论文总字数：8592字

摘 要

目前，我国已全面进入建设小康社会的发展阶段，不断深化改革开放，加快工业化、城镇化、市场化和国际化的速度，同时也影响了经济体制、社会模式、经济发展、思想文化和利益布局的改变。只有建设服务型政府，才能更好地构建和谐社会，为社会提供更好更优质的公共服务。从政府的社会管理职能、目前政府向“服务型”政府转变所面临的困境和障碍以及建设“服务型”政府的措施及方法三个方面进行分析，以此来谈论如何构建服务型政府。

关键词：服务型政府；市场经济；政府职能；社会管理职能

Discussion on How to Build the Service Oriented Government

Hua Hui

（Wentong College, Huaiyin Normal University, Huai’an Jiangsu 223001）

Abstract: At present, China has entered the development stage of building a well-off society,deepening reform and opening up, accelerate the industrialization, urbanization, marketization and internationlization of the speed, but also affected the economy, society, enconomic development, mode of thought and culture and the interests of layout change. Only the construction of service-oriented government, in order to build a harmonious society, to provide better quality public service for the society. Three aspects of difficulties and obstacles faced by the government’s social mangement function, the government to ‘service’ government and the construction of ‘service oriented government’ measures and methods of analysis, in order to talk about how to build a service-oriented government.

Key Words: service oriented government; market economy; governmental functions; social management function

从21世纪初开始，中国就进入了建设“服务型政府”的轨道。从2006年10月的十六届六中全会到2012年11月的十八大，我国都在不断深入的加强和深化对服务型政府的建设。顾名思义，服务型政府就是把为人民服务当做主旨，就是政府把自身的角色从管理者变为服务者，就是为公众、社会、市场等提供公共服务和产品的政府。只有建设了服务型政府，真正实现了执政为民的理念，这样才能更好地完善社会主义市场经济体制，才能更好地构建社会主义和谐社会。

一、政府的社会管理职能分析

我国的各级政府组织，正确行使政府职能势在必行，其职能应该更准确地定位于社会管理创新和提供公共服务。为了更加深刻地理解政府的职能和更好地发挥政府的作用和职能，所以我们有必要分析政府的各种职能。尤其是政府行使的社会管理职能，更能体现出满足人民日益增加的利益需求，为人民群众服务的要求，从而促进社会主义市场经济的协调发展和社会主义和谐社会的构建。

（一）构建社会主义和谐社会的必要性

党的十六大首次提出构建社会主义和谐社会的理念，旨在建设一个以人为本、公正法治、安定有序的社会。该理念一提出，就已经对政府的建设提出了一个更加明确的目标，即构建服务型政府。在我国，政府要着眼于解决民生问题，不断加强社会管理和建设，提高人民的物质和文化生活水平，加强环境保护，大力发展公共事业和社会事业，促进社会公平，维护公共秩序，这样才能实现人与社会、自然的和谐发展。首先，政府要行使基本的职能，即调节经济和监管市场的职能。其次，还要更好地行使公共服务和社会管理的职能，而公共服务职能和社会管理职能恰好是政府职能中两个比较薄弱的环节，因此急需发展服务型政府来调整和改变现在的状况。

（二）从“管理型”向“服务型”政府职能转变的必要性

长期以来，政府的工作方式具有很深的行政控制和群众运动色彩，其职能更多地表现为行政管理与命令、职能设计主要立足于“管”，天上飞的、地下跑的、水里游的都要管，不光管人的事，就连畜生的事也要管。^[1] 这说明在计划经济体制下，我国是管制型政府，什么该管什么不该管，全凭政府意志。政府居高临下，必然导致全能的政府。但是并不是所有的事都是政府能管并且管好的。我国进入市场经济时代后，再实行过多的管制必然会造成许多弊端，比如浪费过多的人力、物力、财力和资源，却起不到很好地效果，因此导致政府和群众之间的矛盾加深。如今，社会主义市场经济的活动主体不再是政府，而是企业和个人。政府只起到帮助和服务的作用，它的主要职责就是创造和维护市场经济的环境和秩序，用法律的手段来弥补市场失灵的弊端，从总体上进行宏观调控。同时，政府还要履行个人、企业都无法承担的公共服务职能，这样才能在更大程度上发挥市场在整个资源配置中不可替代的作用。所以，变“管制型”政府为“服务型”政府也是对市场经济发展必不可少的重要条件之一。

