论文总字数：9927字

摘 要

在大众媒体运用广泛的现代社会，它是能够凝聚公众意识，表达公众利益诉求，是社会公众与政府组织连接的纽带，是确保民主政治正常运行的重要环节，大众传媒在政策制定中发挥的作用越来越大，这其中不免有利也有弊。本文主要阐述了大众传媒在公共政策制定中促进了社会利益的整合、帮助公众实现自身意愿的表达等积极影响，相反由于大众传媒受到各种自身或外界条件的限制，对政策的有效制定产生了一定的局限性。针对这些消极的方面，我们要督促大众媒体承担起自己应有的责任，保证政策制定的公平、公正。

关键词：大众传媒；公共政策制定；社会公众

The mass media to the influence of the public policy making

Qian meng

(Wentong College, Huaiyin Normal University , Huai’an, Jiangsu, 223001)

Abstract:Nowadays,widely used in the mass media in modern society. more important,It can gather the public awaneness and express the public interest demands.The mass media is the link connection between the public and government organizations and it is also an important part of ensuring the normal operation of democracy. Unavoidable,this one can not help but pros and cons. This article mainly expounds the mass media in public policy to promote the integration of social interest and realize own willingness to help the public to express positive influence, on the contrary due to the mass media is limited by the own or external conditions, has certain limitation on the policy effective formulation. To solve these negative aspects, we should supervise and urge its rightful mass media responsibility, guarantee policy of fairness and justice. Key Words:Mass Media;Public policy making;The social public

一、大众传媒与公共政策的含义

大众传媒和公共政策的制定有着不可分割的关系，要想进一步的了解大众传媒对公共政策问题构建的影响，就需要对大众传媒和公共政策的含义有一个清晰的认识。

（一）大众传媒的概念与作用

大众传媒也称作大众传播媒介，是传播学的核心概念之一。它是新闻传播工具，是传递新闻信息的载体，其中主要由报纸、通讯社、杂志、广播、电视及新兴的网络媒体大众传媒，它是连接传播者与受众实现沟通与交流的中介和纽带。在当今这个社会，随着生产力和科学技术的发展，大众传媒已经遍及社会的各个方面，所以，大众传媒也具备了一些社会功能。

其中包括：获取与传递信息的功能，现在是信息化时代，大众能通过各种渠道去了解社会中发生的一些社会动态，使人们更加了解这个社会。文化传承的功能，文化之所以博大精深，是因为它是一代一代传承下来的，是前人的知识和经验之谈，大众传媒记载着过去和当今人的智慧、探索和创新，引领社会时尚和良好的风气。舆论监督的功能，大众传媒及时报道和记录社会生活中发生的点点滴滴，帮助人们了解什么是善，什么是恶，批判丑恶现象，弘扬正义，维护社会公平、公正，倡导优良传统。娱乐休闲的功能，什么事都注重劳逸结合，大众传媒为我们提供了休闲娱乐的途径，视频、书籍、游戏等等都丰富了我们的日常生活，帮助我们陶冶情操。

（二）公共政策的含义及特征

公共政策是“指公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案”^[1]。“是通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中制定的行为准则”。^[2]是国家及政党组织为达成一定时期的任务和目标所制定的行动目标、行动标准和行动形式。

公共政策的基本特征：公共政策的政治性，公共政策的制定是政党和政府的政治行为，公共政策集中体现了统治阶层的权益需求，是产生于其不良的政治思想，因为公共政策在政治方面带有一定的倾向性。公共政策的权威性，公共政策的制定主体是具有社会公共权威的，不管是何种形式的公共政策，都要依赖于国家的强制力才得以贯彻实施。公共政策的权威性主要由公共政策的制定主体，公共政策的运作程序和规则，公共政策实施的强制性来决定的。公共政策的公共性，现在的社会是民主社会，政府想要行使公共权力就必须得到公民的支持。公共组织在行使公共权力，解决社会问题时，要为大众谋利益。因此公共政策的公共性是由现代社会的政治特性和现实情况所决定的。公共政策的原则性，政策是阶级和国家意志的体现，直接关系到阶级和国家的根本利益。因此在制定政策时，为了使公共政策具有权威性，就会使公共政策的原则性更加明显，当然，在一定原则的基础上，政策也能灵活变通。

