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外文题目：Port privatization policy and practice

港口私有化政策和实践

凯文卡利南*和宋东旭

香港理工大学，航运及物流管理系，

红磡，九龙，香港

（1999年11月26日收稿; 2001年1月23日收录）

近年来，许多国家已经实施了旨在改革其港口产业的政策。他们认为这会提高效率，降低放置在试图支持这样一个资金密集型行业的政府上沉重的经济负担，私有化往往成为这种政策的一个重要链。有利于私有化的一个关键要求是所有权的转让，从公共转移到私人手中，最终导致经济效率的提高，从而提高金融和经营业绩。本文研究了这种说法的理论基础和实践的有效性并得出结论，私有化只能对困扰着全世界港口的问题进行局部治疗，如果单独实施，也根本无法为行业的困境提供了急需的灵丹妙药。

1.绪论

在过去的十年中，一些国家已经采取或考虑他们的港口业的体制改革。在其他行业中，通过出台诸如商业化和解除管制等措施对许多重要的组织和环境进行改革已经被介绍过，这是私有化已经支撑了港口行业变化的见证。

港口私有化的主要动机是预期的经济利益来自效率和性能的提高，还有政府希望能减少支持一个非常昂贵的行业的长期财务和管理责任的政治意愿。私有化的其他动机，如布里坦（1986年）所列举的那些，还没有那么相关。例如，这些包括：

• 解决政府和国有化产业之间的困难关系。
• 增加短期收入。
• 减少公共部门工会的力量。
• 通过更广泛的股权促进大众资本主义。

在港口管理和经营中，私营部门的参与已成为常态而不是例外（阿努，1996年）。事实上，私营部门在港口的所有权，管理和运营的扩张作用是今天港口业面临的紧迫问题之一。港口发展国际的报告提到（阿努，1993年a），31个国家进行了调查，其中一些形式的港口私有化已经发生。仍保持港口业国有控股的国家都面临着变化，这将几乎彻底改变港口的管理和经营，并可能产生重大利益，因为这主要以下的好处：

• 港口部门效率更高。
• 进口和出口的总运输成本较低。
• 刺激国际贸易。
• 在国际贸易领域拥有更大的竞争力。
• 更多消费者选择。
• 政府对港口部门的补贴更低甚至为零。
• 促进投资。
• 潜在地改善就业机会。
• 规模经济的潜力更大。

有了这方面的背景下，本文旨在划定（1）任何行业领域私有化的基本理论，和（2）对港口私有化的观点，（3）适用于港口私有化的政策选择，（4）在这个不断变化的环境下，港口当局的作用，以及（5）在已经有实行该政策经历的国家内港口私有化的特点。

2.私有化概念

2.1.私有化的定义

威尔特郡（1988年）指出并没有明确的私有化概念或定义。在这一观点的支持下，罗马（1993年）指出，世界范围内的私有化政策的实施往往是不明确的，没有明确的目标实现的定义。他还表示，私有化将导致效率提高的要求通常包含下面的一层政治正当性的政策。类似的，凯利（1996年）评论说，这将是令人欣慰的，私有化的重要政策是基于社会成本效益分析，和对私人与公共所有权有针对性的组织的净现值比较决定，在实践中政治动机占主导地位。实际上，尽管利用从三个洪都拉斯企业里获得的数据进行了社会成本收益分析和寻找私有化的净收益，Andic（1990年）坦承，私有化政策的实施可能是政治上的权宜之计，而不是这样的正式评估提示。菲尔多西（1996年）指出了一个类似的情况下的孟加拉国全面私有化的政策，战略和行动计划。

从以上所述，可以推断，即使在政策执行期间或执行之后，官方和/或知情人士没有提供一个私有化的严格定义。相反，他们仅靠一个对其目标，范围，方法的应用和结果较为松散的描述。但是，以下四个不同的元素可以从这些来源中推导出。它们一起提供一个在各种形式下的全方位的私有化定义：（1）融资服务的“私有化”,仍然是由国有部门提供，（2）生产服务的“私有化”继续由国有部门（通常是通过税收）资助，（3）自由化;指放松以前完全由国有部门提供的防止私营部门进入市场的任何法定垄断或许可安排，;（4）“非国有化”和“切负荷”;分别指的是国有企业的销售和国家职能转移到私营部门。事实上，第麦耳（1986年）列举了15个不同的`私有化”概念。然而，在经济学的语境中，该术语通常指拥有公有资产的所有权的销售，从国有部门转移到私营部门。定义的其他两个相关术语为“解除管制”和“自由化”，但都不一致。例如，亚罗（1986年）将前者定义为可移除的市场限制，而后者则是增加竞争的措施。然而，毕晓普和凯（1988年），同时定义的意思相同，即取消对法定竞争的限制。对于帕克（1991年），私有化计划有两个主要部分组成：出售国有资产（非国有化）和将竞争引入以前由国有供应商（自由化）垄断的领域。

