论文总字数：7879字

摘 要

：地方政府是地方政治、经济、文化发展的领导者和推动者。以小见大，地方政府治理能力的提升有利于整个国家、整个民族的繁荣昌盛。目前，我国存在地方政府治理措施执行力不高、地方保护、政府管理不当、信息不公开、监督机制不完善以及政府服务理念不完善等诸多问题，因此应当采取提高政府执行力、加强地方与中央的交流合作、跨区域合作、提高政府部门办事效率、信息公开、完善监督机制和建立服务型政府等措施，以提高我国地方政府的治理能力。

关键词：地方政府；治理能力；服务型政府；政府治理

W.k.che path choice to raise the capacity of local governance

Wan Xiang

(Huaiyin Normal University Institute of Politics and public administration, jiangsu huaian, 223001)

Abstract: the local government is the leader in the local political, economic and cultural development and promoters. View and ability of the local governance benefits the country and the prosperity of the whole nation. At present, the existing control measures of local government executive ability is not high, local protection, the government mismanagement, information is not public, supervision mechanism is not perfect and imperfect government service concept, and many other problems, therefore should take to improve the government executive ability, strengthen the exchanges and cooperation between local and central, cross-regional cooperation, improve the efficiency of government departments to handle affairs, information publicity, perfect the supervision mechanism, and build a service-oriented government, to improve the management ability of our country"s local governments.

Key words: local government; The governance ability; Service-oriented government; The government governance

中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议，2013年11月9日至12日在北京举行。这次会议就提出了相关地方政府治理能力的要求。提高地方政府治理能力，要从维护最广大人民根本利益出发，增强社会发展能力，提高政府治理水平，最终达到保障人民利益，维护国家安全的效果。地方政府的治理能力与人民生活水平高低直接相关，关系到人民群众的根本利益；地方政府治理能力也直接关系一个国家政治、经济、文化、教育、环境等的稳定发展。所以，加强地方政府治理能力的研究，选择合适的政策途径对我国地方政府提升治理能力有一定的实际意义。

治理理论是新公共管理运动中三大流派之一，当然关于治理的含义也有许多不同的说法。有些学者认为“治理是在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”^[1]罗茨（R*Rhodes）将治理界定为六个方面，即“(1)作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大利益。(2)作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。(3)作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。(4)作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。(5)作为社会控制体系的治理，他指的是政府与民间、公共部门及私人部门之间的合作与互动。(6)作为组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。”^[2]简单来说，我们可以把政府治理看作善治的治理和社会控制体系的治理。也就是说我们要保证政府在实施权利的时候能够保证社会和谐，做服务型政府。

1. 目前我国地方政府治理能力现状分析

(一)、政府的角色定位更加清晰

目前，我国地方政府从观念上已经基本确定了自己的角色，即政府是人民的公仆，政府在处理各项公共事务时要时刻以最广大人民群众的根本利益为宗旨的。全心全意为人民服务是政府应有的职责。在我国经济处于由计划经济向市场经济转轨的关键时期，我国政府已经基本确定了所要担任的角色，包括经济角色，社会角色，服务角色等。第一，经济是整个国家发展的命脉，没有了经济就没有了发言权，国家就没有了一定的国际地位；第二，社会角色，也就是社会的治理工作、各地方政府的治理角色尤为关键，从地方到中央，从社会到国家，政府的社会角色的扮演成功与否关系到名族国家的昌盛；第三，政府的服务角色。我国政府正在向服务型政府转变，全心全意为人民服务的宗旨也得到了落实。例如中国2001年正式加入世界贸易组织、修建水利设施完善基础公共设施、国家领导人亲临灾区现场等等。