二、大众传媒对公共政策制定的积极影响

“大众传媒在现代社会扮演重要角色，大家对它的期待之一，是它的公共性。媒介的公共性是和社会的知情权、社会沟通的基本方式，以及政治运作的基本方式密切相关的”。^[3]。随着大众传媒方式日新月异的发展，越来越影响着公共政策的制定，这就使得公共政策的制定在中国现在社会中发挥着重要的作用，也成为决策体系中不可或缺的一部分。然而也有一些因素影响着公共政策的制定，如政党组织、立法机构、公民、利益集团等，但是随着现代社会传播技术日新月异的发展，大众传媒用它独特有的方式对公共政策的制定产生一些影响。

（一）发现公共政策问题，吸引和扩大公众参与

政策是人们的日常行为和事务发展的方向。其中又分为直接导向、间接导向功能；正导向、负导向功能。它们具体表现在统一思想、确立目标和因势利导。总的来说最重要的其实都是对民主参与政治的一种导向，“媒体问题或公共领域问题的实质是社会自我管理、自我控制的问题，广义地说，这也就是民主问题，尤其是社会参与的问题。民主有各种各样的可能性，各种各样的社会条件，但无论哪一种民主的形式，都需要普通民众的基本参与，没有参与性的民主只是空洞的形式，甚至沦为特定势力操控的形式。因此，一方面，公共领域是民众参与的途径和前提，另一方面，民众参与也是公共领域得以形成和扩展的条件。”^[4]

大众传媒是公共政策的宣传者，其基本功能就是提供信息，而它通过对公共政策持续的，系统的报道，让公众始终保持着对政策的了解，从而更好的参与公共政策的问题的讨论。大众媒体的新闻报道大多都是通过对内容的层层筛选，最后再进行新闻报道。新闻媒体的这些有选择的报道有助于公共政策问题的提出，在公共政策的制定、改革和完善中起到了关键性的推动作用，它所提供的信息在一些常规政府和部门大多不能了解到的。为什么这么说，因为现在的某些政府机构和部门存在不法人员欺上瞒下，最终导致信息流失等方面的问题。因此大众媒体能够及时发现“问题”，吸引公众参与到公共政策的制定过程中，使公众对公共政策享有知情权、参与权。其中大众传媒的舆论参与方式则是使用最广泛的，它使大众媒体、公众和政府相互影响，既提高了政策制定的效率，又提高了公民的政治素质和传媒素质。

（二）大众传媒促进公众利益表达的实现

现实社会中，利益主体的利益都是多元化的，公众利益对于政策系统的正常运行有一定的关键性作用，也是决策机构做出正确决策的关键。而大众传媒的作用就突出在增强公共利益表达的效能上。大众传媒通过政府与民众之间的互动，征求民意，从而做出正确的公共决策。在一定程度上是表达公民意愿的舆论载体。公共领域的形成我们可以说是离不开大众传媒的，因为在这过程之中大众传媒起到了领路人的作用，随着现在信息技术的不断发展，大众传媒不仅促进了公共领域的形成，而且又影响了公共领域的结构，由大众传媒形成的公共舆论已成为社会公共领域的主要表现形式。因此，我们能看出大众传媒为解决公民参与公共政策的问题提供了依据。

