论文总字数：9589字

摘 要

为了满足当代公民日益增长的物质文化和公共服务诉求，改革和创新城市基层社会管理体制是一项重大责任。本文以基层社会管理的内涵出发，阐述了城市基层社会管理的发展演进和面临的严峻挑战以及对城市基层社会管理体制的创新所做的深刻的探讨。对于困境的解决途径首先是理清各个主体之间的关系，其次加强法制建设和体制创新，更好的促进城市基层社会管理体制的发展。

关键词：基层；城市社区；社会管理；体制创新

The Reform and Innovation of Social Management at the Primary Level of City Community

Wang Ling

（Wentong College, Huaiyin Normal University, Huai’an Jiangsu 223001）

Abstract: In the social practice of management, the management system of basic Chinese city society has experienced from the unit system, since the reform and opening up, the importance of innovation of social management at the primary level in more and more by the leading cadres at all levels of attention, city grass-roots social management is closely related to the economic development and social stability of the city, and the whole process of the construction of harmonious society. This paper defines the meaning of city grass-roots society management as a starting point, expounds the development and evolution of social management of the city and the challenges as well as the exploration of the management system of basic city society made deep discussion.

Key Words: the basic level; city community; social management; system innovation

城市基层社会管理的改革是在社会不断发展，经济不断提高，信息不断发达的背景下发展的一项国家政策，社会管理创新的涵义就是把一些旧的制度，机制和模式通过不断的创新与改革发展转型为一种新型的思想理念，管理模式和制度机制，从而促进经济的发展，政权的稳定，社会的和谐。基层社会管理创新在社会建设当中起着越来越重要的作用与意义，在城市中，社会管理的最基本的单位就是社区，它在社会管理中担任着不可替代的角色，不仅要承担着社会管理的日常琐碎工作，还要切身考虑社区居民的广大权益，做到为人民服务的态度和理念，建设和谐社区，巩固城市社会管理的基础工作，加强党和政府对基层社会管理的控制和领导，提高社区的基础设施，改革和完善管理制度和制度规范，从而推动基层社会管理体制的创新。

胡锦涛总书记指出我们要加强和创新社会管理，根本目的是促进社会和谐，维护社会秩序，保障人民安居乐业，为党和国家的稳定发展营造了良好社会环境。然而社区作为多元化社会管理主体中的重要一员，不仅是社会管理创新的重要平台和支柱之一，同时推动了社会管理创新的顺利实现，又会进一步强化社区的治理能力与重要功能。因此，在社会管理创新背景下进一步加强基层社会管理，切实维护群众的广大权益，促进城市基层社会管理的和谐发展。具有重要的现实意义。^[1]

一、城市基层社会管理体制的发展演变

城市的社区建设在整个社会管理都具有非常重要的作用，它可以促进国民经济的发展，政治民主和社会稳定的可持续发展，提高城市居民的生活质量，确保社会管理的有序进行。我们是社会主义国家，为了更好的建设独立自主繁荣富强的现代化国家，维护社会的稳定，加快政权的步伐，健全法制建设，满足人民日益增长的物质文化需要，就必须大力加强社区建设，建立健全城市基层社会管理体制。从20世纪80年代中期开始，党中央和国务院就渐渐意识到城市基层建设的重要性，尤其是1996年江泽民发表讲话要大力加强城市社区建设之后，不少的城市开始摩拳擦掌，积极的行动起来，不断的实践和创新，结合好的城市的社区模式，累计了很多的经验，为后面更好的建立完善城市社会管理打下了坚实的基础。2004年胡锦涛在党的十六届四中全会也提出要加强城市社会管理，创新社区管理体制。2007年党的十七大强调要建立一个更加完善的社会管理体制，加强党和政府的领导。2012年党的十八大报告中也提出要提高社会管理的水平，加强城市社会管理建设，要做到以服务为先，以基层为先和以制度为先。由此可见，改革和创新城市基层社会管理体制一直都具有很重要的责任和意义。

