建立中国的生态补偿制度:实践、问题与对策

原文作者 Sun Xinzhang, Zhou Hailin

摘要：目前，中国政府的主要目标是建设和谐社会，需要大力推进人与自然以及人与人之间的和谐发展。在实现这一目标中，实施生态补偿已被证实有效。事实上，中国政府从1980年已经开始摸索建立生态补偿制度，到现在也获得了一些经验。然而，在中国生态补偿制度仍然是不完善的，目前也没有在构建和谐社会和促进当今中国可持续发展中发挥很重要的作用。一个集成和有效的方法系统仍然没有形成，并且还存在需要许多问题有待解决。基于中国和其他国家的这些问题和经验，本研究试图对于完善生态补偿中国政府的制度提出一些建议。

关键词：生态补偿;存在的主要问题;战略

1引言

“补偿”的环境管理术语指的是平衡社会功能发展的负面影响，这个观点也逐渐被接受。例如，支付给农业生产者用于野生动物损害或土地改革收入损失，种植树木补偿二氧化碳排放量。 （Cuperus等人，1996）。生态补偿，是经济发展中平衡效率与公平的有效措施，在许多国家被采用并证明是一个很好的方法来保护环境（Gong, 2002; ACCA21, 2007）。在80年代初，中国就已经开始实施生态补偿措施，而现在也成为中国的热点话题之一。然而，中国还没有一个完善的生态补偿制度和方法论，目前在中国的可持续发展中起到的作用很有限。本文回顾了在过去的20年生态补偿制度的建立在中国的发展历程，并分析了目前存在的主要问题。在此基础上，作者提出来在中国完善生态补偿制度的战略。

2在中国建立生态补偿制度的必然性和可行性

自1978年改革开放以来，中国经济正在迅速发展，并在过去30年的平均国内生产总值（GDP）增长率达9.7％。在2007年，中国的国内生产总值比上年同期增加11.4％，达到24.66190000亿元人民币（34300亿美美元）。基于中国，德国和日本目前的国内生产总值的增长速度，有专家预测中国今年可能会超过德国国内生产总值，排名第三居各国前列，并在2012年成为第二位，仅次于美国。一些出席博鳌企业家亚洲2008年年度会议论坛的高级官员称中国发展的为“经济奇迹”。不过，中国经济的蓬勃发展消耗了沉重的资源和环境成本，在过去三十年中一系列社会问题也慢慢诱导。中国的污染问题每年耗费国家超过200亿美元，约占中国国内生产总值的10％。虽然有一些积极的发展，但中国的环境形势仍然严峻。在“十五”期间的环境保护目标没有实现，重点流域和地区，如淮河，海河，辽河，太湖，巢湖，滇池已达到治污目标的只有60％（ACCA21，2007年）。此外，中国在过去30多年的发展过程中“马修效应“是显而易见的，收入分配不公已成为一个严重的社会问题。解决收入分配不公问题有效的方法是停止中国自改革开放以来不同地区和部门对自然资源和环境服务的不公平利用。为了实现利用自然资源和环境的公平利用，需要建立区域（或部门）之间自然资源和环境服务的使用和供应的生态补偿系统。
目前，由于中国中央政府近年来对环境保护和生态补偿措施日益重视，生态补偿制度在中国有可能建立。2006年4月，在第六次全国环境保护会议上，温家宝总理提出，中国将根据污染者付费原则、使用者付费原则、受益者付费原则建立
生态补偿机制。胡锦涛主席在2007年10月共产党第十七次全国代表大会报告中强调，中国将实行有利于科学发展的财税制度，建立健全利用资源和生态环境损坏补偿系统。此外，在全国人民代表大会的代表和中国人民政治协商会议（政协）全国委员会上很多提交的法案建议，中国应尽快建立生态补偿制度在2008年两会期间。这些法案反映了中国建立生态补偿制度有广泛的社会基础。

3简要回顾中国建立生态补偿制度的实践

针对采矿导致对生态环境的严重破坏，云南省政府于1983年在昆阳磷矿厂征收环境补偿费。费用是每吨矿石0.3元人民币，它被用于恢复在采矿过程中毁坏植被(Zhuang et al., 1995)。这可以被认为是生态补偿在中国的开端（Wan et al., 2005; Sun et al., 2006）。随后，其他一些省份在矿区也开始实行补偿费。例如，江苏省于1989年开始实施在集体和个人矿山测量收费，这一措施授权地方政府征收矿产资源费和环保基金;广西壮族自治区1992年开始征收财产属于个人或城镇的矿区污染排放费;在山西，陕西，内蒙古的边境地区的能源基地被选为由中国中央政府的生态环境补偿机制试点地区。

