论文总字数：9128字

摘 要

我国正处在一个公共危机多发的时期，政府能否有效化解公共危机是检验政府执政能力的重要指标，也是政府获得国民信任与支持的关键因素之一。本文试图通过分析我国政府危机管理现状，明确加强政府危机管理的必要性，针对危机发生的不同阶段，提出一些提高政府危机管理能力的对策。

关键词：政府；公共危机；危机管理

The Study of Government Public Crisis Management.

Zheng Ni

(School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University, Huai’an, Jiangsu, 223300)

Abstract: Our country is in a period of public crisis. The government solving the public crisis effectively is the important index for testing the governing capacity and is one of the keys to achieve the public trust and support. On the basis of the analyses of current situation of China"s government public crisis management, this thesis manifests the necessity of government public crisis management. In view of the different stages of crisis, I put forward several approaches to improve government public crisis management.

Key Words: government；public crisis；crisis management

所谓公共危机，是指由于突发事件引起，造成社会混乱和公众恐慌，需要运用公共权力、公共政策和公共资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。 ^[1]近几年来，随着社会经济的快速发展，我国不断面临着各种公共危机的剧烈冲击，从SARS危机到“禽流感”疫情以及之后的汶川大地震、贵州瓮安事件、毒奶粉事件、近期的云南火车站暴力砍人事件、兰州水污染事件等等，突然爆发的一系列公共危机事件，在不同范围内造成了很大影响。政府面对的各类公共危机，给社会带来的不仅是生命和财产的损失，还有对社会经济和基础建设的打击，甚至引起生态环境的恶化，严重阻碍社会的可持续发展及社会主义和谐社会的健康发展。这就要求政府不断提高公共危机管理能力、优化对公共危机的管理对策，努力避免或控制各种公共危机，保障经济社会健康发展。

一、加强政府公共危机管理的必要性

（一）加强政府危机管理是维持良好社会秩序的需要

人类社会的发展总是伴随着各种各样的公共危机，公共危机往往对人民生命财产安全、公共安全、社会安全、环境安全，甚至国家安全造成巨大威胁。危机主要由自然因素和人为因素引起，自然危机是天灾，人为危机是人祸，但是无论是哪种公共危机，都有一定的突发性、紧迫性、未知性和影响的社会性。

公共危机表面上看是突发的意外，而且可能具有很强的冲击力和破坏力，但事实上，公共危机有其潜伏期，而且往往是动态发展的过程，但是由于公共危机的不确定性和未知性，其发展趋势和发展规律很难判断把握。例如，今年3月1日晚上在云南昆明火车站爆发的严重暴力砍人事件，看似突然爆发，实则是由新疆分裂势力一手精心策划组织的。而且从暴力袭击事件爆发到警方成功告破案件不到24小时，但这次恐怖袭击事件却造成了29人遇难，143人受伤的惨烈后果。再例如，2002年的天津爆发的艾滋病扎针事件，一时间谣言四起，全城惶恐不安，在传闻真假难辨的情况下，人们“宁可信其有，不可信其无”，纷纷拒绝出门，给整个社会秩序造成严重影响。公共危机爆发的紧迫性、未知性和影响的社会性要求政府相关部门能在有限的时间里及时做出准确的决策，否则，危机只会愈演愈烈，给社会秩序和群众生活造成更大的损失。

（二）加强政府危机管理是构建和谐社会的必然要求

构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务，是在发展的基础上正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结果。^[2]当今世界，人类面临的机会在增加，挑战也在增多，自然灾害、传染病疫情、安全生产事故和社会安全事件时有发生，这些都是当今社会中存在的不和谐因素，严重影响着社会主义和谐社会的构建和发展。所以，构建和谐社会要求政府在公共危机管理中能够恪尽职守，勇于履行自己职责，提高自身危机管理能力，从而保证稳定、有序、公平、正义、充满生机的和谐社会得以健康发展。

