中国城市生活垃圾治理概述

Xudong Chen^a,b,[1], Yong Geng^b,[2] , Tsuyoshi Fujita^a

^a National Research Institute for Environmental Studies, 16-2 Onogawa, Tsukuba, Ibaraki 305-8506, Japan

^b Institute of Applied Ecology, Chinese Academy of Science, No. 72 Wenhua Road, Shenyang, Liaoning 110016, PR China

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Accepted 20 October 2009

Available online 20 November 2009

摘要：随着中国成为世界上最大的城市生活垃圾产生者，其垃圾总量持续提升，城市生活垃圾 （MSWM）在中国已经引起了特别的关注。近年来，中央与地方政府都在提升城市生活垃圾治理水平上做出了巨大的努力。颁布新的法规政策、进一步改善城市基础设施、不断鼓励商业化和国际合作，考虑到这些发展，有必要综述性地分析关于中国城市生活垃圾治理在当前状态下及未来新的机遇与挑战。文中说明了城市生活垃圾收集量自上个世纪90年代后期起，在很大程度上已经与经济的增长无关，同时，焚烧也已经成为一种日益普遍的城市生活垃圾处理方法。本文论证并探讨了有关中国城市生活垃圾治理的四大挑战和障碍，并针对如何提高城市生活垃圾的整体生态效益提出了综合性治理的框架。

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1.前言

城市生活垃圾治理（MSWM）已经并将持续成为世界各国面临的重大课题。对于发展中国家而言，此问题尤为突出，由于快速的工业化与不断增长的城市人口，城市生活垃圾总量急剧增加。与此同时，资源的限制、仅有处理处置技术基础造成的落后、相关法规推行力度的不足，这些严重的问题，特别是关于城市生活垃圾的安全处置与回收，在发展中国家仍显著存在（ISWA和UNEP，2002）。

作为最大的发展中国家，中国尤其需要关注。根据世界银行（2005）所提供的信息，中国在2004年产生了1.9亿吨城市生活垃圾，成为了世界上最大的城市生活垃圾产生者。面临现状的压力，中国一直非常致力于城市生活垃圾的治理。从1990年到2004年，城市生活垃圾处理设备和基础设施的投资增长了21倍，其安全处理或处置的城市生活垃圾超过原来30倍以上（SEPA，2006）。然而，在1990年，由于当时的安全处置非常有限，其效率只有2006年的53%，因此遗留了各种艰巨的挑战。现有数篇文献综述探讨了中国城市生活垃圾治理的状况和挑战（例如Jiang等，2003；世界银行，2005；Wang和Nie，2001a）。在过去的数年间，伴随新法规政策的实施，城市生活垃圾治理不断取得进步与提升。例如，从2009年1月1日起生效的循环经济促进法建立了关于垃圾减少、再利用、再循环的法律框架（人民代表大会，2008）。2007年发布的城市生活垃圾管理办法强调了如下原则：减量化、无害化（确保没有危险化合物进入到环境中）、资源化（将有剩余价值的废弃物转化为具替代性的资源）和谁产生、谁依法负责（建设部，2007）。2006年发布的全国城镇环境卫生“十一五”规划也规定城市生活垃圾治理目标应逐渐从过程末端治理转变到综合治理（建设部，2006）。“环保模范城市”和“生态城市”的相关指导方针要求两者的城市生活垃圾安全处置率必须分别达到85%和90%（环保部，2008a，b）。想要获得相应称号的城市通常要有垃圾减量化与无害化的行动规划（Geng等，2008）。模范城市可以给其它城市提供关于提升城市生活垃圾治理实践的成功经验。其它相关政策，例这些涉及可再生能源发电价格和费用管理的条例分别在2002年和2006年得到颁布（(NDRC，2006b；SDPC等，2002）。考虑到这些发展，回顾中国城市生活垃圾治理的现状并确定其挑战与机遇是非常有用的。本文首先提出了该方面涉及的内容，接着介绍了几种可行且适合的、便于在中国实行的垃圾综合治理解决方案。最后，对文章的主要研究成果进行了总结。