首先，公众处于社会基层，他们所亲身经历和所看见问题的也正是广大群众所面临的问题，但是由于条件限制，他们的意见并没有受到政府部门的重视。大众传媒作为民主政治思想的提倡者和和谐社会观念的传播者，对和谐社会的构建负有义不容辞的责任。每个人都应该拥有自己的权利与义务，而信息传播是公众享受的最基本的权利，这些权利也应该是建立在平等的基础之上，可是现在最大的问题就是强势者的权利越来越大，弱势者的权利却一再的被忽视，所以我们应该使弱势者得到重视，让公众得以参与到大众媒体之中来表达自己的意愿。

其次，在我国市场经济体制的影响下，人民的权利意识也不断增强，想表达自己利益诉求的愿望也越来越强烈，而大众媒体则是他们传达自己想法、愿望和诉求的一个重要途径。一方面，大众传媒通过对客观事实的报道反映社会动态，给政府部门提供一些不同社会群体生活和工作方面的信息，弥补了政府对民众了解的不足。它拉近了群众与干部之间的关系，使基层百姓关注的政策问题能够直接的传达给上级。另一方面，媒体对政府制定和实施一些公共政策进行及时报道，让公共了解政府部门的动态，促进政府制定出符合民意的政策，从而更好的为民服务。

最后，大众传媒具有时效性和准确性两个重要的特征。大众传媒对发生事件的及时有效的报道和揭露，让大家第一时间了解事情的发生经过，无任何夸张色彩的报道正是体现了大众传媒的准确性。全方位反映真实的社会生活，为公众参与公共政策制定打下了坚实的基础。

（三）大众传媒促进政策制定水准的提升

大众媒体就是善于在生活生活的各方面观察或者发现的那些公众没有意识到的问题，然后再把它们发现的这些问题反馈给公众，从而起到引起公众形成讨论的目的，进而形成一个公众议题。从大众传媒的发现入手，筛选以及设置一部分社会问题获得进入政府决策议程的机会，而另一部分则被排除在外。

具体来说，就是政府部门在制定公共政策的过程中，掌握的信息是有限的，但是一个好的决策的制定势必离不开参考大量准备的信息，而大众传媒常常对一些社会问题进行及时而又准确的报道，他们了解公众到底需要什么样的政策，什么样的政策能满足公众的需求。因此政府部门能通过对报纸、广播、电视和网络等媒体报道的信息进行分析，了解社会民众的社会生活情况，从而制定政策。另外，大众传媒为公众提供信息，使他们了解政府机构将要制定什么样的政策，政策制定发展到哪一步，从而使他们真正参与和影响公共政策的制定。在涉及到公众利益的的政策问题时，相关部门就要认真听取公众的意见，公共政策只有在公众的参与和监督下制定和实施，才能符合民意，提高实施的效率。

（四）大众传媒开展政策宣传和舆论监督

政策制定之后就到了实施的环节，政策的实施离不开大众媒体的传播宣传。大众媒体通过对政策实施的具体方法和步骤的传播，为政府有效的执行打下坚实的思想基础。公众则通过大众媒体对政策进行全方位的了解，从而对政策的实施进行监督。

大众传媒是公共政策的监督者，一方面，一个完整的大众传媒信息系统能反映出公共政策是否满足社会公众的需求，是否适宜外部环境的变化，是否能够及时纠正错误，另一方面，大众传媒通过信息收集、客观报道，时刻关注着社会动态，这些充分完整的信息弥补了政府在信息收集方面的不足。大众传媒是公共政策实施的重要途径，它作为一种新兴和独立的社会政治力量监督着公共政策。在现在新闻媒体应用如此广泛的社会，政党和政府的各项行为都被报道出来，因此大众传媒的监督功能就显得尤其重要。

在实践过程中，由于政策决策者的主观判断可能受客观条件的限制，有可能做出错误的决策，为了防止实施过程中的错误，就得需要大众传媒的监督。在政治体系中，政府本身就是政策的决策者和执行者，所以在某些权利的运用方面存在着不足。还有，由于政策执行时可能受周边环境的变化，导致原本科学的决策无法得到合理、科学的实施，政策执行过程中总会有一些难以预测的因素影响着公共政策的正确性，这些都需要通过监督来进一步调整、修正政策的制定，或者以至于直接终止政策的实施。

