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综合应急准备管理系统：塔林港的案例研究

A. Tammepuu, O. Tammepuu amp; K. 赛普

生命科学爱沙尼亚大学, Estonia Tondi Tulekaitse OUuml;, Estonia

摘要

本文讨论了将综合应急准备和安全管理结合到基于ISO标准的综合管理系统（IMS）的问题。国内外法律对港口安全的要求涵盖港口不同方面的安全，但并未给出一个完整的安全管理理念。ISO 14001标准要求实施应急准备的组织有相应的应急程序。但同时，标准没严格定义应急，而且已定要求许可对应急有各种解释。因此，笔者的目标是分析塔林港现状，在综合管理系统改进过程中制定一个适合特殊港口或部分适合运用在类似组织的新理念方法。

在研究已实施综合质量和环保管理系统的塔林港案例中，笔者观察到一个问题。在本文中所提到的这项工作已在IIIB区间“波罗的海地区危险货物安全可靠运输链”DaGoB项目框架中进行。第一步是管理系统分析，发现有关应急准备和安全管理的空白和模糊之处；第二步是制定解决方案和提出建议；第三步是除了IMS的一般手册，编制相关专题手册。

关键词：应急准备和响应，风险评估，公众安全

绪论

在人类历史上，人类一直暴露在不同的危险之中。紧急情况在过去发生过，现在也存在，今后也会发生。换句话来说，意外将会再次发生—只是时间早晚的问题^[1]。因此，为避免事故、创造安全的环境与社会的方法有着悠久的历史。目前，国内外法律文件和标准中不乏有关应急准备和相应的要求。同时，紧急事件的含义在不同事件下也是不同的。

环境管理体系ISO 14001 即是一个包含应急准备和响应直接要求的标准^[2]。自1996年起，128个国家的87000多个组织被认证已遵守ISO 14001环境管理体系标准^[3]。应急准备和响应是标准的关键要素，并与其他要素紧密相关。在爱沙尼亚，已有270多个企业被认证已遵守ISO 14001标准^[4]。所有组织机构都已承担应急准备和响应的主体责任。

塔林港是其中一个爱沙尼亚遵守ISO 14001标准的企业。塔林港已实施综合质量和环境管理体系（IMS），根据ISO 9001和ISO14001响应^[5]。该港口区域有5个不同地点的海港，其中有3个位于或近塔林港。大部分危险货物在其中四个港口内装卸运输。一大部分有主要化工事故危险的企业都直接位于港内区域。这些港口企业有其安全管理体系。尽管港口区域常有不同的危险活动作业，但港口在应急准备和响应方面只承担有限的法律责任。同时，在ISO 14001标准（与ISO 9001标准）的实施中，组织机构在应急准备和响应方面自发承担更多的责任。目前，环保公司正日益向IMS标准实施进行^[6]。

本文的基本研究目标是管理系统分析，发现有关应急准备和安全管理的空白和模糊之处；其次，是在综合管理系统改进过程中制定一个新理念方法，包括相关解决方案和建议。最后，为便利常规活动和持续改进，作为IMS一般手册的补充，在基于塔林港的研究之上，编制应急准备和响应手册。所用研究材料是现有文件和对关键人物采访与观察结论的成果。这项工作已在IIIB区间“波罗的海地区危险货物安全可靠运输链”DaGoB项目框架中进行^[7]。尽管该项目主要针对危险货物，本文在港口IMS下研究更宽的泛突发事件中的风险。

ISO 14001标准下的应急准备

为防止事故和环境监管侵犯，ISO 14001标准提供了一个切实可行的控制环境风险的框架^[8]。应急准备是ISO 14001的一个关键要素^[2]。实施环境管理体系（EMS）的一个目标是避免组织活动的环境风险和事故或突发事件的衍生风险^[9]。这些组织自愿遵守标准去建立、实施和维持应急程序，以便识别潜在突发情况和潜在事故，并响应。在防止或减轻相关环境影响时，这些组织不得不去应对实际突发紧急事件和突发紧急事故。

同时，ISO 14001标准没有对应急或应急准备的含义做出定义。一些模糊之处会导致对标准要求不同的理解。例如，爱沙尼亚应急准备法，将定义应急为一件或一系列危害国家安全，伤害人民生命与健康，对环境造成显著损害或造成巨大经济损失的事件。对突发事件的响应需共和国，政府机构和地方政府的统筹协作。虽然该定义在爱沙尼亚具有法律意义，但并不符合ISO 14001的标准，而更接近于史密斯对灾难的定义^[11]。事件，是集中在某个时间与空间发生的，会使社区功能混乱、遭受重大伤害，并伴随着广泛的人员伤亡、财产损失和环境破坏得事件。而事件的严重性往往超过了社区在没有外界帮助下应对突发事件的能力。

