论文总字数：7650字

摘 要

随着改革开放的不断深化，我国已进入全面建设小康社会的新的历史阶段。在我国经济快速增长的同时，公众在各方面的需求也日益的增加和提高。但是，地方政府的服务能力还不能满足公众的需求，这就导致了地方政府服务力不到位，从而严重影响了人民群众生活水平的提高和经济、社会的可持续发展。因此如何提高公共服务能力成为了地方政府急需解决的问题。地方政府应在思想的转变、职责的明确、制度的改革、法制的健全和市场的引入等方面加强监管与改造，从而提高公共服务能力。

关键词：地方政府；公共服务；服务能力

Improving the ability of public services for local governments

Wu Peng

（Wentong College, Huaiyin Normal University, Huai’an Jiangsu 223001）

Abstract：Along with the deepening of reform and opening up, our country has already entered the comprehensive construction affluent society new historical stage.At the same time of rapid economic growth of our country, the public in all aspects of the demand has increased and improved. However, local governments can"t meet the needs of the public service ability, this leads to a service does not reach the designated position, which seriously affected the people"s living standards improve, the sustainable development of economy and society. So how to improve the ability of public service has become the urgent problems of local government. Local government should be in the transformation of ideas, clear responsibilities, the system reform, sound legal system and the introduction of the market to strengthen the regulation and reform, thus improve the ability of public service.

Keywords：Local governments; public service; service ability

一、地方政府公共服务能力的内涵与发展

所谓的地方政府公共服务能力，是指地方政府针对本地域自然人文特征，结合当地经济发展的真实水平与民众的生活水平等实际情况，在既定的经济社会约束条件下，为积极有效回应和满足社会公共需要而供给相应优质的公共服务，不断提高当地民众生活质量，同时为当地市场经济科学合理可持续的发展提供良好外部环境的过程中所拥有的能力或者能量。^[1]为了对地方政府公共服务能力更好的理解，还需从以下几个概念进行分析。

（一）地方政府

地方政府作为国家结构的构成要素之一，在国家政治生活中发挥着重要的作用。地方政府是国家和中央政府为了治理一部分区域而建立的政府单位，地方政府的权限是由中央政府授予，主要涉及社会事务的一部分。关于地方政府的界定，由于各国的政治制度不同，对地方政府的定义也不同。在英国，“地方政府”指的是对所在区域进行直接治理的政府，即“本地的政府”，在美国，“地方政府” 是指各个州的下属政府，在中国，“地方政府”即基层政府。

（二）政府能力

政府能力又称行政能力，反映了政府的基本方向、根本任务和主要作用。政府能力是指政府组织在特定的外部环境和制度条件下，通过获取、配置和整合各种有形与无形资源而形成的独特能力，包括对经济社会的管制能力与面向社会公众提供公共物品的能力。^[2]

（三）政府公共服务能力

政府公共服务能力是指政府针对本地区的自然特点，结合当地经济发展的实际水平与民众的生活水平，提供相应的优质的公共产品与服务，满足社会和民众的需要，为当地市场经济科学、合理、可持续的发展提供良好的外部环境的能力。^[3]具体而言，地方政府服务能力的内容主要体现在公共服务、基础设施、公共文化事业和社会保障等方面。

（四）我国地方政府公共服务能力的进步与发展

地方政府公共服务能力的建设是政府为了满足公众日益增长的公共需求进行自我完善的过程，是构建服务型政府的主要途径。随着我国经济和社会的快速发展，地方政府公共服务能力显著提高。为了提升政府公共服务能力，各地政府都进行了有益的实践，初步形成了科技、教育、文化、卫生、社会保障等全方位的公共服务体系，政府的公共服务能力得到了不断提升，许多公共服务指标都超过了发展中国家和世界的平均水平。2012 年 7 月，《国家公共基本服务体系“十二五”规划》正式印发，这是我国第一部国家基本公共服务总体性规划，提出了供给有效扩大，发展较为均衡，服务方便可及，群众比较满意的四个方面的目标取向，标志着我国基本公共服务的制度框架已经初步形成。^[4]