（三）网络时代对政府危机管理提出新挑战

在当今网络时代，一方面，中国政府正处于职能转型过程之中，行政范围过宽，导致政府承担了更多的危机风险；另一方面，信息传播具有传播速度快、范围广、互动性强等特点，使这些公共危机所造成的负面影响加剧，从而影响到政府危机管理的效率和成败，使得政府形象大打折扣。^[3] 所以，网络时代给政府危机管理带来了新的挑战。

总而言之，在社会复杂化、信息网络化、经济全球化、和自然坏境不断恶化的复杂背景下，中国公共危机呈现出公共危机事件发生的多元化、重大危机事件发生的高频化、危机事件对社会影响幅度的扩大化等特点。政府作为公共政策的制定者、公共服务的提供者、公共事务的管理者、公共权力的行使者，需要公共危机管理过程中不断开辟多元有效的危机管理路径，优化危机管理对策，以最大限度的控制和降低公共危机给社会带来的危害。

二、政府公共危机管理现状分析

（一）我国政府公共危机管理已取得显著成效

中国人口众多，幅员辽阔，加上近年来，我国正处于社会转型、经济转轨的特殊阶段，人口、社会、政治、经济、生态环境等各种矛盾不断加剧，致使公共危机频繁爆发。2003年的非典事件使得政府和普通百姓对公共危机有了切身感受和清醒认识，加上后来陆续发生的各类公共危机，促使政府不懈努力，从各个领域、各个方面完善自我，政府公共危机管理取得显著成效，成效主要体现在公共危机管理体系建设和公共危机管理的法制化程度方面。

1.公共危机管理体系建设取得不小进步

党中央、国务院在深刻总结历史经验，科学分析公共安全形势的基础上，审时度势，做出全面加强危机管理工作的重大决策，全国应急管理体系在2008年的政府工作报告中被正式提出，这一体系的基本建立表明具有中国特色的危机管理体系取得里程碑式的成果。政府在公共危机管理中全面落实科学发展观，开拓进取，真抓实干，为建立中国特色的应急管理体系，为构建社会主义和谐社会做出了新的贡献。

2.危机管理的法制化程度有所提高

近年来，我国已经陆续针对特定领域的重大危机设立了多项法律法规，例如，针对地震、洪涝等自然灾害设立的《防震减灾法》、《防洪法》、《地质灾害防治规划》等，针对疾病，疫情设立的《突发公共卫生事件应急条例》、《传染病防治法》等。此外，还有2007年颁布的综合应对各种公共危机的《中华人民公共国突发事件应对法》，突发事件应对法的设立，体现了我国在公共危机管理中“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理原则，并且建立起了“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的应急管理机制，显著地提高了我国应对突发事件的能力和效率，对降低危机危害程度，提高公共危机管理绩效发挥了重要作用。

（二）我国政府公共危机管理仍存不足，有待提高

1.危机管理程序中，预警机制存在缺失

在危机管理程序上，公共危机在政府传统的危机管理理论中被认为是偶发事件，政府公共危机管理工作主要集中在危机爆发后的应对和恢复，而公共危机的预防和预测工作往往得不到应有的重视。因为政府危机预防监测系统的缺失，导致一部分可以监测预防的危机频频爆发，三鹿毒奶粉事件、地沟油事件、“瘦肉精”事件等食品安全事故的爆发与政府监测预防工作的缺失就有着重大关联。

2.危机管理体制上，结构混乱、职能模糊

在危机管理体制上，尽管中央和地方政府都设立了各种应急管理委员会作为应对危机的指挥机构，但应急管理组织体系中的横向关系和纵向关系复杂模糊，结构不合理，各部门职能不清，责任不明确，公共危机管理过程中带有浓厚的部门色彩。当危机发生时，尤其是复合型危机发生时，经常存在相互扯皮、推诿等混乱现象，难以及时高效的整合应急资源，从而错过公共危机治理的最佳时期，影响危机管理的效率。