欧盟民事保护金融工具将应急定义为，任何能对人民产生重大影响和使人力、物力处于准备就绪状态以保证应对事件能力的情况。该定义几乎包括了所有类型的事故，就是轻微人身伤亡的事故也被定义为应急。马丁认为应急事件应包括各种类型环境释放所造成，如自然灾害释放导致危害上升为应急事件^[13]。本文认为在环境管理体系（IMS）下，可将应急定义为需要外界援助以响应的事故。对于不同规模的组织或企业来说，应急事件就是需要救援、医疗、警察等的事故。

尽管ISO 14001标准并未定义或包括风险这一词汇，识别潜在紧急情况和事故就是紧急情况和是事故的风险评估。尽管标准缺少风险这一词汇，应综合ISO 14001中对应急的不同来源考虑风险评估和管理。此外，在ISO 14001[14—16]不同问题中，风险比单纯紧急事件和事故，需在更广泛的背景下观察，应覆盖不确定和不良好的环境影响。

通常一部分可计的组织面临的危险都是现场环境方面危害（或与环境相关）。由这些风险引发的潜在事故和紧急情况需基于事故对环境影响方面的评估观察。ISO 14001标准设定，环境方面不能被限制在正常工作条件；必需考虑异常和紧急情况^[17]。这假定在环境评估方面所选取的方法论有义务考虑可能性的概率（例如评估风险）。沃利斯和Woellner指出，为了解风险程度，ISO 14001标准要求以下环境问题需解决^[16]。这些问题包括：影响规模、影响的严重性、发生概率和影响持续时间。组织中，除了组织成员，还经常雇佣风险管理专家以协助识别可能导致人身伤亡、环境损害或经济损失的潜在紧急事件或事故^[18]。

ISO 14001标准没有具体指明事故和紧急情况。事故和紧急情况由程序覆盖，根据组织活动、产品和服务（例如环境方面现场危险）要素降低标准。相反，ISO 14001标准的响应指导提出在建立其程序上，该组织应充分考虑在场所（如工厂、公路、铁路）周围的潜在紧急情况或事故^[19]。因此，组织需扩大潜在紧急情况。额外的风险评估协作或分析非事故现场风险评估结果对识别潜在危害事件都是必要的。

ISO 14001标准要求必须有程序，应覆盖事故和紧急事件响应的内部联合处置。标准中简洁未特指的内容使存在各种观点和解释。大多作者建议编制应急计划，可从或不从程序中出发考虑^{[9，16，20，21]}。巴茨指出，大公司通常在所有站点都已实施这样的计划^[20]。根据ISO 14004标准指导书，沃利斯和Woellner指出应急计划可以记录应急组织和责任[16]；关键人员的名单；应急服务的细节内容；内部和外部的沟通计划；不同类型突发事件下的行动措施；危险物质的信息，如危险品安全说明书；培训计划和测试的有效性。Belmane等（除上述）提到的特殊资源和设备以及事故残余物处理指导准则的概述。

ISO 14001标准的一个重要要求是需要进行应急程序的定期检验和模拟，但未指明检验的方式和频率，这将会导致审计师和客户之间的分歧^[20]。Belmane等表示，由于没有这样的定期检验，已成为维护环境管理体系（EMS）的典型错误^[9]。

塔林港的案例研究

3.1塔林港的简要介绍

就货物和客运而言，塔林港是爱沙尼亚最大的港口，是波罗的海最大的港口^[22]。塔林港是一个拥有五个子港的国有企业：Muuga港，Old City港，Paljassaare港，Paldiski South港和 Saaremaa港。该企业的主要业务是船舶交通和基础设施管理。如今，塔林港作为无本企业货物装卸的地主式港口。货物装卸和客运交通由港口经营商管理，港口经营商即是对港口操作安全负全责的责任人。

为提高顾客满意度和环保行动的有效性，自2003年以来，塔林港已使用一套符合国际ISO 9001：2000和ISO 14001：2004标准的综合质量和管径管理体系^[23]。为有效预防危害和有效应对操作危险，塔林港的安全管理已结合质量和环境管理体系。所有港口设施有由国家海事局批准并符合ISPS要求的保安计划。随后将对塔林港的五个子港做简要举例说明。所有港口全年通航，水深达18米，能够使所有船舶通过丹麦海峡。以这五个港口为表征，考虑到在框架下已被实施的DaGoB项目，该项目导向危险货物使得危险货物话题得到更多关。涉及危险货物运输还有多种风险，包括人类健康与安全，环境风险，财产风险和其他风险^[24]。由港口经营者的，大批量的危险货物通过港口。因此，在装卸过程中发生的严重危险品事故会对威胁塔林港工作人员和影响塔林港的正常运作。

