论文总字数：7889字

摘 要

建国放以来，我国地方服务型政府建设取得了较大成就，但仍存在公共服务职能“缺位”、公共服务水平效率低下、质量低劣、供给区域失衡、缺乏公平性等一些问题。建设服务型地方政府，提升政府的公共服务能力，需要从创新管理方式方法、强化政府实行公共服务职能的意识、构建严格的能力绩效考核系统、加强与社会的合作管理等方面入手。

关键词：地方政府；服务型政府；路径

The Path of the Local Service-oriented government construction in China

Guo Cheng

(School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University , Huai’an, Jiangsu, 223300)

Abstract: Since the reform and opening up, China"s local government construction has achieved an unprecedented success. Quite a lot of difficulties and problems, however, still exsit in improving the public service capability, such as the "Absence" of the public service function, inefficiency of the public services, poor service quality, imbalance of the supply regions and lack of fairness. To improve the public service capacity, the local governments should take actions in the aspects of strengthening the awareness and function of public service, promoting the innovation of the management pattern, enhancing the cooperation mechanism construction with the society, and establishing an evaluation system of public service capability.

Key Words: local government，service-oriented government，Path selection

随着我国市场经济的不断发展，我国地方政府职能也需要随着时代的变化不断进行优化，不断提高政府公共服务能力，使政府能够更加有效地推进并且引导社会，从而使社会能够健康发展。因此，在社会发展的一些的关键时期我国政府需要不断地转换自身职能，使其能适应我国社会主义初级阶段的市场经济规律。

一、我国地方服务型政府建设的若干成就

党的十六大召开后，我国各个地方政府响应党的号召，将服务型政府的建设重点放在保障和改善民生方面，建立了一套相对完善的公共服务体系，实现了基本公共服务的公平公正，完善了政府组织机构和职能体系，在着力加大地方政府在公共服务领域的财政投入力度方面均取得了显著成就。

1. 以公共服务为重点转变政府职能

十六大后，政府对其公共服务职能的理解更加透彻，对建设服务型政府的工作内容逐步明确，主要有：基础公共设施和公共管理、社会和住房保障、公共医疗教育、社会人文环境等方面。基于此，在服务型政府建设实践上，强化政府在提供公共基础设施、基础教育、公共卫生和医疗、环境保护、社会安全和保障和保护弱势群体等方面的职能，政府的社会管理和公共服务职能得到明显加强。

（二）以公共服务为重点优化政府结构

十七大以后，党对政府结构改革提出了非常明确的要求，规定地方政府机构改革必须要以提供公共服务为中心，要以提供基础的公共服务设施为重点，优化地方政府组织结构，加强对社会的管理和监督从而使政府职能得到有效的统一。

地方政府机构改革要从深化政府公共服务职能出发，注重优化各级地方政府组织机构，加强与社会管理职能和公共服务职能直接相关的部门建设。一是以强化公共服务职能为重点推进地方大部制改革。二是以公共服务为重复推进乡镇和街道改革。

1. 以公共服务为重点改进行政运行机制
2. 探索实行“行政三分制”。党的十七大之后，地方政府在进行改革过程中，对“行政三分制”的认识不断加深，其研究探索过程主要集中在地方政府层面。一些地方初步建立了“三权”即决策权、行政权、监督权的运行机制。优化了政府组织结构，提高了政府的行政效率，加强了对政府行政权力的监督，初步解决了腐败问题问题，实现了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，推动了“同体监督”向“异体监督”的转变，这些都有利于加快服务型政府建设。
3. 创新政府的公共服务和社会的合作。提供基本公共服务虽然是政府职责，但公共服务却不能完全让政府包揽。实践证明，政府完全包揽来提供公共服务，不仅不能提高政府行政效率，难以满足公民自身多样化深层次的需求，而且容易使政府官员在行政过程中产生腐败。因此，我们在提升政府公共服务能力过程中，探索政府与社会的合作，通过政府实行购买的方式，实现基本公共服务和基础公共设施供给方式的层次化与多样化，让社会各个组织和阶层参与到公共服务建设中来，发挥较好的作用。
4. 以公共服务为重点加大财政投入