（三）社会管理创新的必要性

社会管理创新是为了改变传统模式中一些落后的的管理方式和方法而采取的一种手段，它其中的一个重要部分，就是建设一个什么样的政府。社会管理创新的原则概括来说就是满足民众的需要，符合民众的要求。目前，政府管理创新是社会管理创新的主要任务之一，需要在社会本位理念指导下，通过法律程序建立为人民服务的政府。党的十七大首次提出将政府管理创新的目标定为建设服务型政府，这是符合当今世界许多国家治理变化潮流的一项举措。但是，政府在现阶段还存在各种“难”的现象，如“门难进、事难办”，实际存在的管理和统治并没有完全消失，服务的理念还处于一种不确定和复杂的状态，所以建设服务型政府迫在眉睫。

二、政府在向服务型政府转变中存在的主要问题及障碍

目前，我国发展服务型政府的困境主要有以下几个方面：一是政策体制不完善，包括经济、财政、绩效评估体制和公民参与机制等；二是公共服务机制不健全，包括服务体系不完整等；三是领导、公务员等存在弊病；四是公民几乎没有公共服务的意识。

（一）政府的体制政策不完善

1. 社会主义市场经济体制发展不完善

虽然我国已经逐步建立起社会主义市场经济体制，但是仍存在计划经济体制下的诸多弊端。比如经济所有制结构不尽合理，主要表现为国有经济比重过大和非公有制经济发展面临体制性障碍。^[2] 另外，政府在经济的宏观调控体制方面不够健全。宏观调控要求政府是以服务者的角色辅助管理市场经济，就像一只“无形的手”。但是现阶段，我国政府仍然存在政企不分、政事不分的现象。不健全的市场经济体制会影响经济发展的速度和效果，也会动摇建设服务型政府的经济基础。

2. 公共财政体制不成熟

财政问题是建设服务型政府最基本的问题之一，传统的财政制度所具有的特征和弊端在新建立的公共财政制度中仍有所体现。政府在财政管理和监督体制两个方面的职能弱化，比如财政的不透明化和公民无法参与监督等。但是这两个方面却是财政合理利用的重要保障。如果在财政制度上没有严格合法的规定和执行体制，仍遭受旧制度的影响，那么建设服务型政府的各项经费就无法供给支出，也就没有了物质保障。再加上某些官员存在贪污腐败的现象，以公求私、以权谋私。所以，当前我国的公共财政制度并不成熟，还存在许多需要完善的地方。若这些问题得不到很好地解决，换而言之，建设服务型政府就相当于“纸上谈兵”，完全落实不到实处。

3.绩效评估体制不健全

从某种意义上说，我国政府工作绩效的评估过分关注政府部门服务行为的结果，而不是关注评估的过程和影响，即只注重“绩”的评价，而不太注重社会效果。我国政府绩效评估结构太过简单，缺乏公众参与对政府的监督和评价。同时，政府绩效评估过程较封闭、不透明，缺乏舆论媒体的监督。只有当社会因某些事引起轩然大波时，政府才采取行动予以改正和补救，是一种被动的状态。政府目前做不到主动去应对这些问题，体现出的是在绩效激励方面的弱化。实际上，这样的绩效评估体制与理想中政府的职能相违背，也与公众的期望相违背。

4.公民参与体制不健全

目前各地在设置公民参与的渠道、选择公民参与模式、回应民意诉求、保障公民参与有效性等方面都存在结构性失衡的问题。^[3] 如公民在参与过程中，对政府绩效的评价、政府工作人员的执法过程和行政决策以及公共服务的供给方面参与较少。现阶段，政府还未能选择较好的公民参与模式，这也会对建设服务型政府的过程中，在公众意见反馈方面形成阻碍。