Muuga港是爱沙尼亚最大的、专业装卸原材料的货运港口。它是塔林港的主要货运港口，距塔林港东部17公里。港口区域跨三个不同城市地区。在Muuga港装卸的货运量占塔林港货运量的80%，占爱沙尼亚货物转运量的90%。在Muuga港装运75%的货物是原油及成品油，但港口也装卸干散货（主要是话费，谷物和煤炭）以及其他种类的货物。根据塞韦索II指令（欧盟指令96/82/EC）范围（或称：“塞韦索企业”），三个油和/或化学品码头和一个装卸硝酸铵的企业，是具有主要潜在化学事故危险的企业^[25]。在港区附近的其他两个油码头，在泊位通过使用装载设备以管道与码头相连，同样也是“塞韦索企业”。

Old City港时候波罗的海区域最大、最繁忙的客运港之一。它也是塔林港和爱沙尼亚最大的客运港。2008年，塔林港的客运量达7247366人次。不仅是乘客，还有装运危险品的货车也在港区进行驳运。其中最危险的货物就是塔林水处理厂所使用的氯。

Paljassaare港位于塔林的Paljassaare半岛。它是专用来装卸杂货，煤炭和成品油，木材和易腐食品的货运港。有两家港口经营商是“塞韦索企业”：一个是装卸成品油，另一个是装卸硝酸铵。

Saaremaa港是Saaremaa地区的一个新客运港，也是爱沙尼亚最大的岛。该港有两个码头可供邮轮使用，一个码头可供辅助船舶使用和一个浮动泊位可供小型船舶使用。唯一可观的化学装卸作业是为船舶加油。

3.2 塔林港应急准备和响应的分析与改进

3.2.1常规港口安全

分析安全监控和管理体系是本文研究和开发工作的第一步。该分析应包括对用来灾难预防和响应的爱沙尼亚管理和监控体系法律一致性的评估和所提到用来灾难预防和响应的体系的充分性的评估。该分析提出很多需要关注和给出解决方案的问题。

ISO 14001标准就法律和其他要求有特殊的细分。基于ISO标准的IMS的实施假定都符合这些要求。因此，本文研究也将特别关注这个问题。港口区域一直包括陆上港口区域和水上港口区域。因此，一些国内外法律法规中都有对港口安全方面的法律要求。但并未强制要求港口建立一套应急管理体系（或方法）。因而，我们只观察那些已选的有关应急准备和响应的法律。对与下列法律的一致性进行了检查：港口法^[26]，紧急应对法^[10]，救援法^[27]，化学物质法^[28]和职业健康与安全法^[29]。

港口法授予港口当局即是港口的所有者并组织经营整个港口的活动。根据这个定义，港口当局就不是像塔林港那样的地主式港口。这会导致互相矛盾的解释和划分不清的责任，比如无法应答常规港口安全是指港口区域安全还是港口水域安全，这就意味着责任的分散。本文认为最好的解决办法是双方互相合作发展和职责具体划分。例如，上述所提及的位置，独立的油码头在泊位上拥有其装卸设备。这些泊位位于主要港口区域和其他地方，而在这种情况下的紧急情况，民事责任是最难划分的。

港口法在爱沙尼亚也是港口法律的基础。塔林港的港口规则坚持认为，港口经营公司在其所使用的港口区域、码头、建筑物和设施必须确保整洁、有秩序和全面落实防火措施调查，环保和健康保护要求。该规则要求向港口管理局及时报告所有事故，无论是人和/或设备，港口区域污染，船舶、码头和挡泥板的损坏。规则还要求港口经营者提供根据预期运作的负责危险货物装卸安全要求的港口所有人。规则要求油码头运营商开发组织的、科学的措施，以确保工人安全，防止发生火灾和海洋污染，及影响下对码头区域造成的地区化和清算化的扩展。对使用这些体系的经营商而言，这在一部分上是塞韦索II指令、化学物质法和基于ISO的EMS或IMS的要求。

3.2.2应急准备

紧急应对法为组织的应急准备，也为共和国，政府机构和地方政府的危机管理提供了法律基础。该法要求企业按照化学物质法准备应急预案。因此，相关塞韦索II指令的港口运营商和其他企业都是好这一义务的主体。紧急应对法同时确定，在对农村和城市的风险评估的基础上，农村和城市政府都需指定相关企业和机构编制应急预案。尽管市政当局已评估响应港区的风险，也不止一个已进

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