3.危机管理内容单一，尤其缺乏思想教育工作

在危机管理内容上，主要是缺乏对公共危机中民众的心理干预、心理援助，以及危机前和危机后的危机教育。一直以来，人们更多的是关注公共危机管理体系的建设、法制的建设和机制的建设，而对公共危机中群众的心理思想状况不够重视。通过对以往的危机事件，尤其是生态危机的处理过程进行回顾，不难发现，公共危机管理的首要部分往往是生命救援和物质救援，而民众在危机事件中心理方面所受到的危害和创伤通常得不到足够重视，由于缺乏专业心理援助人员等原因，给予民众的心理援助十分有限且成效较低。另外，目前我国的危机教育内容比较单一，缺乏实用性和实践性，教育方法也缺乏科学性，从而影响危机教育的效果。

三、提升政府公共危机管理水平的对策优化

危机是世界各国普遍存在在一种现象，美、日等发达国家在以往的危机管理中已经积累了许多有效的危机管理经验，主要有：组建全国性的危机管理机制、重视危机前的预防和准备工作、注重培养公民的危机意识与提高抗危机能力、完善危机管理的法制建设、注重高新科技的发明应用、善于整合社会资源、善于进行国际间合作等等。公共危机管理按危机的发展顺序通常包括危机舒缓预防阶段、危机回应处理阶段和危机后恢复阶段。为了促进我国政府公共危机管理工作的发展进步，我国政府应在结合我国的体制机制和国情的基础上，深入学习借鉴外国政府危机管理的成功经验。

（一）危机舒缓预防阶段

1.组建危机管理常设机构并完善相关法律

要想取得公共危机管理的成功，政府首先需要组建一个专门的、高效权威的危机管理常设机构。西方发达国家在以往发展历程中，形成了各自较为成熟完备的应对公共危机的系统。美国的联邦紧急事务管理总署，从1979年4月成立，在经历了“9·11”事件、卡特里娜飓风等重大危机事件后，不断完善部门制度，逐步明确部门职能责任并形成了详细工作流程，最终成为美国较为完备的公共危机管理常设机构。我国可以从西方国家的做法中汲取成功经验，创设我国专门的公共危机管理常设机构。然而，问题的关键并不仅仅是设立常设机构，关键还在于明确机构的职能作用，制定详细的工作流程。公共危机管理系统能否有效运转显示着国家的战略决策的有效性和危机应变处理能力的强弱，所以要提升政府危机管理水平，组建好、运行好、管理好公共危机管理机构至关重要。

依法治国是我国的一项基本国策，政府的所有管理行为，包括公共危机管理活动都应该有法可依，依法进行。长期以来，由于公共危机管理工作方面法制建设比较之后，使得公共危机应急管理难以规范化、标准化和制度化。西方发达国家的危机管理法律系统比较完备，无论是在常态社会中还是在危机情况下，政府应该做什么，公民应该做什么，相关的社会组织应该做什么，法律都有基本的甚至是详尽的规定。与国外相比，我国公共危机管理的相关法律法规仍需完善，针对性和可操作性都有待加强。我国应该借鉴国外这一成功经验，依法行政，努力使公共危机事件的应急处置逐步走向制度化、规范化和法制化轨道，并注意通过对实践进行总结，促进法律、法规和规章的不断完善。

2.及时排查，提高警惕，建立危机预警机制

孔子曾说过“凡事，预则立，不预则废”。危机事件具有高度的不确定性,而且我国的公共危机预警机制目前还不够完善，因此政府有必要建立一套科学的符合我国国情的危机预警机制。完备的公共危机预警机制应该包括信息收集、分析、沟通体系，包括危机监测系统、包括完善的法律法规框架，包括多元主体共同参与的组织网络，以确保能对各类突发性公共危机进行科学辨识和及时回应。我国目前的公共危机预警机制中还存在危机评估监测不力、应急预案不实用、培训和演练不规范、信息沟通不畅等问题，所以政府在创建和完善公共危机预警机制这一复杂的系统性工程时，不仅要注重信息系统的建设、相关法律的完善和评估指标体系的构建，还要强化预警机制的灵活性和可操作性，使预警机制真正发挥其未雨绸缪，防患于未然的作用。

