占GDP比率的平均值分别是是5%、31%、64%。这说明在我国的产业结构中第一产业相对较为落后，第二产业在GDP中所占比重过大，第三产业的“发育不良”。

四是广大民众的福利受挤压。这主要是因为：（1）以前，我国各个地方政府通过吸引投资来拉动经济，居高的投资率长期以来将我国的消费率压的很低。（2）我国经济生产在国际市场竞争力来源于国内低廉的劳动力成本，这促使大量劳动力的劳动成本被压低。（3）为了追求GDP的快速增长，政府将大量财政投入到生产建设中去，从而使其对社会保障和公共服务体系投入不足。这导致大量中低层收入者的社会保障和应享有的公共服务得不到应有的改善。（4）为了追求利润最大化产品大多面向国外市场，致使大众的对于许多新产品的需求得不到满足。这对提高国内居民生活水平会产生一些负面效应。

总之，重数量和速度而轻质量和效益的经济发展方式，给我国经济的全面协调可持续发展带来严峻挑战。^[5]因此，我国过去的那种粗放式的经济发展方式必须要进行变革以适应我国新时期发展的要求。这种改变是要将过去的那种重经济增长和速度而轻质量和效益经济发展方式变为经济增长速度、质量、效益和谐统一的经济增长方式；将从前那种高投入、低效率、低产出的生产方式变为低投入、高效率、高产出的生产方式。

二、政府职能影响经济发展方式转变

要想实现经济发展方式的转变，仅仅要靠政治思想教育和社会舆论引导是不行的，更重要的是要深化改革和制度创新。深化政府自身改革特别是对其职能的改革为经济发展方式转变的快速圆满成功提供了强大的动力和制度保障。当下，我国政府的职能仍然存在着缺陷，这些缺陷严重阻碍经济发展方式的转变。这些因素主要有：

首先，干部政绩考核和选拔晋升制度的不合理。自改革开放以来，我国的干部政绩考核和选拔晋升制度一直以GDP作为标准，以GDP来考核官员，以GDP的增长幅度来确定官员政绩大小，并以此作为干部升迁的考核标准。这是对干部工作造成误导。因为大多数官员都是以升迁作为其组织工作的目的和推动力。这种偏颇的考核标准促使官员只一味追求GDP的增长速度，越快越好。而在官员的有限任期内提高地方政府GDP总量的最直接有效地GDP增长方式就是传统的粗放式的经济发展方式。这使得许多官员和干部把经济发展等同于经济增长率，将升职晋升与GDP的增长联系起来，单纯追求GDP增长速度和效率的提高，大搞形象工程，热衷于大项目、搞大开发，忽视生态坏境、社会保障、公共服务等方面的协调协调发展。这种错误的观念致使城乡、地区差距不断拉大，对生态环境造成重大压力，并形成了大量的资源浪费现象和政府公共服务职能的缺失。

其次，财政税收体制存在缺陷。地方政府追求经济增长速度与地方利益密切相关。^[6]我国在各个地方实行“分税制”的财政政策，地方政府的公务人员的工资奖级福利等都是由地方政府提供的，而地方政府提供这些福利和保障全部由地方财政来保证发放。因此，地方财政收支状况与地方政府公务人员的自身利益密切相关。地方GDP的快速增长能够为地方政府提供更多的财政收入。因此，地方GDP的增长速度与地方政府公务人员的工资福利等直接挂钩。这样从某种意义上说GDP的快速增长就成了地方政府全体公务人员的共同愿望。而官员为了能够在选举中获得更多的选民的青睐便会以“GDP的增长”作为官员在其任期中的工作中心。从而使“经济快速增长”成为许多地方政府追赶的一种“潮流”、“时尚”。

我国目前的税收体制是以流转税为主体的，增值税在其中所占的比例要比所得税大得多。地方政府为了更加有效地增加财政收入而将工作的重心放在第一，第二产业尤其是传统重工业上。因此，在地方政府的发展中会以GDP为中心，我国的以流转税为主题的税制结构发挥了一定的作用。另外，这种税制结构对企业也有消极影响，它会抑制企业的创新活力，不利于企业的产业结构升级。

