论文总字数：7806字

摘 要

随着科学技术的迅速发展，大众传媒成为了影响政策议程的重要途径，它具有促使“问题”进入政策议程、反映社会公众利益、提高政策制定水平以及加强政策宣传和舆论监督等主要功能。但社会问题本身和社会公众的支持度等因素都影响着大众传媒在政策议程中作用发挥的程度，因此建立大众传媒和政策议程的良性关系互动成为了政策议程制定的客观要求。

关键词：大众传媒；政策议程；价值分析

Analysis of the Value of Mass Media in the Policy Agenda

Li Qi-lin

(School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University , Huai’an, Jiangsu, 223300)

Abstract: With the rapid development of science and technology, the mass media has become an important way to influence policy agenda, which has prompted the "problems" into the policy agenda, reflecting the social public interests, improve the policy-making level and strengthen the main function of policy advocacy and public opinion supervision. But the social problems and social public support and other factors affecting the mass media play a role in the policy agenda of degree, so the establishment of benign interaction between mass media and policy agenda has become an objective requirement policy agenda setting.

Key Words: Mass media; The policy agenda; value analysis

大众传媒所代表的社会舆论被称为“第四种权力”^[1]，与立法、行政、司法是并列的，它对政策议程同样有着重要作用。大众传媒最主要在公共政策的创建方面影响着政策议程。大众传媒具有信息量大、涉及面广、影响力强和传播迅速等特点并引起了社会的广泛关注；正确认识和把握政策议程与大众传媒两者的良性互动关系,对推进政府公共决策有重要理论价值和现实意义。

一、大众传媒在政策议程中的重要作用和途径

（一）大众传媒和公共政策的概念界定

大众传媒是大众传播媒介的简称，是传播学的核心概念之一^[2]。它指的是信息传播上专门收集、复制及播信息的机构，一般专指报纸、杂志、广播、电视及新兴的网络媒体。大众传媒是实现传播者与社会公众沟通与交流的中介和纽带。

公共政策是20世纪中叶之后由西方国家首先提出的概念，是指政府为处理社会公共事务而制定的行为规范，其本质体现了政府对全社会公共利益所作的权威性分配，目标是解决社会公共问题。在信息传播高度发达的现代化社会，人们周围充满了各种各样的媒介信息，公共政策对信息媒介的依赖也越来越强。

（二）大众传媒在政策议程中的重要作用

随着政治民主的发展，参与政治生活的方式和途径日益多元化。相对应地，作为对社会价值进行权威性分配的公共政策，其参与主体也日益多元化。大众传媒正日益成长为公共政策的一大重要的参与主体。大众传媒虽然不是正式的权力，但对政策过程有着很大的影响，能对政府行为构成直接的舆论压力。大众传媒对公共政策的制定、执行以及监督都有着重要影响，但其影响最集中地体现在影响公共政策议程的设定上。

1. 通过与社会公众互动形成社会舆论促使公共问题进入政策议程。大众传媒与社会公众互动，共同形成强大的社会舆论压力，对政府提出政策要求并且受到政府的重视，使得此问题进入政府的政策议程。在一个民主社会里，公众的意见无疑应该成为公共政策制定时首先要考虑的因素。但在现实生活中，公众总是处于政策过程中信息不对称的弱势一方，因此对政策过程的影响是十分有限的。而大众传媒所具有的巨大优势就在于它掌握着非常丰富的信息资源，既有关于社会问题的信息，又有关于官方行为及政策意向的信息。大众传媒通过报道能将个体声音放大，起到一种“扩音器”的效果。但大众传媒在需要提出自己的观点和意见、向政府提出政策要求时，如果没有公众的支持，就会显得孤掌难鸣，影响力有限。
2. 大众传媒还通过一些官方传媒影响政府政策议程的设定。大众传媒的记者能深入社会了解情况，反映社会现实，提供真实信息，直接送达决策高层，影响政策议程。在这种情况下，大众传媒的影响往往是关键性的甚至是决定性的。因为它所提供的真相可能是决策机构通过常规的政府机构渠道不可能了解到的，或者是由于某些政府机构和部门欺上瞒下等原因可能造成信息流失致使决策层同样难于了解到的，大众传媒在一定程度上担当了打破消息封锁和撕破谎言铁幕的角色，通过实地采访并进行报道，揭露社会现实，唤起人们对某问题的关注，就可能使某一问题的解决加快进程，使某一决策迅速出台。这也是大众传媒对政策议程的直接影响。
3. 通过跟踪报道原有政策项目执行情况从而影响政策议程。大众传媒对政策议程设定的影响还主要体现在它对原有政策项目议程设定上。大众传媒往往会对政府政策的执行情况进行跟踪报道，有利于对政策执行情况进行评估和监督，以利于政府及时针对执行中存在的问题进行追踪决策，对原来的政策项目进行调整和改革，从而实现对政策议程设定的影响。