2.2.私有化的理由

在《国富论》中，斯密声称（1776年），私有制能提高生产力和效率，从而提高经济效益。同时还主张对政府的作用有限，他试图说明竞争和利润动机会导致个体,在追求自己的私人利益时,为公众利益服务。利润动机会导致个人提供其他个人想要的商品。通过相互竞争，公司只有以最低的价格生产别人想要的，才可能会生存下去。通过这种方式，史密斯认为，经济将仿佛被一只无形的手所引导，并通过最佳的手段产生所需要的。正如前面所暗示的，正是这种逻辑，提供了私有化的基本原理（即私有化将直接导致效率的提高），并反映在随后的段落中，已经有了相当专业的学术和政治辩论的主题。

私有化政策的支持者认为，改进管理将创造更高的运营效率和产生创业活力和创新。但是它的反对者认为，私人营利动机将会导致消费者，员工的剥削和环境（即私人利润追求将增加公共成本）。因此私有化政策的实施将意味着，一个贸易将可能存在的，虽然私人目标可能是社会的理想，但他们将追求更高的效率。因此，虽然私有化可以通过更好的管理带来更大的成本效益，但这很可能要加上通过利用市场力量同时降低资源配置的效率（Jones等，1990年）。Bos（1986年）认为，这种矛盾是体现在出发角度，私人股东用投票来实现利润最大化，而公众股东用投票来实现福利最大化。正是因为这种潜在矛盾，比斯利（1997）认为，监管政策必须到位，以确保私有化的净增益。

维克斯和亚罗（1988年）认为，这是错误的结论，所有权的问题在经济分析的发展中已经占据了中心位置。换句话说，他们认为对国有企业的积极理论很少或根本不讨论。正如前面所证明的，这种趋势可能导致的想法是，在这个特定问题上的公共政策受政治制度和便利性的影响比受苛刻要求的经济分析要来的更多。

但是，局限于理论分析和所存在的经验证据，支持私有制是最有效率论点的，企业被私有化的操作发生在实际的或潜在的竞争市场中。在似乎有一种正相关关系的情况下，这的确是事实，根据私有化已获得效率的提高。案例大大减弱了私有化企业怎样享有相应的市场力量。在这种情况下，私有化必须监管措施，以遏制这种权力的行使。这样做的必然结果是，资源配置和生产效率受到损害，其中规模经济和范围进入壁垒和外部性。

由于这种相互的竞争环境，从私有化效率提高的实证评估得出的结论一直相当不确定的。例如，当哈钦森（1991年）发现了一些用于断言弱阳性和不一致的证据表明，私营部门的公司比国有部门的同行更有效率，帕克和哈特利（1991年）没有发现任何证据支持这种关系的存在。维克斯和亚罗（1988年）声称，在很多情况下，在经济效率方面国有部门将比私营部门做的更好。同样，凯和汤普森（1986年）一个关于私营和国有部门企业比较效率的实证分析得出了这样的结论：私人部门的企业相对于国有部门在绩效上没有什么本质上的优势。相反，它是所有权和竞争促进效率的相互作用。然而有趣的是，他们发现市场力量对私营部门企业的绩效比对那些国有部门有着为显著的影响。在港口领域的特殊情况下，刘（1995年b）未能确定所有权作为生产要素的重要因素，并得出结论认为该迹象并不意味着对任何特定形式的所有权有任何明确的效率优势。

正如布里坦（1986年），维克斯和亚罗（1988年）所确认的那样，英国早期国有部门组织的私有化成功地提高了效率，因为相关部门已在竞争非常激烈的环境中运行。后来许多的英国私有化经历证明，在保证竞争力的市场中，新私有化的公司运作表现出一定的不足。因此在许多情况下，希望在效率方面的改进并没有实现。在加拿大的背景下，约根森（1990年）指出私有化倾向导致更大的产业集中。这表明，按照可竞争市场理论（鲍莫尔等人1982年），任何私有化效率优势只能从一个市场的实际或潜在的竞争中获得。

在东贝格尔等人（1986年）对英国垃圾收集招标竞争的研究中，他们提供了竞争重要性的进一步证据。他们发现，即使是地方议会公开的内部服务供应商也要为成本平均节约20%，仅仅是因为他们需要去匹配私营部门提供的效率水平和竞争。虽然哈特利（1990年）的研究支持这些发现，然而毕晓普和汤普森（1992年）马上得出了竞争通过解除管制产生了已被普遍认为是提高生产效率的最为显著的影响。