另一种生态补偿工作是针对于通过森林提供的公共服务。1989年，在乐山市四川省的一个学术会议上，一些专家主张中国应建立保护森林的基金机制，因为森林提供了许多生态服务并没有得到回报，比如提供新鲜的空气，清洁水，固定二氧化碳。这个想法在几年后被中国政府接受。1997年，林业部与财政部在国务院共同提交关于森林生态服务的补偿基金临时收集和管理措施，这个提议在1998年被写入森林法（Chen, 2002）。

自90年代中期，中国的生态和环境条件越来越严重。1998年夏天，中国遭受大规模洪水，造成数千人死亡，14万人无家可归，并造成超过200亿美元（$ US）的直接经济损失。2000年春天，北京和中国西北地区遭受了多次强沙尘暴。这些沙尘暴的范围和强度均史无前例的。1998年的洪水和2000年沙尘暴刺激了中国的中央政府进行保护环境。为了控制中国西部和北部的日益严重的荒漠化及水土流失，中国政府在20世纪90年代末开始了一系列的生态补偿方案。这些行动推动了中国的生态补偿制度的发展。在这些生态补偿方案中，退耕还林是最重要的一条。
退耕还林计划于1999年由中国政府实施，作为农田休耕计划以增加森林覆盖率和防止倾斜耕地水土流失。退耕还林是世界上最大的保护项目之一，覆盖了整个中国（Xu et al., 2006）。开始只有一个项目试点，在2002年扩展到25个省市。当这个计划在乡村可行时，农民搁置所有或某些类型的一部分土地（超过25度倾斜的农田或土壤侵蚀）去种植树木幼苗。作为回报，政府对参与者补偿包括种粮的分配，现金支付和免费苗木。在一个8年的合同中，政府对中国北方每公顷耕地补贴300人民币和1500千克粮食，在中国南方每公顷每年300人民币和2250千克粮食。第一年的平均支付薪酬超过在美国保护储备计划下每公顷的平均租金的15倍(Uchida et al. 2005)。
近年来，为促进生态补偿制度的发展，中国政府制定了一些相关的条例。例如，浙江省于2005年8月颁布了关于完善生态补偿制度在浙江省的若干意见，要求省内各个地区根据蓝图增加生态保护补偿金额，建立生态省市。这是中国第一个政府文件关于建立生态补偿制度。中国国家环境保护总局于2007年9月颁布了关于生态补偿试点工作指导意见（GOEPW）。海南省在2008年4月提出海南省中部生态补偿的管理措施和海南省生态补偿金的框架结构。
4中国生态补偿实践的主要问题
4.1生态补偿政策体系的缺陷

目前，中国中央政府已经做出十余条与生态补偿相关的政策。然而，这些政策中除了生态补偿试点工作指导意见并不是针对生态补偿制度的建立，其他的如退耕还林环保政策，国家森林保护政策。这些不能确保所有利益相关者的生态环保活动和部分盈利公正性的政策往往是优秀的。生态补偿试点工作指导意见虽然是由中央政府颁布的，但不能为生态补偿制度在中国建立提供足够的法律支持，因为它只是对生态补偿的全国性指导意见，而不是法律。
4.2生态补偿的适用范围太窄

中国的生态补偿方案主要被用于天然林保护，植树造林，并在矿区植被恢复。其他种类的补偿方案都还没有普及，限制了对中国生态环境的改善效果。然而，生态补偿机制在其他国家很受欢迎，特别是在发达国家，为生态保护起到非常重要的作用。中国应逐步根据经济发展和环境状况扩大其生态补偿计划的范围，例如，为农民提供保护生态环境补贴等。

4.3不合理的补贴水平
中国的生态补偿方案的补贴标准过于单一，对于一些地方甚至是不合理的。例如，退耕还林有两个种补贴水平，如上面所提到的，这引起一个系列如在一些地区地区“超额赔偿”和其他地区“少补”问题。存在问题的主要原因是中国有广阔的领土和各种不同的气候，土壤，和在不同地区的经济状况不同。此外，这两种贴水平由官员决策的，而没有采纳专家和公众的意见。中国应根据各级地方条件调整补贴。这对成功实施生态补偿方案非常重要，但仍有大量的工作要做。