2.现状概述

2.1.法规政策

法规政策对城市生活垃圾治理的作用非常重要。在中国，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称固废法）是具体涉及固体废物治理和污染控制的主要法律。该法律规定了固体废物治理原则、废弃物监督管理责任制、污染控制措施以及相关法律责任。城市生活垃圾治理的所有相关行政管理和部门规章必须遵守此法。2004年12月，固废法自1996年颁布以来得到第一次修订。其中一个重要的修订是将生产者延伸责任制（EPR）作为城市生活垃圾治理原则的重点之一。之前的版本仅指定了生产者在生产过程中的相关责任，但修订版则扩大了生产者的相关责任，包括货物的消费处置，突出了整个充满活力的循环周期，从而为固体废物综合治理奠定了法律基础。

根据固废法，相关行政主管部门规章由不同的政府部门发布。两大部委参与了城市生活垃圾治理法律的制定。第一个是建设部（MOC），负责监管城市生活垃圾的清扫、收集、贮存、运输和最终处置。另一个则是环保部（MOEP），负责监管危险废物、废物贸易以及城市生活垃圾处理处置设施的建设与运行中产生的二次污染物的收集、处理和最终处置。此外，另有超过7个国家部门涉及城市生活垃圾的治理。这些部门及其近期发布的若干规章见表1。其中至少4项法规是专门为促进废物处理及相关服务的商业化而发布的，其目的在于将责任中心由政府迁移至私营部门，以此提高城市生活垃圾治理的效用与效率。例如，2002年发布的《关于实行 城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》和《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》通过立法将垃圾处理收费作为一种经济手段，以此促进整个垃圾处理行业的转型。《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（2002）和《市政公用事业特许经营管理办法》（2004）规定政府有权指定特许企业及特许服务准则。近期国家政策也涉及了垃圾的减量化、再循环和回收利用，例如，“积极推进城市生活垃圾的焚烧、堆肥及其它综合利用”的政策和“建立垃圾分类与收集系统及不断完善再生资源回收系统”的政策（国务院，2005）。通过这些法规政策，建设部公布了全国城镇环境卫生“十一五”规划并要求各省级政府起草相应规划并将其整合入经济发展规划（建设部，2006）。国家计划确立了城市生活垃圾安全处置率到2016年达到60%的目标值。该计划还鼓励垃圾减量化与源头分类，推进商业化与特许经营，旨在完成相关法规和规划体系的建立。此外，中央政府通过制定政策以促进垃圾的减量化。例如，零售商店和超市之前供应的免费塑料袋在2008年6月1日后需要消费者花钱购买（国务院，2007）。

表1 近期中国城市生活垃圾的相关法规

除了法律和法规，还有一系列关于城市生活垃圾治理的技术标准。环保部于2008年7月修订了《生活垃圾填埋污染控制标准》（GB 16889-1997）。新标准（GB 16889-2008）在填埋场修建方面界定了更严密的规定，在污染控制上也更为严格。例如，新的填埋场必须配备填埋气收集和处理装置（若总容量大于250万吨，填埋深度大于20米，建议采用更小的填埋区），周围环绕宽度至少10米的绿化带作为缓冲带，并满足更严格的渗滤液排放标准。此外，于2001年通过的《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB 18485-2001）建立了气体排放的相关标准，该标准明确指出底灰作为一般城市生活垃圾处理，而飞灰应作为危险废物根据相关标准进行处理。

虽然中国在城市生活垃圾治理方面的立法与政策的进步是显著的，但施行情况却因地而异。近期公布的法规政策增加了对循环经济下垃圾减量化和回收利用的关注度以及对涉及城市生活垃圾治理的私营部门的鼓励和管理的关注度。然而，在实践中，安全处置和处理仍然是各市政机关的焦点。

2.2. 资金来源

伴随垃圾处理和服务在商业化上的进步，城市生活垃圾治理的资金来源变得更加丰富和多样化，它们包括来自当地的政府和私有企业的投资、以及国际组织的财政援助。政府在城市生活垃圾处理和处置上的投资属于城市卫生的公共支出的一部分，从2004年起其金额已经超过50亿人民币（表2）。然而，城市生活垃圾治理资金在城市间的分配是不均的。那些拥有更高财政收入和较关注环境的城市能给分得更多的资金，从而取得更好的城市生活垃圾治理效益。例如，2006年，“环保模范城市”之一的大连的市区在此方面的预算为850万人民币^[3]，以人均计算，该预算比全国平均水平高4.5倍（陈，2008）。