(二)、政府在一定程度上实现了政府行为的公开化透明化

改革开放以来，我国就一直着手与地方政府的治理，地方政府的治理能力也备受关注。政府治理的透明度相对较差，贪污腐败、暗箱操作屡见不鲜，这也引起了中央以及人民群众的高度重视。但随着市场经济的到来，国家政策的转变，各地方政府逐渐转型，全国各地都在积极努力建设透明、公开政府。例如;从中央到地方各级政府基本建立了新闻发言人制度，随时向社会、向人民公布政府的一切行为，一边人民监督；建立专门的政府信息公开网站。通过网络这个潮流而又熟悉的媒介传播政府信息，提供基本的政府治理相关信息，基本实现了政府部门工作的透明化公开化。

(三)、政府治理的法律化更加明显

“依法治国”是我国的基本国策，需要各地方政府贯彻落实的，也是政府部门治理的有效依据。目前我国政府已经摆脱了以往“文化大革命”“大跃进”无法无依据的做事风格，基本做到了有法可依，有法必依。从西方国家的法治发展来看，法治国家并不是一朝一夕简单的事，不是一些法律条文、规章制度，重要的是法治精神塑造的人们的行为方式、社会习惯。我国政府也清晰的认识到这一点，正在努力的建设法治国家。例如，我国把“人权”纳入宪法的范畴，明确保护公民合法的私有财产，制定了物权法，行政许可等。

(四)、政府对人民群众的回应能力提升

回应能力是指政府机构及其工作人员对公民提出的要求作出及时而负责任的反应能力。建立社情民意反映沟通制度和专家咨询制度是我国目前政府治理回应能力的体现。长期以来，我国政府秉持为人民服务的宗旨，特别是在改革开放已经深化到一定程度，社会主义市场经济正在建立和完善的时候，我国政府提出了“执政为民”的理念。例如，公安系统设立报警服务中心，建立快速反应体系；国务院总理为农民工讨工资。

(五)、政府内部管理显著提高

政府的绩效管理一直是社会关注的焦点，出现政府公车私用、公款吃喝等一系列影响政府整体形象的事件，不禁引发人民群众热议：“政府官员就知道吃公款不干实事”。面对这样的社会现实，我国各地方政府也相继采取拯救措施。例如，重庆市政府实施的公车拍卖，公车改革。另外，地方政府机构也在逐步简化，进行部门内部体制改革。如撤销原有的铁道部，实行政企分开，组建国家铁路局和中国铁路总公司。这些都反映了我国中央到地方政府都在采取一定的措施解决面临的问题，努力把人民群众的意见放在首位。

1. 我国地方政府治理过程中存在的问题

(一)、政府执行力有待提高

“所谓政府执行力就是政府能不能制定一个切合实际的政策，能不能有效推行贯彻这种政策，能不能持续稳定地将这种政策引向深入的能力”^[3]，“政府执行力是指政府及其部门和公务人员执行法律法规、规划计划、决策政策、法令政令的一种能力”^[4]。可以看出，政府执行力关系着政府治理的结果的好坏，一个为人民服务高效的政府一定具有很高的执行力。而目前，我国各地方政府存在诸多对抗执行、逃避执行等问题，如：地方政府追逐自身利益而不顾人民利益；地方政府重决策轻执行；地方政府实行法外干预削弱政府执行力。有些政府部门并不把人民群众的利益放在首位，而是认为自己的利益大于一切，所以会出现严重的贪污腐败，偷税漏税等现象的发生；另外，执行力不高也体现在受封建思想“官本位”余毒的消极影响的法外干预，认为权大于法，权利就是法。