3.做好广大人民群众思想教育工作

所有危机，无论是自然原因诱发的突发事件和公共危机，还是由社会矛盾导致的社会失衡和混乱，都涉及人，都有人的因素，所以做好人的思想政治教育工作在应对公共危机中具有不可替代的作用。^[4]这里所讲的思想政治教育工作是针对公共危机爆发前的预防阶段，主要包括教育群众、引导群众、增强群众的危机意识，培养群众的价值观念和法制观念，提高群众的道德水平，使群众能够冷静、理性的面对各种突发事件和公共危机。在公共危机中人们的表现很大程度上会影响到危机的发展状况，所以通过开展思想政教育工作，强化社会整体应对公共危机的能力很有意义。

（二）危机回应处理阶段

1.制定并及时启动专项应急预案

专项应急预案是综合应急预案的组成部分，是针对具体事故而制定的计划或方案。当危机爆发时，公共危机管理部门要能够在已有的综合应急预案的基础上，根据具体突发事件情况，迅速制定出专项应急预案。预案内容要详细安排相关人员的具体职责，规定各项工作的时限，明确相关物资调动程序等，为及时有效的开展应急救援工作提供具体明确的行动指南。然而，只是制定专项应急预案是不够的，更重要的是认真准确的执行应急预案细则。一般来说，公共危机应急预案在总体上反映了人类危机管理的理论水平和技术水准，一个国家或一个地区、一个城市制定的危机应急管理预案，就是该国或者当地危机管理水平的集中体现。^[5]所以，要提高我国政府公共危机管理能力，在危机管理中制定出合理科学的应急预案十分重要。

2.完善信息公开制度，打造诚信透明的阳光政府

政府要想取得公众的信任、配合与支持，首先要保障公众的知情权。非典事件初期政府谎报疫情招致民众强烈谴责与不满，松花江水污染事件中公众关注度持续高涨，汶川特大地震中全国人民众志成城、万众一心……这些现象都表明公众强烈要求政府做到信息公开、透明行政。公共危机中要实现更加透明的行政，政府应努力做到：当危机爆发时，明确各部门责任，要求各部门及时、主动的通过电视、广播、报刊和政府网站等平台公布、更新危机信息，并告知公众危机事件的起因、经过、处理办法和结果。在公共危机中，整个社会都处于对信息的渴求状态，如果有了来自正规渠道的权威信息，不仅不会引起社会恐慌和混乱，反而有助于稳定民心、赢得民众的信任，为有效应对危机奠定基础。^[6]此外，公开信息、透明行政还有利于社会群众对政府公共危机管理时进行监督，防止并减少腐败行为。

3.寻求民众心理调控对策，优化沟通方式。

当面临重大危机时，民众因为生命财产安全受到威胁或伤害，容易出现紧张、激动、焦虑、恐慌等不安定情绪，对危机中的民众心理进行必要的分析，努力缓减并消除群众的心理压力，并寻求相应的调控对策十分重要。寻求民众心理调控对策也属于思想教育工作范畴，思想教育工作可辩证的将公共危机的不利影响和深刻教训转化为科学应对公共危机的经验，也可有效的调控人们因公共危机事件导致的心理、道德等失衡问题，有效缓解和消除公共危机管理事件的负面影响。^[7]想要稳定危机中民众的情绪，及时给予民众有效的精神援助和心理救助，政府部门就要特别注重优化沟通方式。