在中国城市基层社会管理体制大致可以分为三个阶段，新中国成立后，城市基层社会逐步形成了一套系统的单位制度，街道制度为辅助的管理系统。国家通过单位这种形式来管理城市居民，利用街区制度来管理社会的一些闲散的职工人员，实行一些社会优抚和救济政策。通过单位制和街区制的互相联系和结合，实现对城市整个社会成员的管理，稳定社区政权，和谐社会稳定。“单位”是进行社会管理的基本单位，这个时候的单位就好像功能齐备的小集体小社会，从社会管理职能的履行到各种福利职能的设定，实现了社区的管理功能和专业功能。在这种系统模式下，政府依靠自身的力量来整合单位社会成员，从而实现对社区的管理和控制，单位按照行政组织的原则，将单位的社会成员纳入自己的行政管理当中，以行政层级化的模式来管理整个社区活动，巩固政权。

随着我国改革开放进程的不断深入与发展，尤其是建立社会主义市场经济体制以来，从单一的公有制逐步转变为以公有制为主体，多种经济共同发展的社会主义基本经济制度，由此引发的问题和矛盾也是越来越多，随着流动人口不断增多，居民的生活质量提高，所需要的多元化要求也会增多，自我管理的意识也有就所增强，由于多种因素的影响，以前的“单位人”已不能满足城市居民的需求而转化为“社会人”，单位制已经不能满足广大居民的生活与服务需求，因此城市社区需要一种新型的管理体制和模式来解决城市社区中出现的各种疑难杂症，重新整合社会资源，发挥社区功能，促进社区发展和社会稳定。因此这时的城市社区建设的基本目标应当是建立合理的社区管理制度——社区制，就是在一定的空间范围内，政府组织、非政府组织、社区党组织、社区自治组织等相关主体结合起来，通过一定的机制体系和制度模式，共同管理社区的公共事务，提高社区的服务和福利，维护和实现社区内各类利益主体的利益和要求，使社区按照和谐有序的轨道中运行。社区制中，社会管理主体应多元化，而不仅仅只是单一的主体来管理社区，而是给予更多的自治权力，社区制强调全体居民共同参与，共同处理社区事务，建设社区运行机制，多元主体和社区居民之间不是矛盾对立的角色，而是相互发展，相互促进的角色。

二、城市基层社会管理体制面临的挑战与困境

城市基层社会管理在整个社会管理中具有重要的作用和意义，它不仅象征了整个社会管理的面貌，同时也具有自己明显的特点，随着经济的发展，社会的稳定，城市基层社会管理在社会生活中发挥着越来越重要的影响和作用，同时也伴随着各种问题和矛盾的出现，自从改革开放后，由于我国社会的发展，政策的转型，城市基层社会管理也在不断的创新和改革，基层社会管理内容不断的调整，任务不断的增加，原来的居委会发展为社区居委会，街道办事处机构有所增加，人员的编制也有所调整，但是大体上城市基层社会管理制度在改革调整的过程中存在着严重的滞后现象，很多落后的传统管理模式仍然存在，随着我国基层社会环境与形势的变化，基层社会管理还不能适应，这给城市基层社会管理带来了严峻的挑战。主要体现在：

（一）城市基层政府的职能和边界不清晰

政府管理内容和职责的确定是政府管理的前提条件。如今，我国城市基层社会管理在调整的过程中出现的关键问题就是政府管理的职能模糊，界定不清晰，政府管理职责过度膨胀化和缺失化共存，经过多年实践经验和经济考量使得城市基层政府仍然倾向于全能化的管理，很多具体事务都是基层政府亲力亲为，导致公共权私权化严重，承担几乎所有的基层公共事务，政府已经成为社区活动和经济事务的直接领导者和管理者，甚至是一些居民的日常具体事务，导致基层政府职能的膨胀，承担了很多不该承担的职能，由此应该提供的公共管理和服务福利则顾及不全。基层政府管理的内容和职责概念的界定不清晰，职能过多膨胀和缺失同时存在，不仅使得政府管理的压力和权力过大，也剥夺了居民自治的权力和空间。^[2]