4.4扶贫资金收集渠道
中国生态补偿项目有两种资金来源分别为：财政转移支付和专项资金，主要来源于前者。然而，财政支付转移在中央与地方政府之间是主要的，只有一部分钱在地区、流域和社会团体之间的转移。基金的这种收集模式限制生态补偿在中国的发展，因为中国没有一个强大的经济，它也脱离了社会公正性。而在欧盟和
其他国家，地方政府和非政府组织（NGO）在生态补偿中发挥了重要作用 (Task Force on Eco-compensation Mechanisms and Policies, 2007)。农民和非政府组织之间的环境合同是生态补偿项目非常重要的一部分，合同旨在保护企业和地方政府之间的环境，同时向整个社会扩展的生态补偿的资金来源。扶贫资金收集机制限制了中国的生态补偿发展。

5完善中国生态补偿系统的策略
5.1加快生态补偿法律制定过程

建立和完善相关的政策、法律和规则对生态补偿体系的建立非常重要。目前，我国迫切需要制定生态补偿制度。中国的生态补偿制度的颁布应该分成“两步骤”。第一步是基于上述GOEPW制定生态补偿的法规。法规应当由国务院颁发，它可以被命名为关于完善生态补偿制度指导意见。制定该法规的主要目的是进一步强调生态补偿的生态环境保护和重大清楚地表明重点领域和应用生态补偿的地区。第二步是制定一个生态补偿法。

5.2制定生态补偿项目优先顺序

发达国家在实施生态补偿项目的范围很广泛，尤其是欧盟成员国，而大部分保护和改善环境的有利措施也包括在内。但是，该模式是与欧盟和其他发达国家强大的经济实力相关的，中国由于经济不发达目前不能建立像发达国家一样的生态补偿制度。中国应该根据经济实力和生态环境状况建立生态补偿制度。关于中国生态补偿指令的主要措施是将生态补偿的方案分为三个层次：一）优惠方案（主要针对解决非常严重的生态环境问题）;二）重点项目（目的主要是解决较为严重的生态环境问题，或资助这些行为保护环境显着）;三）拓展项目（主要针对补贴这些行为在一定程度上为友好的环境）。

5.3要加强对制约生态补偿制度建立的关键因素研究
确认利益相关者和补偿水平是实施生态补偿制度的核心任务也是最困难的任务。生态和环境的服务或产品的产权界定是非常困难的，因为这些服务和产品都属于公共物品。确定生态补偿付款人和承兑人也很难，在不清楚产权的情况下常常导致地区和行业之间的争执。因此，要界定环境服务的产权是一个很大的挑战，也是作为研究员一个必须解决的课题。此外，要明确有多少生态环境服务是跨区域被占用是另外一个重要的研究课题，因为它对补偿水平制定有着重大意义。

5.4要建立多渠道基金筹集系统
单指基金筹集系统也制约着中国的生态补偿发展，这对整个中国的环境改善是不利的。中国应该资金资金来源只由中央政府提供扩展到整个社会。当地政府、非政府组织和大众也应该资助生态补偿计划，因为他们是直接或间接的受益者。在
同时，它也很好地加强与国际组织的合作，吸收国外资金将其投入中国的生态环境保护项目。一些融资方式也可以考虑，如：征收鉴别生态税，大力发展生态资本市场等。

参考文献

ACCA21 (The Administrative Center for Chinarsquo;s Agenda 21), 2007. Eco-compensation: international experiences and Chinarsquo;s practices. Beijing: Social Sciences Academic Press

Chen, G. C., 2002. Establishing and perfecting of eco-compensation system for forest in China. Management of forestry sciences, (3): 1–4

Gong, Y. Z., 2002. Experiences of eco-compensation in the world and their uses for reference to China. Management of Forestry Sciences, (3): 19–22

Cuperus, R., Canters, K. J., Piepers, A. G., 1996. Ecological compensation of the impacts of a road. Ecological Engineering, (7): 327–349

Sun, X. Z., Xie, G. D., Zhang, Q. Z., et al., 2006. Eco-compensation in China and policy advice for perfecting it. Resources Sciences, 28: 25–30

Task Force on Eco-compensation Mechanisms and Policies, 2007. Eco-co

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Establishing Eco-compensation System in China: Practice, Problems and Strategies

Sun Xinzhang, Zhou Hailin

The Administrative Center for Chinarsquo;s Agenda 21, Beijing 100038, China

Abstract: At present, main objective of Chinese government is building a harmonious society, which needs great efforts to promote harmonious development between people and nature as well as people and people. Implementing eco-compensation has been proven effective for achieving the objective. In fact, Chinese government has begun groping for establishing eco-compensation system since the beginning of 1980rsquo;s and has obtained some experiences until now. However, eco-compensation system in China is still unperfected and has not played an important role for building a harmonious society and promoting sustainable development in todayrsquo;s China. An integrated and effective methodology system is still not formed, and there are still many problems need to be resolved. Based on these problems and experiences from China and other countries, this study attempts to give some suggestions for perfecting eco-compensation system of Chinese government.

