文 献 综 述

环境保护是我国的一项基本国策，而地方党委、政府和部门则是承担环境保护目标的责任主体。然而，长期以来，地方党委、政府和部门在环境保护责任的认定上存在严重的”失衡”问题，对生态文明建设和环境保护工作的顺利进行造成不利影响。因此急需从制度层面上落实环境保护”党政同责”，推进生态文明建设。环境保护督察制度就是以推动环境治理现代化和落实环境保护党政同责为目标的一项核心制度安排。环境保护督察是党中央、国务院推进生态文明建设和环境保护工作的重大制度创新，是强化生态环保责任、解决突出环境问题的重要举措。近年来，环保督察在环境保护方面取得了显著成效，有效地解决了一批重大环境问题，但同时也暴露出该制度当前面临的困境、存在的问题。我在研读相关文献后，初步认识了环境督察保护制度存在的问题，同时根据各位学者针对问题提供的相关建议做了整理归纳，为以后更加深入地研究做准备。

1 研究进展

1.1 环保督察的历史

陈海嵩教授在《环保督察制度法治化：定位、困境及其出路》一文中叙述了环保督察制度在我国的历史演变。

文章提到，在2014年以前，我国环保督察是以”督企”为核心的环境监管体系，环保督察重点是检查、督促污染企业遵守环保政策法规，改正环境违法行为，并通过”挂牌督办”等方式不断强化监督强度和监督效力^[1]。但是，以”督企”为核心的环保督查制度存在着无法有效监督地方政府落实环境政策法规情况的局限性。于是，在2014年以后，我国环保部门将督查重点由”督企”转为”督政”，全面开展以”督政”为核心的环保综合督查，此举在督促地方政府履行环保职责上取得较好效果，局部地区的环境质量有所改善。

尽管2014年以来的环保综合督查取得了明显成效，但仍旧有着对政府督查、约谈的实质性”杀伤力”不足和忽略地方党委的环保责任这两个明显不足。2015年7月，中央深改组第十四次会议审议通过了《环境保护督察方案（试行）》，随后由中共中央办公厅、国务院办公厅的名义予以印发，将原先的”环保督查”进一步发展为”环保督察”， 以党中央、国务院的名义赋予环保督察以更高的权威与”刚性”，强调环境保护工作的”党政同责”、”一岗双责”，将地方党委和政府的环保责任作为重点监督范围。至此，中央环保督察正式进入大众视野^[1]。

戚建刚、余海洋的《论作为运动型治理机制之”中央环保督察制度”#8212;#8212;兼与陈海嵩教授商榷》中阐述了中央环保督察制度生成的制度根源，提出了与陈海嵩教授不同的观点。作者认为中央环保督察制度缘起于诸多在法治化轨道内运行的常规型环保治理机制难以有效化解我国环境治理中的深层次矛盾、难以实现环境治理预期目标，它不是从陈文所列举的以”督企”和”督政”为核心的环保治理机制演化而来，相反它们之间是一种断裂关系，或者是一种平行关系^[3]。

1.2 中央环保督察的目的及意义

刘奇、张金池、孟苗婧在《中央环境保护督察制度探析》认为落实中央环保督察制度的意义在于该制度是落实我国环境保护党政同责的需要，是督促有关部门贯彻落实环境保护一岗双责的现实需要，加快推进生态文明建设、建设美丽中国的需要^[4]。