在世界许多国家，交通运输部门已经证明是一个主要的私有化目标。在大多数实证研究里已经有提到一些相关的比较运输组织的私有化前与后绩效的分析（如凯汤普森1986年，维克斯和亚罗1988年，哈钦森1991年，帕克和哈特利1991年）。正如表1所见，来自重点放在运输部门的结论没有不同于哪些已绘制在一个更综合水平上的。

但是表1显示，这类问题的比较分析结论的不一致性在交通运输业的实证研究里也很普遍。戴维斯（1971年）和阿卜杜勒-法塔赫等人（1999年）证明了澳大利亚航空公司和英国的道路运输行业分别因私有化和放松管制政策的综合影响带来了效率的提高。相比之下，山本（1993年）明确指出了日本国家铁路公司一旦被私有化其劳动生产率将显著的提高。正在研究智利国家航空公司私有化的帕雷德斯莫丽娜和拉马穆尔蒂（1996年）发现反驳一般假设的证据（由维克斯和亚罗这样的作家在1988年提出的）。企业所面临的市场竞争程度是企业效率的重要决定因素。他们得出这样的结论，解除管制的“开放天空”政策，导致了短期至中期内无效率的提高，因为解除管制的新市场对公司的经营没有任何影响。提高效率，只有组织结构重组和私有化。

3.港口民营化的背景

港口是物流或供应链中的关键环节。因此，他们的效率和绩效水平的影响，在很大程度上，决定一个国家的竞争力。为了实现和保持国际市场的竞争优势，国家需要了解港口竞争力的因素，并不断评估与世界其他港口相比自己的港口业的表现。

同宗（1995年）确定最重要的港口贡献性能作为终端效率，并提供支持的观点认为，港口和码头效率对从事国际贸易的国家取得的成功有相当大的轴承支撑。更大的港口效率有可能导致出口价格下降，反过来，有助于确保一个国家的产品在国际市场上更具竞争力。作为提高港口码头效率，从而提高整体经济绩效的一种手段，许多世界各国已经实施并考虑的，其中便包括，港口私有化政策。

3.1.港口管理，所有权和私有化

港口的管理对组织各方面都至关重要，适当的港口管理形式是一个港口政策问题。港口行政管理的基本制度，无论是自治的还是中央控制的，都要由国家或国家的港口管理局决定（联合国贸易和发展会议1985年）。

港口管理局的主要职责是采取尽可能适当和有效的方式，组织复杂多样的交通流量通过港口（纳戈尔斯基（1972年）。斯特里（1978年）和高斯（1986年）指出，虽然大部分用在港口的物理方法（如装卸港口）之间的差别不大，管理和所有权的系统有很大的不同。虽然有些国家的港口管理系统是在中央政府的法定继承人的控制下进行管理和经营的，但有些国家有更为分散的系统，如港口在地方政府或市政机构的控制下。还有一些没有明确的模式的混合系统，对于所有权和组织结构的最好形式没有标准模型存在；情况反映在通过各种不同的行政，管理和运营体系和风格。

这种多样性并不令人惊讶，因为不同的社会、政治、文化、地理，商业和军事的影响在港口发展中都发挥了重要作用（托马斯，1994年）。塞肯斯（1985年）主张选择一个合适的港口管理体制要有灵活性，这表明效率应该是最终的目标，而且还指出非常有效的港口已经发现有许多不同的管理系统。

在港口的管理、运营或行政方面，不仅没有单一的最佳途径，也没有建立港口的所有制结构，而不建立私人或公共部门在港口内进行的活动。在提出任何关于港口基于港口活动所有权的类型分类之前，表2提供了一个港口提供给船舶和货物的设施和服务的清单。

按照表2所列的谁拥有并提供了设施和服务（即私有，公共或合资），港口可分为两种不同的类别：综合港和地主港。一些经济学家海运，例如。波德莱尔（1997年），刘（1995年a）和贝尔德（1995年a，b），使用不同的术语，将港口划分为服务港、工具港和地主港这三类。然而在一般情况下，大多数海运经济学家如高斯（1986年，1990年a），托马斯（1994年b），希弗（1995）和德莫尼（1996）分为两种类型。按照定义，服务港具有与综合港相同的功能。工具港存在于综合港和地主港之间的某个地方，并且可以被视为一个变种的地主港。

在一个综合性港口，公共港口管理

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