公共危机中，政府要积极主动的与民众进行沟通交流，才能了解民众的心声，才能真正得到民众的理解与支持。而要取得最佳沟通效果，就需要政府优化与社会大众的沟通渠道与技巧。第一，要畅通沟通渠道，保证信息能够真实、准确的传达给受众；第二，维护新闻媒体适当独立性^[8]的同时，规范媒体行为，发挥媒体的积极作用；第三，开辟多元化的沟通渠道，例如进行网络交流、开通服务热线、提供公共邮箱、举办座谈会等；第四，提高应急管理人员的人际沟通素质，要能够放下架子，坦诚、耐心的与民众进行沟通。努力提高政府同民众的沟通能力和沟通效率，可以促使政府更有效的驾驭和管理公共危机，提高政府公共危机管理工作的效率。

4.充分整合社会资源，协同治理危机

危机协同治理是指在以网络技术为代表的信息技术的支持下，政府、非政府组织、企业、公民个人等社会多元要素参与合作、相互协调，针对潜在的和当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行为，以期有效地预防、处理和消弭危机，最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的。^[9]当危机爆发时，尽管政府因其职责所在必然发挥主导作用，但它也有一定的局限性，不可能独立妥善处理好危机中的所有事务，公共危机管理是个庞大繁杂的系统工程，社会各界的相互配合协调可以促使政府公共危机管理工作达到事半功倍的效果。在5·12汶川大地震中，众多社会组织、志愿者及时筹措物资，积极投入到救灾工作中，形成全民参与、共度难关的局面，大大提高了工作效率，降低了成本，挽救了更多的生命。只是，因为缺乏经验，缺乏组织，汶川地震中的协同共治显得比较混乱，这就需要政府在动员社会各界的同时，做好组织安排工作，以达到事半功倍的理想效果。此外，促进和加强国际合作，也是公共危机协同治理的重要组成部分，也是提高我国政府公共危机管理能力的重要路径。

（三）危机后恢复阶段

1.总结回顾、灾后补救重建

完整的公共危机管理工作要求政府做到“善始善终”。在每一次公共危机结束后，相关部门要及时回顾分析危机中出现的各种状况，查明原因，归纳出系统的应对方案作为预警机制的完善，并总结新的经验教训，编写总结报告。对于后果比较严重的公共危机，尤其是自然灾害性的公共危机，还需要做好灾后补救重建工作，策划出具体的灾后工作方案和工作计划，并全力推进各项工作的顺利开展落实。此外，还要关注危机应对中涉及到的相关高新技术工具的发明改进，为以后的政府危机管理工作提供便利。

2.严格规范行政问责制度

严格规范政府危机管理中的责任追究制度，有利于砥砺官员，增强官员的使命感和责任感，督促政府在危机管理中履行职责、恪尽职守，巩固危机管理的成果。完善危机管理中的行政问责制度，第一，要求深化责任追究范围，从“有错”官员向“不作为”官员深化，制定并细化承担行政不作为责任的标准。第二，要求行政问责范畴不仅涉及官员的违法犯罪行为，还要涉及官员违反道德规范的行为。第三，要求行政问责制度由以往的应急型问责机制过度为长效型问责制度，避免只有当公共危机事故给社会经济、人民生命财产安全造成巨大损失时才追究相关官员职责的现象。严格规范危机后恢复阶段的行政问责制度，是做好政府危机管理工作的有力保障。

3.进一步加强常态社会中的危机教育

公共危机教育是公共危机管理的一项基础性工程。一个国家或地区危机管理水平的提高在很大程度上受制于本地民众的危机防范意识和危机应对能力，所以政府有必要做好常态社会中的危机教育工作，尤其是每次公共危机之后，要进一步强化危机意识，普及危机知识，进行危机演练等，以提高公民危机意识和危机应对能力。针对我国目前的发展情况而言，要提高政府公共危机管理水平，还需特别注重应急管理人才的培养，培养公共危机管理中所需要的各类人才，组建相关人才队伍。

总之，政府公共危机管理的水平决定着危机管理工作的成败，而要想取得公共危机管理工作的成功就要看清我国公共危机管理现状，明确加强政府危机管理的必要性，扎实做好公共危机各阶段的基础工作，以促进经济社会持续健康发展、维护社会安定和谐、保障人民财产安全等。

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