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公众参与菲律宾的环境治理：参与国家合并的挑战

Weena.Gera

菲律宾宿雾大学，菲律宾 宿雾市

摘要：本文概述了菲律宾公众参与环境治理的制度化进程，采用了“奥胡斯公约”和“准则”的三个支柱框架：信息获取，公众参与决策和环境诉诸司法事项。分析了如何通过制度 - 法律结构与国家政治经济约束的相互作用来界定这些界限。虽然该国似乎有一个强有力的公共参与制度设计，但实际参与过程的制度化程度较低，无法从权力结构中实现实质性自治，这限制了与政府机构的交往性，连贯性和必要的合法性。虽然多元化是公众参与的一个关键原则，但菲律宾的情况表明其适用的局限性，特别是在一个世袭政治背景下，在了解了公共利益的复杂性中，这种弱点使得特定利益占主导地位，取代了其他合法的群体

关键词：合并公共审议制度化 环境治理

一、文献综述

在公众参与环境问题方面，一个重要案例是20世纪70年代/80年代民主浪潮，为参与性治理铺平了道路。1987年“宪法”规定了民主的框架，促进了该国广泛的民间诉求的出现，该社会由15，000多个非政府组织和社区组织组成（非政府组织、社区组织）（belasik，1999)。法律规定还将政府关系扩大到广泛适应非国家行为者和普通公民，以确定直接影响他们的政策结果。

长达数十年的伙伴关系和公众参与治理的传统贯穿于环境问题，特别是在该国越来越容易受到灾害威胁的情况下。人们注意到，该国的环境状况极为危险。联合国大学出版的《2012年世界风险报告》将菲律宾列为世界上第三大灾害多发国家（Mude，2012)。它越来越多的受气候引发的风暴和气旋恶化的破坏，每年总共11至32次，强降雨，海平面上升，洪水和山体滑坡。此外，菲律宾充满了记录在案的人为对非法伐木，流域退化，大规模露天开采，燃煤电厂扩建，固体废物管理不善等问题（Ebang，2006；Bo，2012)。

正是在这种背景下，需要重新思考政府与民间社会在环境治理方面正在进行的合作。它重要的是要认识到其实践的复杂性，包括改变关系网和依赖关系，谈判以及对抗，影响公众参与的界限。它引发了对菲律宾公民社会系统性限制的愤世嫉俗态度（Rude，1998，2005；Homus，2011；Reweya，2011)。由于我们在日益紧迫的环境问题上校准了公众参与的框架，因此对新兴的公众参与模式与权力结构需要进行新的调查。

本文利用“奥胡斯公约”和“10准则”的三个支柱框架：获取信息，审查菲律宾公众参与环境治理的制度化程度；公众参与决策；在环境问题上诉诸司法在每个支柱上，它分析了参与过程的变化划分以及这些过程的界限如何通过制度-法律结构与国家政治经济约束的相互作用来定义。从本质上讲，它认为，公民参与的制度框架受到公民社会团体的影响。这使得他们不堪重负，限制公众参与该国环境治理，以及最终克服关键挑战。

二、现状分析

（一）公众参与环境事务的方式

本文分析了公众参与环境治理的三大方式：获取信息，公众参与决策以及在环境问题上诉诸司法。“奥胡斯公约”重点关注公共当局在环境问题上的互动。相应地，其中称为第11届特别会议通过的《关于在环境问题上获取信息，公众参与和诉诸司法的国家立法的发展指南》联合的国家环境程序2010年2月26日在印度尼西亚巴厘举行

虽然公众参与是一个广泛的概念，并且包括公众作为一个整体，但本文所涉及的界限是由政府直接参与民间社会的主要组织团体，特别是非政府组织，社区组织和研究所。这是为了将本文的重点局限于审查环境治理。首先，国家要对其的主导地位和政治经济约束，其次是公共参与进程制度化的必要性，特别是在与国家合作进行环境治理方面；第三是公众参与多元主义的规范框架与其实际应用的局限之间的差距，因此需要更多的空间进行互动的公众审议和相互学习。

在政策方面，仍然由国家主导此外，一个国家的政治经济和管理它的力量有可能适应差异化的偏好和偏见，使某些部门优于其他部门（Dietz等，1989；Forester和Stitzel，1989；Stirling，2006，2008引用)。然后可以预期它的动态，反映出利益，动机，网络以及参与者过程中影响参与过程的政治力量。