表2 城市卫生和垃圾处置的政府投资（单位：1亿人民币）

数据来源：中国国家统计局数据库

资金的另一个来源是私营部门，其重要作用在近年有所增大。私营部门在筹资上更有经验且更为灵活，特别是像焚烧厂这样建设和运营昂贵的项目。这些项目一般是建设-经营-转让（BOT）的特许经营模式下的长期投资，通常能够获得稳固的回报。表3例举了许多由私营部门在BOT合约下建造的大型垃圾处理处置设施。在这些设施中，大型的填埋场和焚烧厂是近年来吸引私营部门投资的主要类型。为何这些类型的设施备受其青睐而堆肥则相反，该内容会在本文2.5章节进一步讨论。

表3 BOT合约下建造的城市生活垃圾处理和处置设施的案例

数据来源：: 作者对新闻报道（http://www.solidwaste.com.cn/）的总结

除上述两者之外，国际组织的援助也是重要的来源。源于对中国城市生活垃圾关注度的与日俱增，一些国际组织提供各种层面的财政和技术支持。表4列举了近期由世界银行和全球环境基金会资助的项目，包括对垃圾收集的促进、垃圾填埋场的建设、垃圾填埋气的能源回收。此外，加拿大国际开发署资助的数个垃圾治理项目，如中国海南白沙的堆肥计划（Ichim，2007）。本文两位作者所在的日本国立环境研究所也正在支持对中国辽宁的大连和沈阳的垃圾处理的研究。其他的国际组织中，与垃圾治理相关的容量建设项目也获得来自联合国环境计划署（UNEP）和亚洲开发银行（ADB）的基金（Geng等，2007）。

表4 由世界银行和全球环境基金会资助的中国城市生活垃圾治理项目案例

2.3.垃圾的产生和组成

为更好地理解中国城市生活垃圾治理的现状，有必要通过数据来说明垃圾的产生和组成。该数据来自一组对二次数据（即此前发布的中国数据年鉴（2001-2007）、中国环境统计年鉴（2007）、及中国国家统计局数据库的版本）的分析以及作者个人参与的城市生活垃圾治理研究的分析。世界银行（2005）估计，中国在2004年产生的城市生活垃圾接近1.9亿吨，超过官方统计发布垃圾量的23%。最新的官方数据显示，在2006年，城市生活垃圾收集、处置量为1.484亿吨，相较于2005年的1.558亿吨和2004年的1.551亿吨，有小幅度的缩减（图1）。图1所显示的数据不包括由非正规人员（如拾荒者）转移的可回收废物。中国城市生活垃圾产生量的精确数据仍不确定。Wang和Nie（2001a）估计，在通常情况下，可回收废物占城市生活垃圾总量的8-10%。

图1 从1986年至2006年城市生活垃圾收集量、安全处置量及安全处置率

数据来源：中国统计局数据库

1976年至2006年城市生活垃圾年增长率平均为7.1%。有人认为，城市人口和GDP（即经济活动）的快速增长是其增长的主要因素。在Wang和Nie（2001a）关于城市人口及GDP与城市生活垃圾量相关性的回归分析中，在1998年之前的相关系数较高（R²=0.9858）。但从上个世纪90年代末起，城市生活垃圾收集量则与人均密切相关（图2），这表明相较于GDP，城市人口对城市生活垃圾总量的影响更大。通过统计学分段回归分析检验这一假设，结果表明在1996年至2006年间，GDP与城市生活垃圾产生量没有显著的关联性（表5）。这个结果说明城市生活垃圾收集总量很大程度上与城市经济活动无关。随着收入的增加和生活质量的提升，城市生活垃圾主要是组成发生改变，而不是在数量上增长。这种变化的一个主要因素是天然气和地区供暖设施系统的普及度的不断扩大，造成家庭烹饪和供暖的用煤量下降（表6）。另一个因素是非正规人员收集的可回收废物的增加量并没有完全反映在官方统计数据中。销往二手市场的一些淘汰的消费品如手机、电脑、电视也未纳入官方统计。

图2 从1979年至2006年城市生活垃圾收集量趋势、城市人口及GDP

数据来源：中国统计年鉴，2007；中国统计局数据库lt;

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