党的十七大以来，我国地方政府对于公共服务的财政投入逐年增长。例如，在“十一五”期间，五年全国财政教育支出累计4.45万亿元，年均增长22.4%。同时全面实现了免费义务教育及助学制度，为义务教育寄宿生提供生活补助等。我国大部分地区最低生活保障制度实现全覆盖，城乡社会救助体系基本建立。^［4］

1. 基本公共服务均等化步伐加快

服务型政府建设的10年过程中，我国地方政府不断加强地方公共服务建设，致力于推进基本公共服务公平、公正、公开并取得了一定的成绩，主要表现为：

1.全面实现义务教育。一方面用发展促公平，从而提升我国基础教育升学率。另一方面则以资源配置促进公平公正，坚持教育资源向农村地区及边远贫困地区倾斜，将新增教育经费主要用于农村。最后则是通过完善资助来促进公平公正。国家资助制度更加完善，覆盖面更广、比例更大、标准更高，确保了不让任何一个孩子因为家庭经济困难而不能上学或辍学。^［5］

2.医药卫生体制改革全面开展。2008年，出台了《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）的通知》。

3.社会基础保障工作全面展开。纵观服务型政府建设的10年进程，我们在基础社会保障体系建设方面取得了显著成效，主要表现为：社会保障体系的框架逐步健全，社会保障覆盖范围逐步扩大，社会保障标准逐步提高，社会保障管理服务水平不断提高，为维护改革发展稳定大局发挥了重要作用。

4.不断加快基础住房建设进程。2011年国务院出台相关基础住房建设的指导意见后，地方政府开始逐渐完善财政投入、土地供应、信贷支持、税费减免等政策，不断提高基础住房建设的效率和质量，同时开创了一套完善的基础住房管理体制。全年中央财政安排资金1713亿元，城镇保障性住房基本建成432万套，新开工建设1043万套。^［6］

二、我国地方服务型政府建设存在的主要问题

改革开放以来，我国经济发展和社会发展存在着一些不平衡，经济发展速度过快而社会发展相对缓慢，根本原因就是政府改革不到位。党的十六大以来，我国的服务型政府建设取得了显著成就。但地方政府在建设服务型政府的过程中还存在着公共服务职能缺位，公共服务水平和质量有待进一步提高，公共服务供给不公平等一些问题和难点。

（一）地方政府存在公共服务职能“缺位”。

本来应当由政府生产和提供的公共产品和服务，由于地方政府以及制度的不完善，政府却没有充分发挥公共服务的职能，甚至在某些领域出现了公共服务缺失的情况。应由政府提供的公共基础设施建设不足；市场经济秩序不健全；公共教育、卫生、公用事业服务等仍然不能满足我国公民的基本需要。在我国，地方政府把更多的财力放到了经济的增长和增加财政收入从而提升政府绩效上，主要通过招商引资来进行新型城市化建设，用于能促进社会发展的公共服务上的较少因此对社会基本保障及公共教育、卫生等公共服务的财政投入不足，从而使得政府的公共服务职能严重不到位。

（二）地方政府公共服务水平和质量有待进一步提高。

长期以来，我国地方的公共服务都由政府提供，非政府组织没有形成参与社会管理，提供公共服务的模式。因此，由于政府的缺乏竞争和长期垄断，形成了政府工作人员在行政服务过程中服务水平不断下降的局面。我们将政府工作效率低下的表现分为两种类型，一种是政府工作人员个人素质、能力导致的组织效率低下，另外一种是制度原因导致的政府效率低下。个人因素导致政府公共服务效率低下表现为：一些政府工作人员利用公民赋予他们的权力，故意降低办事效率，达到要钱、要物的目的，能办的不办，故意拖延。制度因素导致的组织效率低下主要表现为：部门设立过多，权力过于分散，存在很多不必要环节和流程设计，缺少部门之间合作办公，使许多需要多部门协调工作的事务变得愈加艰难。

（三）地方政府公共服务供给区域失衡、总量不足。

长期以来，政府提供公共服务的主要资金来源是政府的预算支出，非政府组织机构对公共服务领域的涉入较少，而且在政府的预算过程中，绝大部分是对经济建设的支出，不仅如此，我国公共服务的基础还比较薄弱。同时，各地区之间在招商引资以及吸引人才、制定体制政策等差异明显；另一方面，受地方政府竞争激烈程度的影响，也导致东西地区在公共服务供给上的差别。