（二）城市基层社会管理行政化干预严重，社会组织发展低下

随着城市社区的进步与发展，多样化的服务与需求不断提高，在面对社会组织处理公共事务，参与社区活动，动员社区成员参与，解决社区各种问题，为促进社区的稳定和有序发展起着非常重要的作用与影响。根据居委会组织法的相关规定和要求，居委会是负责和辅助政府和相关各部门开展各项具体工作，但是事实上居委会不仅需要协助政府而且要执行社区的各种具体事务。政府在强调各职能部门工作向社区展开的同时却保留了其领导控制的权力，由此导致了作为居民自制机构的居委会对城市社区的社会管理活动日益行政化，使得居民自治机构也很难发挥自身的权力，实现自身的职责，过度强调政府干预城市社会管理不仅造成社会组织发展低下，并且难以有效开展社区各项职能和服务的运行。

（三）城市基层社区工作服务体系尚未建立完善，社区成员参与程度不高

当前，我国社区工作正处于发展阶段，由于很多主观和客观的因素使得社会工作体系建立还不完善，例如自身的缺陷还存留旧的制度，政策的制约以及外部环境的变化等。

首先，由于受社会意识的影响，社会工作服务融资机构不是很多，太过单一化，导致遇到困难时经费不足，这也是造成社会工作和技术水平不能更好的发展和完善的重要原因。其次，在社会工作改革的过程当中，政府还保留着很多过去陈旧的观念和制度，过度行政化管理，使得社会工作机构难以享受应有的职能和权力。最后，社会工作服务机构建立不够完善存在很多的不足，组织内部机构职能不清晰，较为混杂，透明度也不高，难以得到广大群众和志愿者的支持与理解，对其信任度不高。社区是建立在居民的共同利益与事务基础上的空间活动，因此居民是否积极参与是社区发展完善的关键，目前社区工作还有脱离实际需求的现象,社区成员感受不到社区和他们自身利益有什么联系,导致社区居民的参与度不高。与此同时，一些社区单位缺乏社区认同感,认为有上级主管部门,在社区是个相对独立的实体,仍然习惯于闭门不出,往往只是在单位或个人遇到了急需要解决的问题才想起了居委会,社区共建意识不强，社区成员的参与意识自然低下。^[3]

（四）城市社区多元主体间关系尚未理顺，存在着复杂的利益冲突与矛盾

和谐社区建设中社区治理的主体，包括居委会、街道办事处和其他物业公司等，彼此之间关系和职能较为混乱，在新的环境和发展道路中也会存在着矛盾和问题。例如政府与社区居委会之间存在的矛盾就是政府权力与社区权力之间的问题，归根到底还是主体之间的关系尚未明确，权力与职能模糊不清，政府干预社区公共事务，行政化管理的现象还是普遍存在；社区居委会和社区居民之间存在的矛盾是社区权力与公民权力之间的问题，有些社区居委会在选举的时候暗箱操作，不透明化，光有美名不干实事，没有履行切身为居民服务的良好作风和态度；其次物业公司和居民之间的矛盾也是社区权力和公民权力之间的问题，根源实际上还是在于物业公司的共有资源代理权与居民的共有资源所有权之间的冲突，职权不明确，由此可见，想要理顺多元主体之间的关系，解决城市社区中的利益与冲突，首要任务是对复杂的利益关系和矛盾冲突进行重新的定位和调整，界定明晰各主体的职责权限。

（五）对社会社区组织的功能认识不足，矛盾化解机制不健全

目前很多城市社区中，政府和社区管理人员对社区各相关组织的发展还有持不信任不支持的态度。社区矛盾与冲突也是不断的上升和多样，主要表现在很多方面，城市社区是一定地域范围内的空间活动，同时也是建立共同价值和利益基础上的社会共同体，在社区中，由于很多生活方式，思想观念，利益需求不同而产生的一些纠纷。有涉及传统的纠纷如：离婚、财产分割、孩子抚养等问题；有涉及群体性的纠纷：如邻居矛盾、物业纠纷、服务福利没有保障等。这些纠纷与冲突如果没有及时有效的解决方案将会直接影响社区的稳定和发展，更恶劣的情况甚至会导致一些群体性事件。因此这时就需要基层管理机构建立一套完整有效的矛盾化解制度和利益诉求机制，当前在解决居民纠纷的方法除了向法院起诉之外，社区调解也成为越来越关键的渠道之一，社区调解的规范化和制度化对解决社区矛盾的水平和效率都具有重要的影响和作用。在一些城市社区中，“大调解”的制度尚未建立完善，也没有充分调动社区各组织机构和社区志愿者的积极性来解决社区的各种矛盾与冲突。