这就是公众参与变得势在必行的地方。（Kerkykin，2006)认为，治理机制的制度设计对构建关系和网络以及塑造政策结果具有重要影响。为了实现制度化政体的概念，主要是过程的稳定性（耐力，规律性和非差异性）和强有力的制度（Yerin等人，2005)。因此，公众参与的制度化需要创造持久的，非任意的，非广告的特殊的合作系统，并建立明确的标准程序和与政府接触和协调的机制，涉及合法和完全认可的公民社会组织。

除了具体的制度框架之外，制度化要求正式制度（包括法律）和非正式制度优先于权力结构，这是法治的一个关键方面。它要求透明和负责任地执行标准，以阻止任意，不正常和政治动机的决策和权力游戏（Bataria，2000)。这意味着国家能够实现相对独立或不受特殊利益要求的喧嚣（Nordlinger，1987 、Leitfweik，2001，p.161），有效执行立法这也意味着民间社会通过明确的任务和战略性合并协作进程中的举措，从庇护者利益中维护问责制和实质性（霍姆斯，2011)。

（二）民间社会需要遵守“更明确标准进入”的规则

虽然多元化作为提出新思想的手段是公众参与的固有内容，但其应用的局限性在与政府机构的合作和合作过程中，变得明显。公民社会组织具有内在多样性和多元性，构成了不同的政策目标和方法，不同的资源水平。但这种多样性实际上也可能导致制约包容性进程的冲突，紧张和分裂。

三、菲律宾公众参与环境事务的体制结构

菲律宾被认为在东南亚地区以及公众参与环境事务方面拥有最先进的环境立法（Lin，2002)。从广义上讲，1987年《宪法》规定公众参与第二条第23款，第十二条第5款和第十三条第15-16条，承认独立人民组织（包括土着社区）的权利，以追求其合法和集体利益，在各级社会，政治和经济决策中通过和平和合法手段的愿望；第六条第32条还规定提供倡议和公民投票，特别是在环境问题上，许多国家法律以及地方一级立法规定，促进公众参与信息获取，决策过程和诉诸司法。

（一）获取信息

人们获取信息是宪法规定的权利，并规定了所有涉及公共利益的交易的全面和强制性公开披露政策。但是，没有授权法可以为执行这项任务，令人遗憾的是，自1987年宪法诞生近20年后，仍然没有授权法律为政府机构披露政府交易信息的强制义务提供机制。国会决定批准拟议的《信息获取自由法案》，在撰写本文时，国会尚未完成这项任务。

尽管如此，即使没有执行立法，最高法院仍维持信息权的可执行性。法院得出结论认为权利可由人民主张，无需辅助立法。此外，1989年“公职人员和雇员行为和道德标准”（RA 6713）第5（a和e）条规定，他们有义务在收到公众发出的信件后15个工作日内回复，并确保其可以让所有公开文件供公众查阅。信息的获取也被纳入一系列鼓励公众参与决策的环境立法中，这在随后一节中汇编的相关国家环境法汇编中找到。

（二）参与环境决策

在该国的主要环境立法中共同阐明了获取信息和公众参与环境决策的权利。确定了这些国家法律和其他体制机制。虽然不是一份全面的清单，但描述了相关条款的概述，说明了对这些权利的广泛政策承认。

（三）清洁空气法案

1999年菲律宾清洁空气法案（RA 8749）第3d部分要求促进公共信息和教育，并鼓励知情和积极的公众参与。“第4e节规定”有权了解任何活动的潜在危害的性质和程度；（f）“公民可能需要行使其权利的公共记录的访问权”；“第4节（c和d）规定公民有权参与决策过程，包括制定，规划，实施和监测环境政策和计划它还要求非政府组织和采购订单的代表参加理事会，以执行制定的行动计划。

（四）生态固体废物管理法

2000年《生态固体废物管理法》（RA 9003）第2（h）节要求“将公众参与制度化和实施国家和地方综合，综合和生态废物管理计划制度化”；非政府组织代表促进回收和国家固体废物委员会（第4a节）和省固体废物管理委员会（第11g节）的空气和水质保护也得到了认可为促进信息的获取；第14（j）条规定，国家固体废物管理状况报告应每2年更新一次，或在需要时发布。

（五）国家综合保护区系统法

第3节要求允许在听证会日期后30天以书面形式提交公众意见。它还承认，“NIPAS的有效管理需要建立伙伴关系，政府与包括土着文化社区在内的其他有关方面之间的关系”。“第13节规定了在制定管理计划时，与非政府组织和在有关保护区内的条件有关的PO的公众咨询和听证会的迭代过程”。