(二)、地方保护问题依然存在

简单来说，地方保护也就是地方政府在违背中央、国家政策法规滥用权力谋取利益。有不少学者认为地方保护是市场经济的“毒瘤”，也是司法公正的“毒瘤”。目前我国出现中央政策并不能准确落实的现象，原因也有很多，其中就包括中央的政策决定并不符合地方政府执行范围、执行能力或者说有损地方政府的经济利益。中央和地方关系一直是人们关注的重点，地方政府遵循着“被动执行政策，消极服从命令，不要独立思考，不要独立行事，出了问题负不起责任的行为模式。”^[5]一般情况下，当中央或上级的政策符合地方政府的自身利益时，地方政府就会认真贯彻落实；当中央或上级政策不符合地方自身利益时，地方政府在执行中央政策时往往会有多重借口原因，同时也会受到不同因素的阻挠，如：地方政府自身利益、地方人民群众的阻挠。总的来说，地方政府对于中央和上级的政策时是个矛盾的综合体，地方政府既是政策制定者又是政策执行者，难免会出现地方政府利益与中央政策相冲突的问题。但是，为了保证提高地方政府的治理能力，不仅要中央的政策改变，也需要地方政府从自身角度发现问题。

(三)、地方政府内部管理问题严重

凡事从根本找原因，要想做好地方政府治理的工作，就必须严于律己，从政府部门内部找原因。目前，我国地方政府在内部管理方面存在许多问题让人感到能力不足。我国政府部门管理成本较高，与管理收益不成正比。机构部门设置不合理，导致部门工作人员臃肿。有报道认为我国官民比例为1:28，我国每年花费在公款吃喝、公车消费高达5000亿元以上。虽然在十八大以后，中央政策坚决，坚决反对公款吃喝，但是，许多地方政府却“上有政策下有对策”，每年的各种不必要花费还是很多，严重毁坏政府公共形象，也不利于地方政府正常工作的开展。

(四)、地方政府政务信息不公开、监督机制不完善

虽然我国各地方政府都在公开政府政务信息，但群众看到的可能并不是真实的，没有相信那是真的。“根据委托——代理理论的观点，由于存在信息不对称，激励不兼容等因素，政府治理亦有可能受到行为的困扰而达不到令人满意的水平。”^[6]许多政府部门出现公开内容不真实、注重表面忽略实际、监督机制不完善。一些地方政府在接受人民监督的主动性不强，没有建立和完善群众监督机制。从表面上看，各地方政府在做工作报告时也确实邀请媒体记者出席，但部门发言人只针对政绩作出回应，对于政府部门出现的作风，违纪问题确实避而不谈，最多也就是一句“这些涉及部门机密不方便透露”。政府在接受人民群众监督时，往往会直接逃避人民群众最关注的问题，人民群越是想知道的问题越是回避，导致我国地方政府监督机制如信访如同虚设。

(五)、地方政府部门服务意识不强

中国有五千年的文明历史，华夏文明博大精深，古时“官本位”的官僚制度对如今的社会也有深远的影响。现在我国各地方政府也是管理者，也是“统治者”，拥有一定的高于人民群众的权利，进而导致我国各地方政府部门及其部门成员会不自觉的抬高自己的地位，会忘记以最广大人民群众的根本利益为目标的做事原则以及全心全意为人民服务的宗旨。虽然目前政府角色定位相对清晰，但是基本都是在中央及上级政策压力之下“为人民服务”，真正全心全意为人民服务的又有几个？人民需要什么？人民需要的是真的全心全意为自己服务的，不是那些表面的，不真实的；人民拥护什么？人民拥护的是拥护自己利益的好的服务型政府。目前，我国地方政府还需要时刻学习如何建设服务型政府，如何受到人民群众的爱戴。

1. 提升我国地方政府治理能力的路径选择

(一)、提高政府执行力

政府执行力不高的主要原因是一、中央和上级的政策损害了地方政府的利益或者是为官者自己的利益。这种利益可能是个人的，也有可能是公有的。二、政府部门腐败现象严重，政府官员不能严于律己出现严重违纪现象；三、政府官员法律意识不强，没有意识到法律的强制性和可控性。面对这样的问题，我们应该：一、健全地方政府部门利益补偿机制。在一定程度上满足地方政府的必要的要求，避免出现地方与中央或上级冲突的现象；二、采取问责制。对政府部门官员进行问责，追究其个人的责任，对严重违纪且不服从管教的给予一定的处罚；三、加强法律知识宣传，依法行政。