三、城市基层社会管理体制创新的探索与思考

社区管理体制改革的目的是“健全新型社区管理和服务体制，完善基层服务和管理网络，把社区建设成为管理有序、服务完善、和谐文明的社会生活共同体，实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互动”。 ^[4]针对城市基层社会管理遇到的各种困境，为了提高城市基层社会管理水平与质量，我国东部地区的很多城市如杭州、广州、南京等各地都在积极的探索适合当地的社区发展模式和制度体系。社会管理制度改革是一项不断探索创新的工作，为了适应城市社区发展的需求，满足社区成员的各方面要求，保证社区管理体制的正常运作，我们应该着重做好如下几个方面的工作。

（一）理顺社区各主体之间的关系，创新社区组织体系

1.明确政府的角色定位。首先，政府应当规划好社区发展的美好蓝图，根据城市的经济发展水平和社区居民的社会需求对社区发展有计划性和目的性的规划。依据社区的实际情况，地理位置，社会需求等确定社区发展的内容，宗旨，实施的方案步骤以及措施，以便更好的规划和调整社区发展的资源。其次，政府应当提供社区发展的资源，社区对于基层社会的发展起着不可替代的作用，要处理大量的具体事务，各方面开销也很大，政府应当为社区提供相应的资源，拓宽资金来源的渠道，并纳入政府的社会福利预算。同时，政府应当激励非营利组织等积极参与社区管理项目，健全相关服务机制体系，就这点上，深圳市政府的社区发展的模式就值得吸取和采纳。最后，政府应当监督社区发展的运行状况，建立健全一套完整高效的监督机制，以保证社区服务组织正常而规范的运行，同时还应该健全完善社区的评估体系，定期对社区组织做出评估，及时解决社区问题，以确保社区在整个发展过程中持续稳定的运行。

2.加强和完善政府与社区主体之间的稳定与合作关系，满足居民多样化的服务和需求。政府组织与社区自治组织不应该是矛盾对立的关系，而是互相合作的关系，共同负责社区的秩序治安、社区养老服务、社区福利保障等。政府应逐渐脱离对社区的过度管理，而是更多的给予社区自治权力，做到良好的监督与指导的作用。同时，政府应大力支持社区成立相关组织机构提供更多的资金援助，为社区创造一个良好的和谐气氛和制度环境。社区自治组织建设和能力也将有所提高，目前社区居委会的问题是往往为了完成政府交给的任务而忽略居民的利益与需求，导致居民的认同感和信任感降低。随着居站分离模式的实行与完善，居委会也会慢慢脱离繁琐的社区行政事务，这样一来，社区自治组织有了更多属于自己的权力和功能，也能更好的提高自身的凝聚力，促进自身的发展。

3.发展社区各社会组织，提高社区的活力和凝聚力。社区社会组织是社会发展的重要组织机构，用来协助负责政府和居委会共同处理社区各项事务。在公共管理，公益服务、生活兴趣等社会组织满足了公共服务的多样化需求，提高了处理社会公共事务的效率和水平，创造社区的良好氛围从而激发社区的活力，为了改进和完善社区社会组织的发展，在准入门槛方面，可以通过出台注册登记，领导体制，组织机制等方面制度的规定来衡量。在对外合作关系方面，社会组织应加强与外部的沟通交流，通过与政府，企业，其他社会组织等建立良好合作关系和社会支持，积累与增长更多的社会经验和社会资本，提升资源的整合与支配能力，动员全体社区居民以提高社区的活力和凝聚力。