大众传媒制约政府的关键就在于大众传媒的监督，它监督着的是政府对于政策执行的情况，它运用群众的舆论压力来纠正政府错误的决策行为，在很大程度上减少官员对于权力的滥用，增强了公共权力的公正性和合理性，提高公共政策制定和实施的透明和公开性，为制定出的合理、完善的公共政策提供了一个最基础的保障。

三、大众传媒对公共政策制定的负面效应及局限性

凡事都有利与弊，大众传媒也不例外，它就像一把双刃剑，在对公共政策制定产生正面影响的同时，也存在着一定的负面影响和局限性。

（一）大众传媒受经济体制的影响

1.在经济飞速发展的现代，市场越来越影响着我国传媒领域的发展。在传媒实现产业运作后，资源的消耗就只能从靠广告收益入手，从而得到补偿，这就使传媒传播的内容和方式受到广告商的影响和制约，使大众传媒的监测功能无法得到有效的发挥。随着大众传媒对收视率的追求，导致大量的广告出现在大众的视野中，有偿新闻层出不穷，传播内容通俗化、功利化，使观众无法正确的判断报道存在的真实性，也无法反映民众的心声，对公共政策的制定和实行的监督也存在很大的问题，有时甚至会影响公共政策的制定和实施。

2. 大众传媒具有很多功能，议程设置就是其功能之一，它的关键在于大众传媒对公众议程的影响。由于现在信息技术的发展，大众传媒逐渐渗入公众的日常生活之中，这使得大众依赖于从媒体中获取信息，并根据媒体提供的信息来确立自己的观点。然而大众媒体为了自己的利益或者其他原因，对某些议题采取不同程度的报道，从而影响观众的判断，甚至用自己的价值观或意识形态说服公众接受，使公众无法获得准确的信息，从而对政策议程的建立并产生一些副作用。

3.公众在公共政策制定中具有非常重要的作用，而大众传媒则是连接公众与政策制定的桥梁。当大众传媒遇到经济利益的牵扯之时，就出现了不实的报道或者有倾向性的报道评论，甚至可能会干预政府的决策，或者对社会不良现象隐瞒和包庇，都会给公众及政策的制定者的想法造成偏差，进而影响正确的公共政策的制定。

（二）法律制度的不完善影响了大众传媒的功能的发挥

在现阶段，中国社会正处于转型时期，市场体制尚不健全，完善的新闻立法也尚未出台，因此由各个新闻单位构成的新闻网络存在不稳定性和一定程度的无序性，出于对利益的追求，导致了一些有偿新闻的出现，从而弱化大众传媒功能，使其发挥作用缺乏法律规范和法律支持。^[5]还有大众媒体过度的自由言论及舆论宣传使公共政策的参与的秩序出现混乱，有时一些不法分子利用这些舆论来维护自身的利益，从而违背了公共利益的宣传的初衷。在媒体团队之中，必然有一些目光短浅之人，他们通过媒体所传播的信息很多都是不全面，缺乏真实性，借鉴作用不大，这些都会影响着公共和政策决策者的观点，对公共政策的制定非常不利。

（三）媒体信息的融入使政府决策容易出现信息集权控制

现在的信息技术在政府部门中的运用非常广泛，在决策的这个程序中，谁掌握了专门的技术和保密信息，谁就掌握了主动权，这就给那些技术官僚提供了机会。因为他们一方面拥有着行政权力，另一方面还掌握着重要的计算机知识，这就使他们能把决策掌握在自己手中的重要优势，这样就使得信息出现了集权控制，从而影响着政府部门作出正确理性的决策。