Key words: eco-compensation; main problems; strategy

1 Introduction

“Compensation” in environmental management term refers to balancing the negative impacts of development against societal functions and is becoming increasingly accepted, e.g., payments to agricultural producers for losses in income by wildlife damage or agrarian reform, plantation of woods to fix CO2 emissions. (Cuperus et al., 1996). Eco-compensation, as an effective measure to balance efficiency and equity during economic developing, has been adopted in many countries and proved a good approach to protect environment (Gong, 2002; ACCA21, 2007). China has been practicing eco-compensation measure in the early 1980rsquo;s, and now it is also becoming one of hot topics in China. However, China still do not have a perfect eco-compensation system and methodology, and it played a limited role for Chinarsquo;s sustainable development at present. This article reviewed the developing course of eco-compensation system establishment in China duringthe last 20 years and analyzed main problems at present. Based on these, the authors bring forward to strategies for perfecting eco-compensation system in China.

2 Inevitability and feasibility of establishing eco-compensation system in China

The Chinese economy is developing rapidly since the reform and opening-up in 1978, and the average gross domestic product (GDP) growth rate was up to 9.7% during the last 30 years. Chinarsquo;s GDP increased by 11.4% year-on-year to 24.661 9 trillion yuan RMB (3.43 trillion U.S. dollars) in 2007. Based on the current GDP growth rate in China, Germany, and Japan, some experts predict that China might overtake Germany to third rank in GDP this year in the world,and second rank in 2012, only next to the United States. Some senior officials and enterprisers who attended Boao Forum for Asia Annual Conference 2008 described Chinarsquo;s development as “economic miracle.” However, China paid heavy resources and environmental costs for its economy booming, and a series of social problems also have been induced during the last three decades. Chinarsquo;s pollution problems are costing the country more than US$200 billion a year and approximately 10% of Chinarsquo;s GDP. Environmental situation is still grave in China though there is some positive development. The environmental protection targets of the “10th Five-Year Plan” period had not been met. Key river basins and regions like the Huaihe, Haihe, Liaohe, Taihu, Chaohu, and Dianchi have met only 60% of the targets on pollution control (ACCA21, 2007). In addition, the “Matthew Effect” is obvious during the last 30 yearsrsquo; development in China and unfair distribution of income is becoming a serious social problem. Effective approach for resolving problem of unfair distribution of income is to discontinue the unfair utilization of natural resources and environment services by different regions and sectors that have existed in China since the reform and opening-up in 1978. To achieve the goal of using natural resources and environment equally requires establishing eco-compensation system between the regions (or sectors) that use and supply natural resources and the environment services.

At present, it is feasible to establish an eco-compensation system in China because Chinese central government paid more attention to environmental protection and eco-compensation measure in recent years. On April 2006, at the Sixth National Conference on Environmental Protection, Premier Wen Jiabao proposed that China would establish eco-compensation mechanism according to Damager Pays Principle, User Pays Principle, and Beneficiary Pays Principle. President Hu Jintao stressed that China would adopt fiscal and taxation systems conducive to scientific development and set up sound compensation systems for use of resources and for the damage of the ecological environment in his report to the Seventeenth National Congress of the Communist Party of China on October 2007. Furthermore, many bills submitted by deputies of the National Peoplersquo;s Congress (NPC) and members of the National Committee of the Chinese Peoplersquo;s Political Consultative Conference (CPPCC) suggested that China should establish eco-compensation system as soon as possible at the NPC amp; CPPCC session 2008. These bills reflect that China has a broad social base for establishment of eco-compensation system.

3 Brief review on Chinarsquo;s practice for establishing

eco-compensation system

Aimed at severe destruction to eco-environment induced by mining, environmental compensation fee was imposed in Kunyang Phosphorus Mine Factory by Yunnan province government in 1983. The fee is 0.3 yuan RMB per ton ore and it was used to resume destroyed vegetation during mining (Zhuang et al., 1995). This can be consi

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