另外，价格机制的扭曲。在我国，水电、油气等资源一直被政府垄断，这样以此形成的价格机制就不能真正反映资源和环境等要素的价值。这导致企业在生产经营时为了追求利润最大化就不会考虑在生产可能造成的资源浪费和环境污染。同时，企业也不会愿意花费额外的代价去进行制度创新和技术创新。这不利于生产技术的进步和生产效率的提高，阻碍了经济发展方式转变的脚步。

生产技术的落后和生产效率的低下致使地方政府为了推动经济的快速增长增长，会进一步加大对资源和要素投入，从而形成了一个恶性循环。在源头上，这是发达国家在将其本国内环境负担向我国转移并且我国环境破坏的附加值。收获在我国地方自然资源价格制定或调整的权力掌握在地方政府手中，价格改动的随意性较大，不能够进行科学的定价。而且由于政府掌握着自然资源的配置的权力，有时资源定价并不能准确反映自然资源的市场价值和社会价值，也不能准确反映市场的供求情况，大幅度降低了市场对自然资源价格的调控能力。

最后，忽视社会事业和公共服务的重要性。发展社会事业和提高人民生活水平是新时期新中国特色社会主义的要求，是转变经济发展方式的重要路径。当前中国由于盲目发展经济，追求GDP的增长，导致我国经济发展和社会事业发展之间产生了严重的失衡现象。其主要表现是，虽然经济在迅速发展，但是人民群众的经济收入并没有明显增长，我国在住房、医疗、保险等方面仍然存在诸多问题，人民群众的劳动造成的经济增长与得到的实际收益不成正比。

三、政府需要转变职能以适应经济转型

我国经济发展方式正在发生转变，政府的有些职能已经不能适应这种转变，需要进行必要的变革。因此，政府必要对自身进行改革，重新明确政府自身的职能，以适应并促进经济发展方式的改变。政府要逐渐树立起法治透明政府的理念以及责任政府、高效政府和服务政府的理念。^[7]从根本上来说，政府职能转变的目的在于如何使政府在经济转型的背景下正确的履行自己的职责。当前，政府职能转变应着力抓好以下几点：

第一，完善政府对官员的考核评价机制，使官员更加注重地方发展的整体效益。对官员政绩考核评价不仅仅要看GDP增长的速度，更加要注重GDP增长的质量和效益，考虑在经济增长同时对自然资源和自然环境的影响。干部考核机制对官员在其任期内的作为具有指导作用。官员为了获得晋升往往会依照考核评价机制的主要标准来安排工作重心和工作过程。只有将重视GDP质量效益，节约资源能源，保障民生，政府的公共服务质量等要素全部纳入到政绩考核机制当中，才能使各级政府官员把地方发展的整体效益作为开展工作的重心，将保护环境，节约各种能源资源和提供高质量的公共服务作为其工作职责，将改善民生作为其工作的归宿。

第二，加强并改善政府的宏观调控职能，使市场对资源的配置权得到保障。社会主义市场经济要求政府不能对市场进行全面细致的监管，只能对市场进行宏观上的监管。但由于市场的发展瞬息万变，为了使市场对资源、价格进行最合理的配置，政府必须不断提升其管理水平和管理技术，加强并完善它的宏观调控职能，充分发挥国家的政策规划的作用，使得中央的指令、计划、政策等能够准确有效地传达到各个地方并有效实施，从而在市场失灵是政府能够迅速的将市场引入正轨。要鼓励自主创业并大力扶植新兴产业促进各个地方、各个产业全面协调发展，以此抑制产能过剩现象的出现。另外，政府要减少对企业的限制，增强企业的自主经营权，这样市场便能够更好的推动经济发展方式的转变。这样政府才能成功实现其职能的合理转变。