（四）大众传媒宣传力度不够使得公众产生政治冷漠的现象

在社会上，有些群众并不了解什么是公共政策，制定公共政策有何作用，所以大众传媒在传播信息的同时，也要注重加强宣传力度，让公众清晰了解什么是政治，如何参与政治，毕竟和谐社会的构建离不开全体公民的参与，公共政策是涉及公众利益的政策，它的制定必须符合广大人民的利益与需求。只有公众积极参与其中，才能制定出好的政策，这也是对人民百姓有益的事情。

（五）大众传媒可能会影响决策的独立性、准确性以及权威性

在大众媒体较为发达的和开放的地区，媒体的采访报道也处在相对公开的环境，发表的一些见解也会形成公开的舆论导向，政府在制定某些相关的规章制度方面，也往往会被媒体拿出来公开讨论，都有可能对决策者和公众造成一些思想上的偏差，从而导致制定的制度不具有代表性，也失去了在社会上的普遍适应性。

四、应对大众媒体负面影响和局限性的措施

大众传媒是社会利益的表达者，是问题构建的供给者，是政策执行的推动者，是施政过程的监督者。为了使大众传媒能更好的发挥其应有的作用，针对大众传媒现有的一些问题，可以采取以下措施来加以完善：

（一）明确大众传媒的角色定位

由于政府在政策将制定过程中过分的垄断地位，让公共政策的公共性无法得到保障，损害了公共政策主体多元化的特性，因此大众传媒作为非官方政策主体，要明确自己的角色定位以保证公众利益。

大众传媒既然作为政府与公众联系的纽带，就要充分发挥其传播功能，使政府与公众紧密联系起来，提高政府决策的公共性。大众传媒作为独立的行为主体，拥有独立的采访权、报道权和评论权。媒介组织应该要明确和维护自己的社会公共角色，进而承担起为那些处于社会底层的群众维护期权益的责任，是公共政策朝着维护公共利益的方向发展。

（二）规范媒介组织的传播活动

在市场经济体制的作用下，一些媒体组织为了追求自己的经济效益，发布虚假信息，以致于混淆视听，进而误导公众，损害社会公共利益。因此，对大众传媒的传播活动进行有效规范是非常必要的，这样能防止大众传媒在政策制定过程中的不正当行为以及其误导社会的舆论。与此同时，媒介组织还要做好内部制度的建设，严禁出现广告、发行、印刷等经营活动，在强化自律和加强内部管理的基础上，大力发挥大众传媒的积极作用。

（三）完善相关法律法规，规范传媒行业

一方面，虽然我国政府已经制订了大量的法律来管理媒体，但是由于很多法律法规方面的不完善，从而影响了对媒体的管理。另一方面，大众传媒的某些行为活动还缺乏与之相应的法律法规加以规范，比如说由于利益的驱使，使大众传媒丧失了原有的公平、公正以及公共性。所以要确保国家对媒体严格的管理和控制，就必须要加快制定和完善相关法律法规的脚步。如今，随着世界和平理念的广泛传播，国与国之间的交流也越来越频繁，媒介在其中充当了信息的传播者，其中包括传播文化和国家的传统等，因此，必须要及早采取措施，通过法律手段来防止一切有可能危害国家名誉、国家安全、民族利益和人民生活的现象的发生。

（四）不断加强舆论监督机制的完善

孟德斯鸠说过这样一句话“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们会使用权力一直用到有界限的地方为止”^[6]，这就是说公共权力行使者权利的运用一定要受到有效的监督控制，不然公共权利的异化就必然会发生。在我国，政府本身就是决策和执行的核心部分，他们对自己的监督往往都会因为利益关系受到影响或限制。然而大众传媒的能够通过公开报道和公开评论等方式来调动社会舆论的支持，利用舆论压力来制约决策者权利的不断膨胀，从而推动政治民主化和经济民主化，有利于消除腐败现象，提高了决策行为和活动的透明度，弥补了在司法和行政机构监督上面存在的不足。最终目的就是防止公共权利的非公共运用，保证公共政策的公共性。

（五）强化职业道德和行业自律

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