各级政府逐渐的从竞争产业部门、私人物品生产部门退出，集中资源加大基础设施、社会保障等方面的公共服务领域的投入的力度。随着市场在资源配置中的作用不断加强，政府与市场的分工也愈加明确。

中央与地方政府的职责范围进一步明确。1994年分税制改革，建立两个税收管理体系，理顺中央与地方的分配关系，奠定了财力分配的基本格局。中央政府监督地方政府的财力分配方向，控制地方的投资和消费规模，在保证中央财政收入的基础上，把地方财政与中央财政联结为一个整体，有利于实现国家的经济政策、产业政策和产品政策，保证了地方政府的财政收入，从而调动了地方政府的积极性，进一步规范了各级财政支出的范围，保障了地方政府公共服务的支出，逐步构建了我国分级财政体制的基本框架。

政府在公共服务权责方面的改善与明确，提升了为人民群众服务的能力与水平，促进了我国地方政府公共服务能力的进步和发展。但是，面对公众快速增长的需求，地方政府的公共服务能力还不能完全适应社会矛盾变化，地方政府公共服务能力还有待提升。

二、我国地方政府公共服务能力的不足

改革开放以来，我国地方政府公共服务能力不断得到提升，各级政府公共服务质量有了显著提高，但这与公众日益增长的需求相比，与公共服务水平较高的其它的国家相比，我国政府的公共服务能力还是比较薄弱的，政府公共服务职能不到位的问题如高度垄断、结构失衡、地区失衡等问题仍旧很突出。^[5]

（一）我国地方政府公共服务发展的不平衡

我国地方政府公共服务发展的不平衡，主要体现在城乡间和区域间的差距。我国东部、中部和西部在教育、医疗、社会保障等公共服务方面存在较大的差距。处在同一区域的城乡，也存在明显的差距。为了促进区域间、城乡间的协调发展，必须加大公共财政对中西部和农村地区的投入。

（二）地方政府人员因素影响公共服务能力

1. 传统观念对人员的影响

统治职能和管理职能是传统政府职能的集中体现，使得一些政府官员的权力本位、官本位和人治的观念根深蒂固，认为“官即管”。两千多年的封建社会根深蒂固了权力崇拜的意识，而“以民为本”的政府服务理念却没有得到确立，一些地方政府工作人员还未从管理型政府的模式中转变过来，在管理上讲求计划和控制、视群众为管制的对象和客体，忽视了对群众的服务功能，在实际工作中，这些干部热衷于“四个轮子转，隔着玻璃看”，看不到群众疾苦，听不到群众的呼声，摸不到群众的实情，与群众的心理距离越来越大。^[6]

2. 重增长轻发展的绩效观影响

改革开放后，我国的第一要务是发展。长期以来，政府把工作的中心放在经济发展上，对地方政府的绩效考评主要是GDP的增长，这就导致了重增长轻发展的绩效观。地方政府把有限的人、财、物都投入到促进经济增长的领域，必然会减少对公共服务的支出，弱化公共产品的生产和质量监管。这种绩效观，造成了“重经济，轻服务”的现象。长期以来地方政府片面追求GDP的增长，势必会导致对公共财政投入总量不足，造成公共服务水平落后，从而影响地方政府公共服务能力的发展。

（三）地方政府财力因素的影响

我国的分税制虽然提高了中央政府宏观调控的能力，缓解了中央财政的困难，但是也造成了地方财权上移、事权下移的现象。地方政府因为所处的层级的关系，需要直接的解决社会公共产品和服务的供需矛盾。由于财权上移，省以下各级政府需要承担更多的公共服务责任，但是相关的财政支出又依赖上级政府支持，便无法高效、及时的回应群众的诉求，不仅地方政府公共服务能力得不到较好的发展，同时公共服务财政投入也不能起到的实际效果。另一方面，由于地区间经济的差异，公共财政一般性转移支付很难满足地方公共服务事业发展的需要，税收返还势必导致地区间差距进一步拉大。