（二）建立健全法制建设以创新城市基层社会管理

1.强化法治政府建设，提升社会管理水平。一方面是规范政府社会管理立法的行为。依法界定政府社会管理的职责权限和内容规范，城市基层社会管理创新以政策开始转型，要树立为以法律为基础的制度规范，同时也为后面创造有限政府权力的转型提供有利的条件。另一方面是确保政府社会管理行为的合法性。合法性是政府基层社会管理创新的基本前提条件，必须要建立健全相关的基层社会管理执法机制，才能保证政府及其部门的各类社会管理以及人员行为的合法性，坚决抵制乱作为、滥作为和不作为现象，以规范执法引领社会管理创新，树立良好的法制环境氛围。 ^[5]

2.健全社会组织法律制度，加强社会组织有序规范的发展。首先进一步明确社会组织的法律性质和地位。为了社区社会组织的发展按照法律的规范要求，应强化社会组织在立法方面的工作。然后降低社会组织成立门槛的标准，实行“宽进严管”的制度和规范。适度调整目前实行的准入制度，把调整的重心从之前的重事前审批慢慢转型到重事中以及事后的服务和监督上来，从之前的硬约束机制逐步转型到硬约束机制和软约束机制相结合上来。其次加强社会组织在监督方面的管理。健全完善政府监督、社会监督、自我监督以及法律监督相结合的监督管理机制。^[6]最后强化社会组织自我建设和发展。制定一套完整有效的社会组织内部治理的规章制度，建立和完善组织内部自律机制，提升社会组织行为的透明度和信任度。

3.加强城市居民参与社区建设活动，提高居民自我管理和教育的能力。居民参与是社区管理的一个关键因素，只有居民自觉的参与社区各项活动，纳入规范化的轨道中，才能有效的激发居民对社区建设的积极性和创造性。一是社区组织制度。建立科学合理有效的社区管理制度和多样化的社区组织机制，是创造和谐城市社区建设的有效载体。二是社区“民情快递”制度。做到居民的意见及时的表达，居民的问题及时的受理，居民的感受及时的回应，居民的行为及时的监督，建立社区“民意随时表达，民情快速反映”制度，切身考虑居民的利益和要求。三是社区民主评议制度。社区成员和社区成员代表大会要对社区居委会，各社会组织以及工作人员进行及时的监督和评估，做到透明化。四是社区居民听证制度。但凡是有关社区活动和涉及社区居民利益的重大事项，实行社区居民听证会，在做决策前多听取广大群众的意见和想法。

（三）创新社区矛盾化解与有效机制，加强基层社会管理创新机制

在创新城市基层社会管理的过程中，总会存在各种各样的阻碍和挫折，通过社区有效地解决和控制城市居民内部的冲突是创新社会管理的重要方法和思路。并且这也是一个科学，高效，精简的处理机制和解决方案，有助于居民自我管理意识的增强，提升民众自我教育的能力，增强其法律意识。

1.建立信息反馈系统，这是化解社会矛盾的重要方法和解决途径。通过业主委员会、居民大会等社区各组织及时了解民众的问题和困境。通过掌握这些问题的信息，及时的做出反馈以及相应的解决措施。因此，建立和完善民意反馈系统是必不可少的。通过利用高科技的信息化和网络化渠道，建立网站、微博、论坛，微信等方式来拓展信息反馈渠道。同时，还要发挥社区内部代表和有一定群众基础人员的作用，通过他们了解社区比较真实的核心问题，建立完善走访和接待民众的制度规范，使多元主体以及相关的政策制定者能很快的了解民意并做出及时的反馈。

2.建立和完善社区矛盾解决机制，提高化解社会矛盾的效率和水平。在城市社区中，社区调解在社会管理中发挥着越来越重要的作用，有利于保障公民的权益，也能更好的促进居民邻里关系的交往、社会的稳定和谐发展，是具有融情、融理、融法为一体的具有本土资源特色的一项制度。我国的调解制度是通过长期的积累和经验不断发展起来的一项行之有效的制度，同时也符合我国“人情社会”的一项方便、灵活、化解冲突高效的解决制度。但是随着社会的发展，城市社区的不断改革，社会矛盾也会出现新的特点和变化，而面对这些崭新的问题和矛盾，城市社区的政府以及各职能部门要与时俱进，不断创新工作方式，改革制度模式，以更好的解决社区矛盾，共创和谐城市社区。

参考文献

[1]胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话[N].人民日报,2011-2-19.

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