（四）地方政府公共服务的分配缺乏公平性。

在我国，城市居民和农村居民享受的譬如交通、环境、基础教育、医疗卫生等公共服务方面天差地别；不仅如此，住在城市的农民和城市居民所享受的公共服务也有差距。有些公共服务对于非城市户口的农民来说需要缴纳一定的费用，除此以外，他们还要为基础设施的建设提供资金；尽管如此，一些在城市中生活的贫困阶层和外来人员却享受不到在城市的一些最基本的公共服务。

三、我国地方服务型政府建设的路径选择

（一）公共服务理念：服务型政府建设的理念基础

新制度经济学理论认为：政府与公众之间是一种委托——代理关系，公众是政府的委托人，政府是公众的代理人。作为代理人，政府的职责就是用最高质的公共服务服务最广大人民，就在于树立以人为本的服务理念，以顾客的需求为导向满足顾客的各种消费需求。如今，我国正处于社会主义的初级阶段，我国也正出于社会的转型阶段，一些公共服务的机制并不完善和健全，再加上我国地方政府官员自身素质、能力等原因，我国地方政府的服务处于效率低、质量差的现状，并未达到公众的期望满意程度。除此以外，政府的一些官员并没有形成以人为本的服务理念，没有把群众放在首位，相反却是以自己的考核绩效和领导、上级为主导标准，严重降低了政府公共服务质量，损害了政府在公民心中的形象。

（二）制度创新：服务型政府建设的主要途径

地方服务型政府建设，地方政府单有公共服务理念是不够的，除此以外，公共服务的制度建设也是必不可少的，服务型政府建设进行制度创新可以实现制度的监督作用，保证政府及相关机构人员能够有效地行使公共权力履行公共义务。因此，首先服务型政府的建设必须在我国宪法法律规定的条文下进行，政府提供什么样的服务、地方政府通过什么渠道和方法去提供公共服务必须经过法律的授权，只有彻底严格遵循“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”理念，才能保证服务型政府的建构符合法治精神，才能达到正真的公平、公正、公开。政府在公共服务方面的作用，主要是提供公共设施以保证最基本的公共服务，地方政府并不是公共服务的直接提供者，这一制度创新的完成需要政府以及社会各界非政府组织机构的共同努力。只有改变社会的不公平不公正现象，才能正真的为农民和弱势群体服务，才能让绝大多数人感受到改革开房以来我国地方服务型政府建设的成果。

（三）体制改革：服务型政府建设的根本保证

1．构建社会成员共享型公共服务体制

公共服务体制是指以政府为核心的主要为公众提供基础的公共服务和基础公共设施的一种制度。“现代服务型政府的核心工作是制度安排”，“最重要的还是科学的制度供给。”^[7]建立公共服务体制，就是要通过政府的力量实现公共资源的最优配置，使政府能在克服市场经济缺陷的基础上处理好政府和市场之间的关系，使公共服务体制建设能覆盖全社会，成为全社会成员共享的一种公共服务体制，也使政府能够应对将来可能出现的一切挑战，为建设服务型政府提供制度保障。

2．建立发展和民生导向型公共财政体制

我国地方政府要实现向公共服务型政府的职能转变，必须构建以“公共财政”为主要内容的新型财政体制，因为政府机关的运行以及地方政府实现其职能的过程必须得到国家财政的支持，那么财政投入的规模直接影响了政府机构的运行和其权力的行使，同样也决定着公共环境建设的优良，这样一种导向型的公共财政体制对于政府转向服务型政府建设的转型具有重要作用和深远影响。

3．建设简政放权型政府管理体制

首先，应简政放权，简政就是要简化政府部门，精简政府机构，重新将一些权力重叠的政府部门归类。除此以外，简政还意味着要精简人员，加强政府管理制度，提升政府工作人员个人的素质和能力，使每一个政府工作人员都要养成为人民服务的工作理念。放权就是在实现政府职能的转变过程中，削减政府职能部门的审批权力，因为行政审批权和政府部门利益有关，因而简政放权也将成为各部门在政府机构改革中的焦点和难点。在大幅度减少审批程序之后，政府部门和机构在工作中将着重注意政策的制定、创新科学技术、环境的治理等方面，为维护公平公正的社会环境创造良好的条件，简而言之，就是要加强建设与社会主义市场经济体制相适应的政府管理体制。