（六）野生动物资源保护和保护法

2001年《野生动植物资源保护和保护法》（RA 9147）第12节要求引入或重新进入地方性和本地野生动物进行公共磋商。第30节规定了公众参与，“秘书应为非政府组织，公民团体，社区组织和其他为此目接受过必要培训的志愿者代理野生动物执法人员”。

（七）综合水质管理法

《全面水质管理法》（RA 9275）规定，国家政策应促进公共信息和教育，并鼓励知情和积极的公众参与水质管理和监测。

（八）采矿法

1995年《菲律宾采矿法》（RA 7942）规定了矿产资源勘探，开发和保护系统。第16节规定“未经有关土着文化社区事先同意，不得开采采矿作业的祖传土地”。第70条还重申，应允许和鼓励采购订单和非政府组织参与，确保承包商遵守所有环保要求。

（九）国家洞穴和洞穴资源管理和保护法案

第2节也称为1992年洞穴法（RA 9072），第2节规定国家应加强政府当局与利用洞穴和洞穴资源进行科学，教育，娱乐，旅游和其他目的的人之间的合作和信息交流。第5节要求国家“利用人民和非政府组织的合作作为保护和保护我们的洞穴和洞穴资源的积极伙伴”。

（十）减轻灾害风险和管理法案

2010年菲律宾减少灾害风险和管理（DRRM）法案（RA 10121）旨在加强国家DRRM系统，并将国家DRRM计划制度化，以提高社区的应对能力，减少灾害和灾害的不利影响。第1节（d和m）促进政府减灾计划中所有相关部门和利益相关方的参与，以补充资源和有效提供服务民间。社会组织和私营部门的代表应从各自的职级中选出国家减灾和管理委员会（第5节）此外，第6d节还确保多利益相关方参与制定，更新和共享基于灾害风险和管理信息系统以及基于地理信息系统的国家风险图，作为政策，规划和决策工具。

（十一）土著人民权利法案

1997年《土著人民权利法》（IPRA）（RA 8371）促进社区参与管理。法律第6条规定了所有决策机构和地方立法委员会的强制性代表在与土著人民协商后，国家土著人民委员会（NCIP）必须与内政和地方政府部（DILG）密切协调，采取适当措施，确保土著人民充分参与影响其发展的事务。

（十二）菲律宾渔业法典

第二条1998年《菲律宾渔业法典》（RA 8550）第69-78条规定建立渔业和水产资源管理委员会，该委员会应由当地渔民组织、合作社和非政府组织组成，并由地方政府协助和其他政府实体。第124节确定了已接受执法培训的渔民协会成员，并可由菲律宾海军部书面指定为执行“守则”和其他渔业法律，规则和条例的副鱼类监督员。

（十三）巴拉望法案的战略环境计划

1992年《巴拉望法案》（RA 7611）的战略环境计划是一项具有里程碑意义的立法，它将多部门的努力结合起来，为持续存在的独特生态系统制定持续的议程。第2节声明它应促进和鼓励社会各界的参与，并使人们最大限度地参与自然资源管理，保护和保护沿海/海洋区。第10节规定“当地社区公平获取资源和管理责任”。关于部落祖传土地的第11节定义了一种特殊的分区，通过协商过程和祖传土地的文化绘图来满足部落的物质和文化需求。

（十四）环境影响的评估

菲律宾是最早在发展中国家开展环境影响评估（EIA）的国家之一，它于1978年通过总统令1586正式建立了环境影响声明（EIS）系统，该法令为政府和可能对环境产生重大影响的私营公司项目进行环境影响评估，提供法律和程序框架。EIS系统有公众参与的条款，包括公众咨询和公开听证会，它还规定了替代性争议和冲突解决方案。如果对环境和自然资源部（DENR）的环境决策存在复杂或未解决时，确定会议的范围和/或社会可接受性，可用于达成共识。

（十五）菲律宾21世纪议程和菲律宾可持续发展委员会

菲律宾《21世纪议程》于1996年发起，是各利益攸关方之间协商进程的副产品。一系列为期一年的讨论，磋商和建立共识活动，为利益攸关方积极投入议程开辟了空间（UNCSD，2012)。菲律宾可持续发展委员会（PCSD）成立，1996年通过第399号行政命令成为该国一个主要的环境治理机构，其任务是实施菲律

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