（三）大众传媒对政策议程的作用途径

1.利用头版头条。新闻从业人员通过头条播出或头版刊出的社会问题容易成为多数人关注的焦点并引起政策制定者的注意，使该问题进人政策议程，获得被解决的可能性。

2.实施公众动员。大众传媒通过制造公众情绪和压力进行广泛的社会动员，从而加速或阻碍了政策议程的设立和决策的形成。　　　

3.判断民意取向。传播学上的“沉默的螺旋”理论^[3]认为、在具争议的问题上，公众会试图去判断自己的意见是否与大众一致，进而他们会试图去判断民意是否是会朝着赞同他们意见的方向改变.　　　

4.政策民主化。信息时代的传播分散与信息透明使政策议程民主化。

1. 大众传媒在政策议程中没能充分发挥作用的影响因素

（一）大众传媒反映的公共问题自身的特征

明朗化程度、影响范围大小、特殊性、关联性等这些公共问题自身的特征是影响公共问题进入政策议程的最主要因素。明朗化程度是公共问题进入政策议程的基础条件。明朗化的社会问题最容易引起社会公众和政府决策系统的普遍关注。一般来说,被列入政策议程的那些问题都是影响程度较深或者影响面较大的问题。比如吸毒问题,就属于影响程度较深的问题,其性质恶劣且危害性极大,并且还会引发一系列其他的社会问题,所以需要列入政策议程加以处理。类似性别歧视、噪声污染、收入分配不公平等影响面比较广的社会公共问题,虽然这些问题没有达到极为破坏性的程度,但对人民生活产生了广泛的影响,所以也需要有关部门采取措施加以解决。此外,问题的关联性越大,进入政策议程的可能性很大。总之,大众传媒反映的公共问题所具有的特征是将问题列入政策议程首先要考察的。

（二）社会公众对大众传媒传播的社会问题的支持度

公众支持程度的大小对推动公共问题进入政策议程起着不可忽视的作用。大众传媒所传播的公共问题主要来源于两类:一是自己在工作过程中发现的问题;二是社会上少部分人发现的并借助大众传媒传播的问题。无论公共问题首先是由少部分人或大众传播媒介发现的,这些问题要想进入政策议程,必须借助大众传媒向社会传递信息,让广大社会公众知晓问题的严重性,普遍认为政府必须采取措施加以解决,产生强烈的政策诉求。因为公共问题要想进入政策议程必须先经过公众议程,通过公共问题的广泛传播使问题的严重性被政府和政策中心系统所接受。只有大众传媒反映的民众偏好、利益和要求,被更广泛的人所认知时,获得了更多人的支持,逐渐形成强大的舆论压力,促使决策系统关注并接受特定的政策问题。因此,任何公共问题只要引起了社会公众的普遍关心,获得了较高的公众支持度并要求政府把这种问题当作重大问题来解决时,那么政府应该顺应民意,及时采取措施解决问题。否则,政府就会失去在公众中的信任,产生合法性危机。

（三）国家政治属性和公共政策也有重要影响

1.国家政治属性。大众传媒是政治属性和经济属性的结合体，政治属性体现了媒体的政治立场，经济属性体现了经营性特点。与西方媒体在政治上形成的与政府的对抗关系不同，中国大众传媒与党委政府的关系为上下级关系，其主要作用是服务于党委政府，主要职能是通过有效占领舆论阵地、保持正确的舆论导向、积极引导社会舆论来完成党委政府下达的宣传任务。通过文化体制改革，中国大众传媒完成了由事业单位向企业的转型，但是这种转型不是政治和经济两重属性的整体转型，政治上强调舆论导向，与经济上受众至上之间的矛盾，导致媒体在议程设置中尽量避开与公众议程和公共政策议程相关度高的关系、民生的社会敏感议题和热点难点议题，而去更多选择娱乐休闲等生活类议题，试图以此引导公众的关注点，以至于在中国出现了大众媒介“过度娱乐化”的倾向。