第三，深化财税体制改革，形成最有利于我国特色社会主义国情的财政税收体系。财政手段、税收手段和价格手段是转变经济发展方式的最直接有效的经济手段。要将财政收入的支配向社会公众倾斜，着力改善民生。要使得改革后的财政税收体制能够促进经济发展方式的转变和生产技术的进步并能够准确反映市场对资源的供求变化。在市场经济活动中，政府应该也有责任协调好各个经济活动主体，运用其权威的政策行为引导各经济主体活动走向正常的轨道，从而推动经济发展方式的转变。^[8] 税收是调节宏观经济的主要杠杆,通过财政投资,方向引导和市场运作等方式来促进循环经济的发展。^[9]要进一步完善自然资源税费制度。在我国许多不必要的自然资源的浪费都是由于自然资源税费制度的不完善而导致的。国家应该对那些为了节约资金而在开采自然资源的过程中造成资源浪费和环境破坏加大处罚力度。这可以通过增加如水污染税，坏境破坏补偿税等税收种类来实现。建立公共财政体制的重中之重是要优化财政支出结构，引进并创新公共服务供给机制，使得更多财政支出用在提供优质的公共服务以及着力改善民生方面。

第四，促进产业结构的优化升级，鼓励企业通过自主创新增强其市场竞争力。政府要调整对三大产业的管理政策，要着力发展第三产业尤其是服务业和新兴科技产业。同时也要加大对第一产业的扶植力度，发展高科技农业，并对第二产业尤其是传统重工业进行改造，使得传统工业重获新生。要大幅度降低工业的资源能源的消耗，极力消除工业对环境造成的破坏。建立并完善城乡统筹机制，以城市拉动农村，以农村保障城市，使城市和农村共同完成三大产业的改造重生，城乡共同发展共同进步。更加合理的产业结构，能够促进产业持续快速发展，保证产业安全。这样，三大产业的发展才能跟上时代的潮流，增强我国的综合国力，使我国的经济发展方式转变的任务尽快完成。

自主创新是指通过拥有自主知识产权的独特的核心技术以及在此基础上实现新产品的价值的过程。创新能够推动生产技术的进步和生产效率的提高。而且产业结构的优化升级在一定程度上也取决于生产技术的提高和升级。因为只有生产技术和效率提高了，才能节省出更多的资金和资源用以发展其他产业。而生产技术的进步依赖于创新，并且企业自主创新对我国发展社会主义市场经济具有重大意义，也为中国特色社会主义的进步做出了巨大贡献。因此，政府应该鼓励企业自主创新。

第五，深化改革分配制度。我国自改革开放以来特别是加入WTO以后公众收入差距不断拉大的问题已经成为了当下最受我国国民关注的社会热点问题之一。因此，改革我国现行分配制度，强化政府再分配职能已经势在必行，而且这对我国现在正在进行的经济发展方式转变有着重要影响。初次分配和再次分配都要注重公平性原则，因为建立分配制度尤其使其中的再分配制度的目的就是为了促进社会公平。分配制度是否合理是衡量一个社会的公平程度的必要标准。一旦社会的分配制度违背了公平性原则就会导致居民收入差距扩大，为社会和谐稳定埋下隐患，甚至会造成社会动荡。因此，政府要建立各种社会保障制度如最低工资保障制度等，维护公民利益。并且对垄断行业的收入进行再分配，努力健全社会保障制度。健全按多种生产要素，按贡献进行分配的制度，加强政府的再分配职能。让政府走出将二次分配等同于“劫富济贫”的误区，倡导健康的财富观念，努力解决财富差距不断拉大的问题。

第六，加强政府的服务性职能，使政府为公民提供更多的优质服务。公共服务是二十一世纪政府改革的核心理念，它包括各种公共基础设施建设，发展教育、科技、文化、卫生体育等公共事业。在我国，政府一直扮演着公共服务的主要提供者的角色，为我国公众参与社会公共事物提供了保障，满足了民众的各种物质上和精神上的需求。加强政府的服务性职能是增强政府行为有效性的现实需求。^[10] 政府为公众提供合理适当的公共服务，而公众通过税收为各种公共服务付费，然后政府通过财政支出再为公众提供更多更好的公共服务，这样就形成了一个良性循环，从而推动社会进步。反之，一旦政府的公共服务职能出现偏差，公众就会对政府的作为产生不满，是有限的社会资源得不到合理利用，这样便会产生各种社会问题，影响社会的稳定发展，甚至会导致社会动荡。因此，我国政府必须加强政府的服务型职能，从而提高政府权威。这样才符合新世纪新时期中国特色社会主义的新要求。

参考文献

[1]魏礼群.转变政府职能为加快经济发展方式转变提供制度保障[J].求是,2010,(12).

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