（四）地方政府职能划分的影响

我国地方政府在经济上扮演着重要的角色，地方政府要把更多的精力放到地区经济发展和财政收入的增加上，因此重视招商引资，结果导致对社会保障、义务教育等公共服务的投入严重不足。这就弱化了地方政府公共服务能力，造成政府的公共服务不到位。从而导致与经济领域相关的部门分工相对细致，公共服务的职能则分工不明确。我国经济快速增长，人均GDP显著增加，人们对公共服务的需求也将快速增长。这就需要各级政府改革财政支出结构，将重点转移到公共服务领。

（五）管理体制不健全的影响

1. 决策机制不健全

现阶段，我国公共产品的供给体制是一种自上而下的决策体制，公共产品的供给掌握在政府手中，因此公共产品的供给在很大程度上取决于“上级”，由“上级”决定公共产品的数量和品种。公民没有参与决策和影响决策，因此公共产品供给缺乏有效的监督。政府不经调研，凭自己的感觉提供公共服务，不明白人们缺什么，需要什么，这就使得公共产品的供给偏离人们的需要，造成公共产品供给的低效率甚至无效的供给。

2.公共服务供给机制不健全

造成地方政府公共产品供给投入严重不足的原因是缺乏稳定的投入机制。地方政府对公共产品供给缺少可操作性的法定化的机制。没有稳定的投入机制，不仅地方政府在工作中不能明确任务和责任，而且会给公众增加负担，公众的公共产品的供给是一种自上而下的供给体制，公众对公共产品没有参与决策的机会。因此不但造成农村公共产品供需结构失调，而且导致无序的现象的增加。

3.公民参与机制不健全

从以上两点我们可以看出，要解决这一现象的发生还需要公民的参与，公民参与公共管理决策，提出自己的意见，不但能让政府了解在公共服务的哪些方面还需要加大投入，哪些已经投入过量了，提高公共产品供给的效率，而且能够给公民本身带来利益，让政府的公共服务能对老百姓有利。但是在现实中地方政府在动员、组织公民这些方面做得还不够，公民参与的机制还不健全，导致了公民不能很好的参与公共决策。

（六）缺乏法律法规的制度安排

我国在公共服务的法律法规相对于经济领域是比较缺乏的，这是由于我国政府单纯的重视经济发展所造成的，所以在公共服务领域加强法律法规的制度安排是必要的，是急迫的。如果法律不能被执行，那就等于没有法律。如果没有法治作保障，市场经济就无法有序运行，政府的职权就可能出现随意性，公共服务的职能就难以实现，所以，加速政府法治化进程是构建公共服务型政府的保障。^[7]

三、地方政府公共服务能力提升路径

地方政府公共服务能力提升是一项系统的、复杂的工程，必须有计划、有重点、有步骤、循序渐进的推进。地方政府公共服务能力提升，必须以执政为民为宗旨，以深化改革为动力，以科学发展观为指导，创新管理体系，转变政府职能，规范公共服务方式，健全公共服务运行机制，形成有中国特色的公共服务模式，牢固树立公共服务理念，使城乡公民人人都享有基本公共服务。针对以上我国地方政府公共服务能力的不足，以下对我国地方政府公共服务能力的提升路径进行了探讨。

（一）转变服务理念，加强人才建设

要提升地方政府的公共服务能力，首先要在公共服务人员中植入公共服务思想。这就要求地方政府及其公共服务人员转变服务理念，从官本位转到民本位，从政府本位转到社会本位，这对整个公共服务的供给过程起重要的作用。只有在公共服务的理念的影响下，地方政府公共服务人员才能够积极地应对公众的利益诉求，认真切实地解决公众反映的问题，自觉主动积极地为社会、公众提供良好的公共服务。