其次，应创新地方政府管理方式，提高地方政府管理效率。我国地方政府必须根据新的职能职责，通过改变地方政府管理方式和其行政模式，由直接管制向监督方向进行转型，将原先地方政府管制的重点逐步转移。通过加强对市场的监督与监控、维护市场秩序的公平、公正、公开和透明，使政府从控制型逐步向服务型政府转型，逐步开创简政放权型的政府管理体制。

（四）机制创新：服务型政府建设的现实选择

1．建立健全责任机制与惩罚机制

地方政府作为公共产品和公共服务的提供者，同时作为公共利益的代表，必须承担与之权力相符合的责任，这是政府获得公民让渡权力和权利的合法性基础。公民和政府的责任关系是通过公民对政府放权，政府对公民负责这样一种形式实现的。政府实行其公共权力本身只是对公民和公共利益负责，而不能为某些个人或者某些利益群体谋私利。政府的行政部门是中立的部门，它被设计只代表最广大劳动人民的根本利益。责任机制和惩罚机制是相互的，有责任才有惩罚，有惩罚才能体现责任，二者相互联系不可分割。责任机制的重点在如何体现政府在行使公共权力的过程中体现出的责任，惩罚机制则为责任机制提供强制性手段和保障。树立公务员的责任心、爱民情、效能感、亲和力，建立和完善行政审批统一办理、联合办理和集中办理制度，建立和规范各级行政服务中心、办证大厅和部门窗口式服务, 规范服务内容、标准、时限及公布方式。^[8]

2．完善惩罚机制与绩效激励机制

要避免具体执行者个人利益侵犯公共利益，主要有两种机制：一是惩罚机制，即让违反权力运行规定的执法者，越权行使公共权力后付出相应的代价，并且这样的结果是透明公开且无法避免的。通过这样的方式在一定程度上能阻止不按法律法规行使权力的政府工作人员，但这种方法需要投入极大的人力和财力，而且很难避免有遗漏的情况。二是激励机制，即让地方政府官员的个人利益与公共利益相关联，从而政府工作人员在行政过程中能更好地为了公共利益去服务大众。

3．加强公共服务运行机制建设

强化政府公共服务职能，政府主要要从过去那种全能型政府向以市场为主体为导向为服务创造良好发展环境的方面转移,不只是一个如何做的问题，还有一个如何使所做的工作真正产生效果的问题。这就需要改进公共服务过程，建立健全公共服务运行机制，不断加强地方政府提供公共服务能力建设。从我国情况看，当前尤其需要建立健全以下两个机制：

（1）建立健全绩效管理评估机制

实行以结果为导向的绩效管理，是国际上提升地方政府公共服务能力的流行趋势。实践表明,建立健全公共服务评估机制，实行绩效管理,有助于提高政府公共服务能力。建立健全公共服务评价机制，首先应当公开透明政府在公共基础设施建设的开支明细，让每一个公民都能参与到公共服务评价中来；其次要建立完善一套公共服务评价系统，按照官方评价标准来评测；除此以外，公共服务评价机制必须长期有效，合法合规，政府应积极推动公共服务评价机制的发展。

（2）建立健全问责机制

政府在提供公共服务方面应该起主导作用。但是就其结果来看，应该由社会全体成员根据一定标准进行综合测评，如果政府未达到公众预期目标，那么公民可以对政府进行问责，如提出质询、要求改进等。把政府的权力有效地联系在一起，建立以公共服务为导向的政府业绩评价体系，使政府的每一项决策、每一个具体事物都有人负责，确保每一件事情都有问责的对象，避免在追究责任时出现相互推诿的现象。除此以外，弱化甚至废除以政府绩效为导向的政府业绩考评体系，建立科协的行政问责机制同时完善引咎辞职制度建立为人民服务，对人们负责的公共服务问责机制。

参考文献：

[1] 陈昌盛.蔡越州.中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评估[M]，北京：中国社会科学出版社，2007.

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