（二）政府的公共服务机制不健全

政府提供的任何公共服务，都是有条件的，要在合理范围内运行。实际上，公共服务体制不健全，是阻碍政府提供有效服务的更深层次的原因。

当下，政府是提供公共服务的重要角色。大多数公共服务都有明显的地域性，处在不同级别的公众也相应的有不同的“被服务”需求。何况我国公共服务体系本身就存在不协调的状况，即大城市的体系较完备，而农村地区基本不具备公共服务体系。各级政府面对这种情况时，必须具体问题具体对待，而不是依旧延续“管制型”政府时期的服务供给。公共服务机制的不健全限制了政府想要做好“服务者”的目标。但是在某些地区，政府却表现出光服务却不管制的现象。这些地区的政府就是在改革过程中过度行使服务职能，完全弱化了管理职能。例如政府只注重了某项服务型事业的开展，而对这项事业的质量，以后的发展、经济收入等毫不关心，最后适得其反，不仅没有起到服务于公众的效果反而造成了经济上的浪费。公民对现在的政府是否满意、政府所提供的服务是否满足公民道德需求、公民是否能对现任政府提出合理性建议等方面，政府都没有建立起相应的政策体系来缓解问题。换句话说，政府从某种程度上“拒绝”公民参与，并不想额外的多服务。另外，在社会保障制度、公共医疗和教育制度以及相关的公共设施制度，都表现出权责不一致的矛盾性。

（三）领导、公务员队伍中存在的问题

一方面，在领导干部队伍中，有一些人还停留在计划经济时代的行政管理体制的思想中，“官本位”思想严重，不愿意主动服务于广大民众，干预公民的正当权利，表现为服务意识薄弱,思想观念陈旧，行政执法的随意性较大，无法正确意识政府职能转变的重要性，态度上不够积极主动，缺乏责任感。甚至有些领导干部不但不作为，反而贪污腐败，以权谋私。“官本位”思想严重影响政府自身的改革，也会妨碍民主政治的有序发展。另一方面，领导干部和公务员整体素质不高，表现为法律知识缺乏，技术能力薄弱，领导方式欠妥，行政能力欠缺，认为多一事不如少一事。再者，大部分公务员集中在城市，仅有很小一部分的公务员愿意留在乡镇服务机关。这就容易导致城镇发展不均衡，结构愈发不合理。而就在这样的公务员队伍中，全能型人才也是少之又少，专业结构单一，无法真正适应市场经济发展，以提供公共服务和适当的管理。综合这两个方面的因素，很大程度上限制了服务型政府的发展。

（四）公民的公共服务意识淡薄

我国公民自身的参与意识薄弱是因为长期在“管制型”政府的管理下，无法参与正常的监督和自我保护，这样不利于推动政府职能的转变和服务型政府的发展。概括来说，表现为公民对自身的权利和所要承担的义务都不明确。虽然人民是国家和社会的主人，但是对国家和社会事务的参与权、发言权、监督权等并不是很关心，同样也对每位公民自身所应尽的义务、承担的责任和该遵守的规则也不够关心。一些公众是从自身的利益最大化出发，一些是因为能解决自身问题而参与进来。对服务型政府建设的片面的认识，认为服务型政府建设只是政府内部的作风整顿或机制改革，而自己只是改革成果的享受者，保持一种观望的态度与搭便车的心态。^[4] 这种被动的举动和心态，不是服务型政府所希望达到的“参与性”的状态。

三、建设服务型政府的路径分析

（一）树立正确的公共服务理念

发展服务型政府，首先就是从思想观念上进行突破。其中具体包括政府内部领导干部及其工作人员思想素质的提高和建立有效的服务体系。

1.全面提高领导及公务员的素质

提高干部队伍的综合素质是建设服务型政府、转变政府职能的基础和前提。只有先培养好干部愿意为人民服务的理念，提升了自身的素质，更新了行政观念，丰富了市场经济和法律知识，提高了行政能力，才能让他们更好地在政府内部工作，执行任务，从而发挥政府职能。以此为典型的就是要提高公务员队伍的综合素质。首先就是要严格遵守公务员的录用制度，以此来选拔进入到公务员队伍当中人，不仅要看成绩和学历，还要注重为人处世和分析事物等的能力。其次就是要在已有公务员当中树立正确的行政观念，即以人为本和为人民服务的理念。最后，就是要不断强化公务员的责任理念和依法行政法的理念，防治遇事推诿和徇私枉法的现象。只有让领导干部切实走进基层，感受民众的生活，了解人民的需求，才能真正意义上的为人民服务。但是不得不强调的是，任何一种改革，包括克服“官本位”的弊端，都是要在制度创立的硬性条件下才能实施。只有首先建立了比较稳妥的政策制度，才能从根本上改变官员的劣根性。