(二)、加强地方与中央之间的交流，地方与地方之间跨区域合作

一方面，在目前计划经济时代，不能再像过去那样中央集权或者分权管理，要做到集权分权恰到好处是件难事，也需要地方与中央一起合作解决。就好比经济方面的市场经济与政府干预市场经济一样，政府不能过度干预市场但也不能完全放任市场经济自由运营。所以，地方政府要与中央加强交流，做到权力的互相权衡交流。另一方面，地方与地方之间也因加强合作，加强政府间在治理合作中的信息沟通，及时分享各自的信息，以便采取相应的措施。中央政府应协调好各地方政府之间的利益关系，各司其职，相互协作，共同贯彻落实中央的政策措施。

(三)、提高政府部门办事效率，缩减不必要开支

提高政府部门人员办事效率。采取绩效考核，公平竞争等考核制度，对那些对政府没有一定贡献或是有恶劣影响的工作人员给予一定的处罚，对那些有明显贡献，受人民群众爱戴的好官员给予奖励，从而整体提高政府部门的办事效率。上文也提到我国公款吃喝，公车消费多用国家财政巨大，急需改变这样的现象。自十八大以后，党中央提出反四风即“形式主义”、“官僚主义”、“享乐主义”和“奢靡之风”。显然，中央对我国官员个人综合素质的要求相当高。同时，这也需要地方政府把政策落实到实处，不能“上有政策下有对策”。将具体政策法律化，使得其有法可依，严格按照法律依据进行惩处，避免出现违纪现象。

1. 、提高基层治理能力。

杨雪冬认为：“如果不能提高治理主体的能力，那么任何完美的设计或规划都无法实现。”^[7]首先应该从基本做起，加强基层工作人员的综合素质，积极组织专业的培训，提高政府工作人员整体素质；其次，改善条件，只有提高基层的基本条件才能有更多的人员乐意接触政府工作；再次，加强基层与上级之间的交流，许多政府部门固步自封，不愿与其他政府机构加强交流合作，导致政府工作效率低下，最后导致损害人民群众的根本利于；最后，开拓创新，积极听取部门人员新颖的工作方法，改变传统的工作方法，实现与时俱进。

(五)、信息公开，完善监督机制，鼓励民众参与

信息公开，政府部门应主动公开政府内部信息，把政务公开视为公民必须享有的一项基本权利。首先，建立政府信息公开网站，向人民群众开放，以便于人民群众监督，建立有操作性的信息公开制度，不能只有表面没有实物，达到人民群众时刻能够了解政府政策的变化；其次，建立完善的监督机制，时刻接受人民群众的监督，对人民群众提出的合理的意见要虚心接受并采取措施予以解决；再次，鼓励公民参与。网络的快速发展，使得人们更加方便参与政治，对政府部门工作也更加重视，公民参与政治的意识不断加强。在这种新形势下，政府应该主动鼓励公民参与政府决策，使得政府的决策更加贴近人心，更能满足广大人民群众的根本利益；最后，政府应该建立有效的与公民交流的途径，拉近公民与政府的距离。这样有助于政府工作高效地进行。

(六)、建立服务型政府，树立服务型政府治理理念

政府是人民的公仆，树立服务型政府治理理念是从根本上改变政府官员的思想观念，从根本上做人民的公仆。加强服务型政府新理念的宣传，各政府官员集中学习，努力建设服务型政府。改变以前政府是管理者统治者的形象，始终坚持以最广大人民群众的根本利益为出发点。多举办贴近人民群众的公共服务，了解人民群众的心声；鼓励知名企业创办公共服务机构，让社会与政府一起参与公共服务。转变传统观念，组织政府官员学习培训，从思想上真正做到为人民服务，做服务型政府。

参考文献

[1]俞可平.治理与善治[C].北京,社会科学文献出版社,2000.

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