加强地方政府人才建设，要提高公务人员的政治素养，强化执政能力、提高政治理论水平，对公务员进行思想政治教育，为公务员塑造多元化的知识结构，提升公务员公共服务水平。

（二）理清政府职责，强化政府责任

理清政府职权，强化政府责任，要从三个方面进行建设：一要加强政府机构内部管理，精简部门，规范职责，建立具有活力的责任权力规范体系。二是规范部门与部门之间的关系，设计政府部门之间的协作机制和生产机制，使政府部门运作契约化，明确各个部门的职责范围，以免出现相互推诿，扯皮的现象。三是建立问责机制，对责任人给予处罚，建立首问负责制，对人们的提问和咨询，做到有问必答，而不是推来推去。

（三）完善管理体制，健全法律制度

地方政府公共服务能力的建设需要完善公共服务的制度建设，实现制度的监督约束作用，保证政府机构公共服务职能的有效履行。行为只有靠制度确定下来才有持续力和生命力，地方政府公共服务的提供和公共服务的创新，都必须要有完善配套的公共服务制度安排，才能保证公共服务提供的长效稳定。因此服务型政府必须依法建构，依法而行。公共服务制度创新要遵循公平和有效原则。政府在公共服务方面的作用，主要是保证公共服务的提供，而不是直接提供公共服务，要改变在城乡之间和不同阶层之间公共服务产品分配方面的不公平现象，需要逐步提高社会救助、社会保险和社会福利的覆盖率，为农民和城市弱势群体提供基本的医疗、教育、就业、养老等方面的公共服务，让多数人分享改革、发展和社会进步的成果。^[8]

政务公开制度是地方政府阳光、公开、透明的行政建设表现，注重公民的知情权和参与权。政务公开制度所推行网上政务，扩宽了政务服务方式建设，保障了政务信息及时公开，提高和培养了公民的政治素质，引导公众正确的了解政务信息。对政府高官的问责制度即问责制，问责制度是对政府自身利益抑制的一种有效途径。

目前，我国地方政府的法治程度偏低，官员法制意识淡薄。一方面是由于我国的行政法制尚不完善，行政活动中出现了大量的无法可依的现象；另一方面，有法不依、执法不严、违法不究的现象还时有发生，这不仅违背了社会主义法治行政的基本精神和根本要求，影响了行政机关公正执法和有效行政，导致行政纪律松散，政令难以畅通，更重要的是损害了行政机关在群众中的形象， 不利于我国的政治文明建设和社会主义优越性的发挥，不利于地方政府服务能力的发挥。^[9]因而我国应加强地方这幅的法制建设，从而明确政府的职能，规范政府的行为，提升地方政府的法治程度，为地方政府公共服务能力的提升提供法律基础。

（四）引入市场竞争机制，统筹区域、城乡发展

充分利用市场竞争机制，满足公众需求。市场竞争机制可以更好地整合市场资源，引入市场竞争机制既可以保证较为公平公正的提供公共服务，又可以避免过度消费，因此中央、地方政府都应扩大市场竞争机制所涉及的领域，在公共建设领域凡是具有经营性项目，都应当通过公开招投标、实行内部竞争的方式，营造良好的市场竞争机制。其次准公共服务也应适当的引入市场竞争机制，这样可以利用竞争产生的压力，促使服务主体产生改进公共服务质量的动力，从而提高自身产品竞争力。公共服务的制度安排者是政府，因此政府可以引进适合市场的管理方式，对公共服务项目进行有效的管理和指导。

我国中西部与东部地区，农村和城市在地方政府公共服务能力上还存在较大的差距，这就需要政府协调发展，统筹发展。在引入市场竞争机制的基础上，加大投入，在政策上加以扶持，从而搞活市场，促进发展，为我国地方政府公共服务的发展创造良好的背景，为中西部的公共服务能力建设打下基础。

参 考 文 献

[1] 张瑜.浅析我国服务型政府建设下地方政府的公共服务能力[J].法制与社会，2013(3).

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