2.建设社会化服务体系

合理建设服务体系，要求政府做到：不是由上至下的强迫性服务，也不是不想服务就置之不理。政府要提供满足城乡居民的服务，城乡居民是接受服务的对象，应该是主动接受而非被动。首先，政府要谨遵国家法律法规的要求，把工作重心从原来的“有形的手”转变为“无形的手”，即更加注重公共服务和社会管理方面的相关职能。落实和管理各种公共服务项目的投资，如公共基础设施、基础教育、公共医疗、基本社会保障等等，保证这些项目优质高效完成，确保国家各项支农、惠农政策落到实处。^[5]其次，建立有效的绩效评估体系，提高义务教育、改善医疗服务等，将公众视为评估主体，使更多的城乡居民参与其中。

（二）改革政府机构，优化政府结构

合理且高效的转变政府职能、切实加强政府的公共服务能力，必然要求政府去优化组织结构部门，实施大部门制，对政府各部门的职能职责划分出明确的界限。具体表现为：一是将过去管理型的政府组织机构改为以服务型为主导的机构。完全抛弃现存的机构设置，把原有的管理型组织转换为服务型组织。从而明确各部门自己的职务，合理安排组织结构，分派人员流动；二是改革行政机构的管理方式和管理权限，同时也对管理机构进行改革，即使以部分带动整体；三是推行电子政务透明化，保证政府运作公开不封闭，保护公民应有的权利，如知情权等。政府原有的运行机制需要创新，首先需要创新的是决策机制，即明确决策的程序，增强公众的参与度；其次需要创新的是执行机制，即明确分工，责任到人；最后是创新监督机制，健全完善政府运行的监督体系，是保证整个决策顺利进行必不可少的环节。监督体系的建立就是为了推进建设廉洁和效能的政府，加强反腐力度和手段，用法律手段维护正当权益。

（三）实现政府职能转变

建设服务型政府，就要大力发展满足人民群众需要的公共服务职能，改变原有的管理型职能，由强迫管理变为服务至上。不能再继续原来“撤并机构、精减人员”的陈旧路线了，而要彻底转变政府职能，走“转变职能、创新机制”的新道路。目前，政府应该履行的职能可以概括为两个方面：一是管理社会事务。推进各项社会公益事业的发展，如教育、卫生医疗、文化，促进社会和经济的协调发展。开展综合治理，打击贪污腐败，保护普通民众的利益。切实处理好城乡地区经济不平衡，差距过大的问题。就目前的发展情况来看，社会管理职能是政府职能中最需要加强的一部分，强化社会事务的管理至关重要。二是调节、引导和促进经济的发展。十八届三中全会明确指出，经济体制改革的核心就是处理好市场与政府的关系。为了充分发挥市场配置在经济中的决定作用，就要适当削弱政府的微观管理职能，改为宏观调控。削减政府在经济生活中的审批职能，可以从经济发展水平和科技的实际水平出发，通过实践引导、信息服务、组织培训，使市场主体掌握市场经济规律，积极参与市场竞争。具体可细化为供给职能、调节职能和稳定职能。除了从政府内部改革行政体制外，还要从政府与外部的市场主体、社会组织、公众等之间的关系变革入手，充分利用市场的效率性优势和社会的志愿性、灵活性特长，转变其公共服务职能。^[6]

（四）完善公共服务体制政策

1.深化财政体制改革，构建公共财政体制。旨在以市场经济为前提的大背景下，以国家为主体来实施的为了满足公众需要的公共财政体制，但实际上还没有达到以公共服务为目标的财政体系。为全面深化财税体制改革，必须使财政从经济建设转为经济调节，必须使财政体制最终与民众的生活实际需要相符合。建立公共服务导向均等化型的财政转移支付制度，调减规范专项转移支付，逐步取消税收返还，规范省级以下转移支付制度，建立健全转移支付监督机制。以公共服务能力提高为目标改进税收制度，适当扩大地方税权，完善地方税收体系。^[7]改革乡镇机构设置，完善资金管理、监督体制，节约财政支出，防治财政资金的腐败。将乡镇的各种收入统一归纳管理，同时提倡领导干部和乡镇居民一起对资金的使用进行监督，切实做到依法管理。总的来说，只有不断完善财政体制，才能调节经济，拉动增长。只有合理调节政府各个方面的财政增减，尽量减少上级政府对下级政府的财政压迫，才可以保障政府稳定的财政收支。

2.建立和完善绩效评估监督体系

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