2.公共政策。当代中国大众传媒在传播中受到的政策限制较多，导致传媒议程难以引起公众和政府双方的高度关注，陷入既影响不了公众议程，又影响不了公共政策议程的两难境地。具体来讲，中国大众传媒在传播中受到的政策限制主要包括两个方面：一方面是传媒议程设置受制于党委政府的执政理念。中国大众传媒的政治属性决定其必须服从和服务于中央和地方党委政府的中心工作，所以党委政府对民主政治的认识以及政治开放程度决定了当地媒介议程设置的价值取向和现实作用。另一方面是传媒议程设置受制于公共政策议程设置。大众传媒与政府的从属关系导致大众传媒议程设置的功能出现一定程度的颠倒：即不是通过传媒议程设置影响公众议程设置从而影响公共政策议程设置，而是现有公共政策议程影响传媒议程设置，最终反向影响公众议程设置。

三、建立大众传媒与政策议程良性互动关系

（一）努力提高大众传媒公信力，增强公共政策议题设置功能

公信力是媒体影响力的重要来源和衡量指标,大众传媒能否或在多大程度上彰显其政治与行政功能是与其公信力密不可分的。实践表明,公信力差的媒体,对公众及社会的影响必定有限,议题设置功能也会受到显著削弱,反之亦然。

现实生活中,导致公信力减小的因素是多方面的,但从大众传媒借以发挥其对社会及公众影响力的机制来看,其代表性不足应被视为主要原因。大众传媒作为“公众代言人”,对公众的声音应给予足够关注,以便为政治系统输送强大社会动力。在这方面可考虑疏通及拓宽政策议程创立过程中公众利益表达的渠道及途径,形成多元、顺畅的利益表达渠道。作为社会监督的一种,媒介监督一方面通过“否定性制约”使社会阴暗面得以“曝光”，从反面校正人们的社会行为的偏差;另一方面通过“肯定性制约”赋予组织或个人高出一般性的地位和荣誉,从正面肯定规范的普遍意义，最大程度地调动公众主动参与政治生活的积极性,充分激发政策形成的外在动力,提高公众议程的实际作用和影响力度。

导致媒体公信力衰减的另一重要原因是“假新闻”、“有偿新闻”及“炒作新闻”的出现。面对日趋激烈的市场竞争,媒体是迎合受众“宁求其怪不求其真”的社会心态,还是坚持注重社会价值、强化社会责任和职业道德的意识?显然,理智的选择是后者。事实证明,传媒潜移默化的宣传效力远胜过政府的强制性力量传媒向社会成员灌输的主导价值观念可使公众形成相应的行为习惯,成为维护社会秩序、贯彻方针政策的巨大动力。

（二）政府必须创新监管调控方式，为大众传媒营造宽松的作用环境

面对汹涌而来的信息化浪潮以及入世后的严峻挑战,传统新闻监管调控方式受到了强有力的冲击。创新政府监管调控方式,营造宽松传媒环境已成为当务之急。依据中国国情,对政府而言,还需在以下几个方面加大力度:

1.创新观念。即强化政府公关意识,加强对传媒的宏观调控。可以通过政府新闻主管部门“把关”与“过滤”,划定报道范围,规定舆论导向,恰当影响传媒;要尊重公众的知情权,赋予传媒以相对独立性,营造宽松的话语环境。

2.创新体制。即在传媒领域确立新的“游戏规则”。长远来看,传媒由政府包办,不仅会造成条块分割,而且会使得资产重组、资源配置、集团化经营和可持续发展受到很大的制约。政府必须适应传媒竞争国际化的新要求,加快体制创新步伐,逐步淡出该领域,从世界趋势和我国现状出发,组建大型的真正意义上的现代媒体集团,实现行业的产业化整合。

3.监管法制化。目前我国政府对传媒的管理主要还是以行政手段为主。随着传媒领域市场竞争的日益激烈和媒介产业化进程的逐步加快,这种旧的管理方法已不能适应时代发展的要求,必须代之以法律手段为主、必要的行政手段为辅的新管理模式,既实现媒介在市场经济条件下的健康发展,又保证国家对意识形态的宏观控制。

（三）必须提高社会公众综合素质,加强对社会生活的影响

结合当前情况,提高公众综合素质,加大对社会生活的有效作用力度,需在以下方面努力:

1.提高公众应用信息的能力。在传播过程中,公众既是信息接受者,又是信息反馈者,其素质高低在相当程度上关系着传播过程的质量并对政策议程的创建产生影响。由于多方面原因,我国公众总体素质不高,加之在传统臣属型政治文化影响下形成的依附性人格,往往难以胜任一身二任的双重角色。在纷繁复杂的信息面前,公众往往无法在虚假和真实、有价值和无价值之间作出理性选择和科学处理,而是处于盲从和无知觉的状态。因此,当务之急是提高应用信息的能力。

2.树立接近与使用媒体的主体意识。接近和使用媒体以有效输入自己的利益诉求是公众参与政治决策的一条行之有效的渠道。利益输入是一种联动过程,只有先有意愿并主动表达,输入渠道才能实现传输作用。然而,在当前利益输入过程中,由于民主政治观念和独立表达意识缺乏,公众往往并不通过传媒这一输入渠道直接主动地表达利益愿望,而是将维护自身利益诉求的希望寄托在一心为民的干部身上。在市场经济条件下,只有公众民主政治意识增强了,自我利益表达能力提高了,各种利益输入渠道才能毫不扭曲并高效率地传输各种利益诉求,政府也才能最广泛、最真实地综合公众的意见和要求,实现与公众利益的真正融合。

3.拿起“媒介接近权”^[4]的武器,保护自身参与政策议程创建的权利,避免媒介权力的滥用和腐败。随着媒体企业化经营的进展,处于弱势地位的公众,不可避免地会遇到媒体利益与公众利益发生冲突的情况。基于该项权利,公众在面对媒体的无端攻击和歪曲报道时有捍卫自身利益的权利,他们可以要求媒体免费提供版面和时间来澄清事实,可有限地在媒体上播出自己制作的节目。当媒体突出一部分人的利益而忽视另一部分人的利益时,作为当事人的公众应该发挥自己的主观能动性,敢于拿起“媒介接近权”的武器保护自己的利益,以适当方式影响传媒。

4.针对个体较之政府与媒介权力相对弱小的情况,可考虑发展社会中介组织^[5]。作为政治参与的一条有效途径,具有利益表达功能的社会中介组织的存在是多元利益格局形成的必然结果。它可以更好地聚合不同利益主体的利益,反映各个阶层、各种行业的公众心声;可使弱小的个体声音无限放大,引起有关部门的重视,促使问题进入政策议程。如果中介组织再和媒体联手,所引发的舆论震荡更大,会影响到问题进入政策议程的速度和深度。因此,公众应该有意识、主动地去寻求能够反映和代表自身利益的群体与组织。

（四）加快传媒的立法进程,规范传媒、政府、公众的关系

民主社会本质是法制社会,依法治国、依法行政是现代国家和政府的必然选择。作为信息社会左右公众对社会问题认知和行为的主要“影响源”,传媒权力之大绝不容低估。传播活动所构造的“拟态环境”与现实社会的关联使得媒介与社会生活之间恰当的权力关系日益凸现,实践中有必要确立为社会广泛承认的行业规范和职业道德,并在此基础上形成吸引和联系公众的有效机制。由于“80%的社会信息资源掌握在政府部门手中,政府是最主要的信息生产者、消费者和发布者^[6]”。而在缺乏相关的必要的制度约束的情况下,这种政府对信息资源的垄断势必会对公众及媒体的知情权造成很大影响,不利于媒介权力的发挥并对政策制定过程产生一定的负面影响。因此,加快传媒的立法进程,规范传媒、政府、公众的关系,既是实施依法治国、建设社会主义法治国家战略的要求,也是保证“第四种权力”健康发展的需要。

四、总结

作为“第四种权力”的大众传媒,是沟通政府与公众的有效桥梁,三者之间良性互动关系的营建是确保这一桥梁畅通无阻的有效保障。我们相信,随着我国政治民主化进程的逐步加快,政府的公共决策能力将得到明显的提高,而大众传媒一定可以在这个过程中发挥建设性作用。大众传媒与政策议程的这种良性关系的构建,必将大大提高我国公共行政的透明度和政府决策的民主化、科学化、规范化水平,极大地推进我们建设有中国特色的社会主义事业向前发展。

参考文献：

[1]辰光.第四种权力[M].北京:中国画报出版社.2010:55-57.

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